文·本刊记者 王倩倩
原载于17年《国资报告》第6期
近日，国务院办公厅一周内接连公布国企改革两大重磅文件——《以管资本为主推进职能转变方案》（下称《方案》）和《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（下称《意见》）。在“1+N”文件框架即将搭建完成，改革进入落地实施阶段的关键当口，两大压轴性文件的细化和明确，推动国有企业朝着市场化方向深入迈进。
新一轮国企改革，以“市场在资源配置中起决定作用”为根本原则，旨在真正确立企业在市场中的主体地位。以管资本为主转变监管职能，以董事会为重点完善法人治理结构，涉及国有企业所有权和经营权的两大核心问题，事关改革的全局和成败。
“国企改革焦点是经营权，必须对所有权与经营权分开。改革的办法是在所有权与经营权之间‘切两刀’。一刀从组织体制上切开政府与企业的联系，一刀从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使得国有企业成为独立的市场主体，充满活力才可能成为现实。”中国企业研究院首席研究员李锦告诉《国资报告》记者。
显然，改革进程中，两大改革议题已经难以割裂来看。沿着市场化的主题和方向，两个文件分别以出资人机构和企业作为两大主体，聚焦国有资本投资、运营公司，投资基金和董事会等关键问题，形成了前后呼应和上下衔接的紧密关系。
以管资本为主，健全国有资产监管机制，实现政企分开、政资分开，成为改革推进的着力点和发力点。
早在2015年11月4日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，其中提出国有资产监管机构不行使政府公共管理职能，将其归位于相关政府部门和单位；不干预企业自主经营权，将由企业自主经营决策的事项归位于企业。
随后，2016年10月，国务院国资委结合机构调整和职能转变，提出设立监督一局、监督二局、监督三局，与监事会互相配合。2016年12月5日，中央深改组会议审议通过《方案》。从起草到最终公布，国资委监管职能转变的每一步，都走得扎实、稳健。
“事实上，《方案》已经明确精简的国资监管事项已达43项，意味着改革已经进入实操阶段。”李锦表示。
完善国有企业法人治理以产权清晰，科学界定出资人监管边界为前提和基础。《方案》的持续细化，一定程度上为《意见》的实施和细化奠定了坚实基础。
据统计，2016年底，中央企业的子企业公司制改制面达到92%，全国超过90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。《意见》进一步明确，“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成。”
在李锦看来，完善现代企业制度的“最后一公里”即将画上句号。作为国企改革“1+N”设计文件的一部分，《意见》出台预示着设计阶段即将落下帷幕。
“在国企改革持续深化的大背景下，两个文件同时公布起到承前启后的效果，成为了新旧阶段的交接点。”李锦表示。
本轮国企改革任务主要分三大块，以管资本为主的监管体制改革，建立现代企业制度为核心的公司制改革和以混合所有制为核心的产权改革。“在长时期内，以管资本为主转变职能和国有企业法人治理，将作为国资委的两大改革任务和重要平台。”李锦表示。
国企改革两大脉络主线，需同步向前推进。改革作为一项系统工程，更加注重发挥监管体制和国有企业法人治理的上下衔接和协同机制，则更有利于释放企业的市场活力。深入分析改革的具体举措，这一特点尤为突出。
过去，国资监管存在越位、缺位、错位等问题。在本应属于企业的经营权领域干预太多，影响了企业发展。对此，《方案》以坚持准确定位为基本原则，国务院国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。
明确这一前提的条件下，《意见》提出“出资人机构主要依据股权份额通过参加股东会议、审核需由股东决定的事项、与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有规定外，不得干预企业自主经营活动。”
“以国资改革带动国企改革。上，是监管，下，是企业。以所有权和经营权分离为基础，两个文件实现了有效衔接，焦点就回到了改革的核心问题。”李锦表示。
《方案》中还突出国有资本运营，牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作，采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金。
事实上，自2014年以来，国资委发起成立的以国协、国同、国创、国新为代表的4支引导基金，逐渐形成了“中央企业创新发展基金系”。通过建立健全国有资本运作机制，基金成为出资人机构转变监管职能，实现管资本的重要抓手。
基金的活力，取决于投资、运营平台的市场化程度。由于目前多数基金，均由国有资本投资、运营公司作为运行主体，出资人机构的授权经营体制改革成为关键。2017年4月下旬，国资委主任肖亚庆密集调研国有资本投资、运营试点央企，听取企业相关负责人的汇报。在试点的基础上总结经验，确保改革的稳步推进。
《方案》提出“要坚持试点先行，结合企业实际，继续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，分类放权、分步实施，确保放得下、接得住、管得好。”对此，李锦告诉记者，“这意味着国资委监管方式的转变要和国资委的职能转变以及国有企业现代企业制度，充分衔接。”
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