北规学术月 | 全国土地日：国土政策论坛第4期“聚力全域土地综合整治试点，稳步推进首都乡村振兴”圆满召开

主持人

北京市城市规划设计研究院总经济师

本次对话论坛由市规自委、市规划学会国土空间规划研究学术委员会、市土地学会耕地保护与国土综合整治专业委员会、中国国土勘测规划院共同主办，是积极主动适应经济社会发展形势变化，发挥智库决策平台作用，加强对外交流咨询的一项举措。本次论坛旨在深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习运用“千万工程”经验，汇集学者专家智慧，学习借鉴上海、宁波先行先试经验，聚心聚力抓好全域土地综合整治试点，全面助力首都乡村振兴。

致辞

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院院长

为引导集约节约利用土地，国务院决定从1991年起，把6月25日确定为全国土地日。近期自然资源部办公厅印发通知，要求各地组织开展好以“节约集约用地，严守耕地红线”为主题的宣传活动。今天我们举办的会议的主题是“聚力全域土地综合整治试点，稳步推进首都乡村振兴”，一方面，全域土地综合整治是促进耕地保护和土地集约节约利用的重要政策工具，是统筹推进乡村振兴的重要平台，与自然资源部确定的宣传主题高度契合；另一方面，全域土地综合整治是实施“千万工程”、推进首都乡村振兴的重要手段。目前，我市以规划引领、因地制宜、重点先行、循序渐进为原则，积极开展了4个全域土地综合整治试点乡镇的探索与实践，取得了初步成效，但是，与国家层面要求和先行先试城市相比，还存在一定的差距。希望各位专家畅所欲言，对我们的工作进行指导，并提出真知灼见，预祝论坛取得圆满成功，谢谢大家！

中国国土勘测规划院副院长兼总规划师

我国的整治工作经历了从土地整理，到土地整治再到全域土地综合整治的演化，这一历程既体现了我们对土地整治工作认知的逐步深化，更彰显了习近平生态文明思想的生动实践。全域土地综合整治试点工作是我们当前和未来一段时间，深入学习运用“千万工程”经验，实施乡村振兴战略的重要实施平台。2019年，自然资源部全面系统总结浙江实践经验，在全国层面部署推进了全域土地综合整治试点，并在浙江共同富裕示范区等重要区域进行了深化探索，取得了积极成效。全域土地综合整治以国土空间规划为引领，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化国土空间布局和结构，建设宜居宜业和美乡村。全域土地综合整治是一项系统工程，离不开各方的共同努力，希望大家以本次会议为契机，持续加强合作交流，共同探讨创新政策机制与实施路径，为首都乃至全国乡村振兴贡献更多智慧和力量。

第一部分：主题发言

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院院长

北京的全域土地综合整治试点工作重点聚焦“试点应解决什么问题、试点工作应如何谋划”两大主题开展探索研究。

在“解决问题”方面：北京试点因地制宜，紧密结合北京乡村地区的现状特点与问题，重点在六个方面发挥作用。一是试点能够整合农村各类集体资产，提升集体资产质量，为后续增值奠定基础；二是试点能够对乡镇国土空间规划中的乡村方案进行深化细化，有效指导乡村具体项目的落地实施；三是试点为解决基层长期面临的实际问题提供了政策创新渠道，有利于集体资产实现价值；四是试点搭建了多部门对接协调机制，通过试点生成乡村项目，引导投资进一步向乡村地区倾斜；五是试点对北京市国土空间规划体系进行了有效补充；六是北京市存在整治需求的乡镇较多，试点经验做法有利于向全市拓展推广。

在“工作谋划”方面：首先，北京试点以壮大农村集体经济为总目标，近期重点针对“如何整合提质农村集体资产，如何经营增值农村集体资产”两项基本问题开展探索，针对性强；其次，坚持规划引领，构建镇级、先行片区两个层级整治规划编制体系，整治内容重点关注“聚田、治建、引产、统钱、点靓”五大方面，形成“一张整治规划蓝图、一套整治政策创新体系、一套近期整治项目清单”；最后，北京试点考虑重点先行、跟踪服务，结合镇级整治规划确定的近期实施计划，在乡镇范围内，按年度选择具备需求的片区，持续滚动、按需编制片区整治实施方案，为乡镇形成陪伴式服务机制。

首都规划建设的全部工作，归结起来就是推动习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根、开花结果。但北京的乡村振兴之路仍任重道远，立足首都城市战略定位，北京在推动首都乡村振兴、实现共同富裕上展现更大担当，努力走出一条符合首都特色的乡村振兴之路。

宁波市自然资源和规划局综合整治规划发展处副处长

宁波在融合全域土地综合整治推进村庄规划时效的提升方面做出了诸多思考和探索：

一是全域整治立足系统性思维，完善规划逐级落实机制。一方面落实县域统筹要求，形成县级整治潜力一张图，为县乡国空规划中细化自然村和居民点发展类型和优先序提供详实的底数依据；另一方面调优村庄建设边界，利用好全域整治、增减挂钩政策，高效精准配置土地要素资源。

二是全域整治聚焦实用性导向，确保村庄规划“管用好用”。一是在编制内容上，对村庄规划中已初步明确的项目，在全域整治实施方案中进一步谋深做实子项目库；对村庄规划中暂时难以明确的零星乡村建设项目，后续利用5%乡村新增潜力空间规模，结合全域整治、增减挂钩政策，实现带空间、带指标的精准落地。二是在编制程序上，探索村庄规划与全域整治实施方案合并编制。三是在审查程序上，探索建立法定村庄规划与实施方案并联审查程序，加快项目落地，缩短审批流程。

三是全域整治发挥政策性优势，保障村庄规划效能不断提升。一方面是叠加政策释放红利，以农用地整治和建设用地整治为例，两者通过空间整治的手段，实现空间布局优化的规划目标，通过叠加合适的政策，形成了从空间整治成效到综合效益转化。另一方面村庄规划管理单元通过整治政策平台，量身打造政策定制单元，从而实现村庄自身特色化发展需求。

宁波未来将继续探索全域整治政策与村庄规划高度融合，进一步完善“多规合一”实用性村庄规划编制管理规范，满足乡村地区在不同区位、不同发展阶段的国土空间资源配置需求，促进村庄规划更加实用、好用！

上海市规划和自然资源局建设用地和土地整理中心主任

上海作为一个超大城市，为实现2035年总体规划目标，需要持续优化城乡建设用地结构布局，提高乡村土地利用效率，推动乡村绿色发展。上海市全域土地综合整治工作在郊野单元村庄规划指引下，协同各空间要素在“规划-项目-资金-时序”四个层面有机整合，包括农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三方面内容。

上海试点工作特色主要四个方面，在涉农资金统筹和制度建设方面值得北京试点工作参考和借鉴。

一是注重郊野单元村庄规划引领，策划区域发展总体愿景与目标，衔接各类专项规划目标要求，加强空间统筹和行动协同，落实国土空间用途管制要求，统筹平衡农林水各类用途空间。

二是注重“沪派江南”水乡特色风貌保护，通过开展乡村风貌和生态基底调查，加强全域风貌设计引导，统筹“三生空间”，促进“三生融合”发展。

三是注重项目实施与行动落地，聚焦近期建设计划，确定项目范围、建设时序和项目资金，梳理汇总项目清单。

四是注重制度设计与工作机制框架搭建，目前上海已经建立了“实施意见+管理办法+工作指引”的全域土地综合整治制度体系和机制；此外，搭建涵盖政府部门、社会组织共同参与的工作平台，组织各类社会力量的共同参与；建立市级全域土地综合整治联席会议机制，加强市级层面统筹协调推进；建立“全域土地综合整治乡村产业发展”服务平台，赋能乡村振兴。

第二部分：圆桌对话

清华大学建筑学院长聘教授

北京市试点乡镇差异明显，面临发展土地资源受限等问题，从土地整治支持乡村产业发展的视角，提出如下建议：

一是面向乡村产业发展需求特征，加强土地资源要素保障。现代农业依靠小农经济难以发挥应有的效益，依托全域土地综合整治，推动小田变大田，有利于支撑适度规模经营，保障现代农业发展的资源要素需求。

二是全域土地综合整治是乡村地区推进规划实施传导的重要平台。乡村产业具有复合化、多元化的特征，对土地管理和规划管控提出了重大挑战。通过全域土地综合整治探索乡村地区的规划实施体系，有利于保障乡村产业项目的落地需求。

三是探索农业园区化的发展支持。加强政府资源要素的统筹支持，健全水利、道路等基础设施保障，通过政府投入撬动市场参与，加强集体经济组织、企业、农民的利益联结。

自然资源部国土空间规划工程技术创新中心常务副主任，中国国土勘测规划院国土空间规划领域总师

全域土地综合整治是老话题，但赋予了新的内涵，更突出全域性、综合性和多元目标的实现。针对北京市试点工作的推进提出以下建议：

一是找准定位，回答好“要发挥什么作用，能发挥什么作用”的问题。结合北京实际，综合考虑资源环境特征、整治实施意愿，因地制宜明确全域土地综合整治要解决的问题，发挥好规划实施的平台统筹作用，进一步加强与总体规划、专项规划的系统衔接。

二是紧密衔接耕地保护规划、三区三线划定等专项工作，面向空间零散、资金零散、政策零散的问题，进一步整合增减挂钩、存量盘活等政策，挖掘现有政策的难点、堵点，提出政策优化建议。村庄开发边界内外应采取差异的用地政策，开发边界内简化程序，开发边界外加强点状配套设施用地支持。

三是推进高端现代设施农业建设。落实菜篮子供给要求，在特大城市周边发展农产品生产基地，减少长距离运输成本，加强高品质设施农业发展的政策支撑。

北规院弘都规划建筑设计研究院有限公司总规划师

对于北京市全域土地综合整治试点主要有以下四点认识和启发：

一是关于全域土地综合整治的区域范围。宁波将全市域作为一个全域概念，北京聚焦乡村地区，上海介于中间范围的郊野地区，既包括乡村地区又具备城镇资源。北京在当前集体产业用地减量大背景下，以乡村小范围为整治切口具有很大的挑战性。

二是全域土地综合整治是规划实施的手段和平台。应重点加强城乡统筹，打通城与乡两方面的要素流动机制，将土地整理储备与土地综合治理的工作衔接好。

三是加强乡村产业的谋划拓展。在一二三产融合发展中，应重点关注乡村的游憩功能，拓展游憩空间，满足首都城市发展新阶段的市民新需求。四是关于全域土地综合整治先行片区的选取。一方面需要拓展示范类型，另一方面需要考虑非建设空间规划发展的叠加要素典型性。

北京市规划和自然资源委员会生态修复处处长

对于北京市开展全域土地综合整治试点有如下五点考虑：

第一，全域土地综合整治是规自领域整改的重要抓手，有利于落实规自领域整改对耕地保护的底线要求，提升生态系统综合品质。

第二，全域土地综合整治有利于加强对未利用地的管控与保护。

第三，全域土地综合整治有利于促进按规划保护耕地，在推动耕地集中成片的同时，引领非建设空间乃至全域空间重组优化。

第四，全域土地综合整治有利于用好拆违腾退资源，以相对低成本资源支撑乡村高质量发展，增强规划实施动力。

第五，全域土地综合整治可在规划引领下，生成项目、推动实施。未来生态修复处将从执行者的角度，认真学习先进经验，以首善标准推动北京市全域土地综合整治工作。