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用人制度改革的几点思考

不算权威 · 公众号 · 政治 · 2021-02-10 07:46

正文

编者按：

前不久，习总书记选择在当年中国改革开放的进攻出发地——深圳，发出了“以思想破冰引领改革突围”的战略动员令。政治体制改革，作为“全面深化改革”最重要的关键，特别是选人用人体制改革，已经刻不容缓地摆在改革开放再出发的先行示范区——深圳人面前。

《制度反腐》公众号，特意将此文刊出，以觞读者。这是近12年前，时任中国纪检监察学院副院长李永忠同志撰写的，关于改革开放“三十年用人制度改革的九点思考”。当时使用“辛宇”的笔名，全文刊发在2009年6月11日的《南方周末》上。特此说明。

2009年6月11日刊载于《南方周末》

古人将 “为政之道 ”归结为“ 要在用人 ”，或者“ 唯在用人 ”。看天下是处于大治、小康的状态，还是倾危、乱亡的状态， 一个重要的参照物 ，就是看人才的 选拔使用 情况，特别是看人才在 政权结构中 所处的位置。如果说中国 30年的改革开放成效显著，其中用人政策、用人导向起了很重要的作用。我国封建帝制推翻至今的 100年间 ，没有任何一个时期的稳定超过 30年，而唯独 改革开放稳定发展 了 30年 ，这得益于我们用人制度的改革。

一、从“单项突破”到“重点攻关”

由于三十年我们 没有设立 一个 用人制度改革 的 试验区 ，所以只能进行技术层面的 单项突破 。在军事上称作战术的上 单兵突进 。首先， 中央带头 在干部退休制度、分级分类管理体制、选拔任用制度等方面进行了 单项突破 。接着，一些改革先锋，如刘日在河北 无极县 进行了 整饬吏治 、 启用能人 的单项突破。但他走后，无极又回复原状。 吕日周 在 长治市 推行了 舆论监督 、 民主测评 的单项突破，但随着他的离去，现在长治又基本回到他来前的样子。 由于没有政治体制 改革的特区，如同改革没有样板间，缺乏必须的模具，即使单项突破取得成功也 无法复制 ， 难以拷贝 。

其次， 整体推进与整体部署 。 2000年6月，中央批准下发了《 深化干部人事制度改革纲要 》， 总结了 20多年来单项突破的经验， 规划了 未来十年党政干部、企业领导人、事业单位领导人 “三支队伍” 干部人事制度改革的 重点和方向 。按上面的想法，不仅 选拔任用 方面的改革 要推进 ， 管理监督 方面的改革 也要推进 。从这两方面推进改革，即为 整体推进 。这方面，各地也确实做了不少工作，并取得一定阶段性效果。 各级组织部 还 成立了 负责 干部监督 的 专门机构 。但是， 由于缺乏 干部人事制度改革的 试验区 ， 单项突破 的成效都 很难巩固 ， 整体推进 的阶段性成果则 更难积小胜为大胜 。因此，更多地表现为整体推进的部署和愿望。但实际上往往 多有整体性的部署 ，也常常 少实质性推进。

第三，重点攻关与时间空间 。我以为 重点攻关 的 项目有六 ： 一是授职上 ，变委任为选任； 二是主体 上，变少数人决定为多数人决定； 三是对象 上，变副职为正职； 四是级别 上，由科处级到厅局级及更高级； 五是方式 上，由间接选举到直接选举； 六是突破 上，由从 “能上” 方向优化到从 “能下” 方向突破。能不能在这六个项目上实现重点攻关？取决于最高领导的决心，取决于有没有这样一批敢于请战和敢于担当重任的改革先锋，取决于能否建立重点攻关的试验特区。同时，还取决于历史给我们的重点攻关还留了多少时间和空间？

二、改革活力与基层推动

首先，是 基层现实的客观需要 。改革开放过程中出现的一手硬一手软，形成了较大的偏差。需要 通过政治体制改革，特别是干部人事制度改革，以便进行纠偏 。政治体制改革尽管是被动的，也是必须的，必然的，不改的话，经济社会难以继续发展。而基层是改革的迎春花、报春鸟，因为 “春江水暖鸭先知”嘛。

张锦明 是在 1998年底搞 的 步云乡直选 ， 吕日周 是 2000年搞 的 舆论监督 。看起来好像只有一年多的时间差，实际上这 是 20年的压力使然 ， 不改不行了 ，张与吕不过是顺应了群众的呼声和要求。

其次，也是 市场经济发展的推动 和世界潮流的影响。商品经济这一过渡性词汇，很快被市场经济所取代。 经济利益被市场经济激活 ，从而也 影响并决定着思想意识 。人们的 权利意识在工业化的浪潮中开始复苏 。这一时期，托夫勒影响世界的两本书《第三次浪潮》和《权力的转移》，先后翻译并传到中国，很受不少改革者推崇。书中谈到变革的方向、改革的潮流，以及权力基石的变更和转移。与群众权利意识复苏相适应， 权力的公信力、合法性 也 需要发展和完善 。因此，一些思想敏锐的基层组织和基层干部对权力来源的方向感不断明确，并 自觉或不自觉地 开始了 还权于民 的单兵动作。

第三，这时候离 1989年也有10年之久了。 十年稳定 也为再次推进政治体制改革，奠定了一个较好的基础。

第四，以 解放思想为先导的改革开放 ， 催生了 以实现中华民族伟大复兴为己任的 理想主义者 。因为，我们党历来不缺乏一批敢于明哲献身而不是明哲保身的中坚骨干。

三、地方性尝试与根本性突破

首先，真正 最具突破意义 的是 1998年底 步云乡 的 乡长直选 。这是一次 真正的民众选官 ，在中国历史上远比小岗村更有意义。 小岗村 的改革是让农民 敢于喂饱 自己的肚子， 步云乡 的改革是让农民 敢于喂饱 自己的脑袋。老百姓 6000人冒着雨去选乡长，不是靠遂宁市市中区区委书记张锦明的女性魅力。张不是电影明星，没那么漂亮，也就是很普通的一个女性。但 是 6000民众能够冒雨去选举 ，这一很了不起的举动， 折射出 群众 权利意识 的 复苏和觉醒 。

其次，当属今年 贵阳市 的搞的 区县主官竞争上岗 。各地公推公选通常是行政职位，而且绝大多数是副职。贵阳把四个县（区）委书记岗位拿出来竞争上岗，具有重大的突破意义。

另外，还有 长治的舆论监督 。看起来不算是用人制度的改革，但也间接相关的，就是吕日周在长治搞的舆论监督。 一张党的机关报《长治日报》 ，通过 公开的舆论监督 ， 直逼 1000多个县处级干部重新回到人民群众中去 。这虽然不是直接的干部人事制度改革。但是通过舆论监督，通过每年度上万人给领导干部打分测评，这种舆论监督对选人用人也是有实质性作用的。

四、创新的热情与推广的艰难

基层干部的 创新动力 ， 来自于 同群众的 零距离接触 。用对一个人或用错一个人，越是基层见效越快。 用错一个省委书记、市委书记，没个三五年，群众搞不清楚 。可是 用错一个县委书记 ，很快就会反映上来； 用错一个乡镇书记 ，会立竿见影；要是 用错一个村支部书记 ，更是 立马吹糠见米 。基层干部就在群众眼皮子底下，德才如何，品行怎样？老百姓一目了然，心知肚明，三五个月弄得清清楚楚。古语说 “郡县治则天下安”。特别是县级地方政权，用人体制的改革创新，是一种现实需要。

步云乡的乡长直选 是一件比安徽小岗村 18户农民分田单干更伟大的制度创新，但是 为什么这一创新不能够像小岗村 那样 成为一种普遍的模式？ 大体可概括为这么几点：

一是动力差 。改革之伟力最深厚的根源存在于民众之中。小岗村包产到户的动力，直接源于村里的 18户农民。农民指望包产到户能吃饱饭，即使违法也敢冒风险，这就是最大的动力。包产到户不是党委、政府的政策研究室研究制定出来的，是小岗村的18户农民自己闯出来的。相比于小岗村， 步云乡的乡长直选，更要靠具有理想主义和献身精神的改革先锋才能促成 ，而不少干部的改革动力特别是进行干部人事制度改革的动力则明显不足。

二是水平低 。民主既是理论问题， 更是实践问题 。民主是党和社会主义的生命。 没有先进性思想和相当水平能力的人，是不会也不敢 引导、推动、 发展民主的 。

三是可控弱 。权力来自民众，民众真正作为了权力的委托者，就易于服从作为权力受托者的领导。 权力来自上级 ，民众与授权无关， 尊重权力 往往是 象征性 的， 服从权力 常常是 表面上 的。权力来源不当，掌权者的可控力就弱。一旦发展民主甚至扩大民主，如像步云乡那样实行直选，掌权者能不能控制，上级组织的意图能不能实现？实现不了怎么办？这对领导干部的可控力来说，是最大的考量因素。如果 可控力弱 ，在 连稳定都难以确保 的前提下，干部人事制度的 改革只好 处于暂停状态。

四是权力损 。民主就是要确定人民群众的 主体地位 。人民群众是经济社会的主人，政治权力的主体，文化繁荣的主角，推动历史的主力。 确定人民群众的主体地位 ，就 意味着 各级领导干部要在深化政治体制改革中， 逐步 “还权于民”。 在那些 权力已经市场化 而非民主化的地方和部门， 职务职级 是有 明码实价 的。臭名昭著的马德卖官，可以日进万金。 权力一旦减少，利益就肯定缩水。

五是风险大 。张锦明搞的步云乡直选，无现成经验可资借鉴，风险很大，当时就有人指责为违宪行为，要严肃处理。搞改革不但受不到表彰，而且风险还如此之大，谁还愿意搞呢？

五、中央带动与地方推动

三十年来，我们在用人机制上进行的改革，具有的特点、规律可用两句话来概括。即： 先来自中央的带动，后来自地方的推动。

最初，几乎所有重大的改革都来自中央的带动 。邓小平等中央高层领导不仅在两大体制改革的同步上，深刻认识到 “现在经济体制改革每前进一步，都 深感到政治体制改革的必要性 。 不改革政治体制 ， 就不能保障 经济体制改革的 成果 ” ，而且在 关键的重点 上，明确指出 “我们 所有的改革 最终能不能成功，还是 决定于政治体制改革 。 ”于是，在唯才是举、退出一线、防止干部年龄老化方面，邓 小平就首先带头 。当时改革意识强的，力度大的，搞得好的，如 胡耀邦、万里、习仲勋 等 都得到提拔 了。这是当时 中央对搞改革的 “徙木立信” 。这对 80年代改革者的成批涌现，起到了很好的激励作用。另外， 领导干部退休制、任期制也是中央带的头 。这些成绩在 80年代就完成了 。我的感觉是通过中央高层的率先垂范，到 80年代中后期 ， 地方的推动力也逐渐增强 。于是，各地改革创新的力度不断加大。如 “ 公推直选 ”、“ 两推一选 ”、“ 直选乡长 ”、“ 直选乡镇书记 ”等。

六、兼收并蓄与博采众长

面对地方用人机制的创新热情， 中央应以 “兼收并蓄，博采众长”来进行引导 。这也是中央应该有的态度。 应该学学蔡元培 。蔡元培在治学上看似没有太突出的成就，但是 在用人上却独树一帜 。致使 当时的人才，大多去了北大 。北大不仅成了新文化运动、五四运动的 发源地 ，而且成了反帝反封建的 精神家园 。这就是蔡元培了不起的地方。要诀就在于兼收并蓄。中央要有这样的气量和度量。唯其如此，才能成为带领全国人民继续深化改革开放的核心力量。

另外，还要 坚持 “四不”：

第一，听不真不批评。 要是觉得判断不是很真切，就不轻易批评。有人说吕日周好作秀，省委书记听着不真，就下去调查一下看是不是作秀，是不是假的。对老百姓是好还是坏，对改革是有利还是有害。有人联名告刘日的状，说他贪污腐化。省上、中央不急着批评作结论，到头来发现了一个德才兼备、清正廉洁的好干部。

第二，看不准不反对 。改革既是一种创新的事业，就有可能对，也有可能不对。如果看不准，先不要急着反对，可以不表态，但千万不要马上反对。要相信实践是检验真理的唯一标准。

第三，有争议不要紧 。对改革者的争议是非常正常的，没有争议反而不正常。关键要看是谁在争议，争议什么，争议的主次与对错。领导不要一听争议就犯迷糊，甚至发怵，或者各打五十大板，或者强行压制，那是最没水平的作法。

第四，有成效不埋没 。改革者取得成效，不能埋没，而且应该重用。要敢于在第一时间进行表彰奖励，该重用就要重用。这样才能发挥用人的导向作用。不要迟迟不敢表态。 迟到的表彰未必还能起到表彰的作用，迟到的重用未必还是重用。

七、改革的攻坚战不能打成麻雀战

总体来看，改革开放三十年我们用人制度的改革一方面取得不少成绩，同时也存在 一些不容忽视的问题。可以用 “六见”来概括：

第一，见 “上”不见“下”。 只看见干部 “上”，而不见干部“下”。在“下”的方面，我们在80年代初就有了退休制度改革。但是从那以后， 大量 “下”的改革，现在还没看见。 30年来，我们提拔的 所有干部，只要不违法乱纪 被撤职开除， 只要不是年龄到 “点” 生老病死的， 职位难以挪动，职级将终身保留 。于是，我们的干部队伍建设出现了一种罕见的奇特现象 ——“ 年年都在年轻化，岁岁提拔又老化 ”。“流水不腐”，执政快60年，改革开放30年，这种职级终身制仍然没有改革。

第二，见 “用”不见“管” 。也就是只看到选拔任用干部，但怎么管理和监督干部，却没有形成有效办法。组织部门的职责之一，是通过组织去培养、考察、选拔、任免教育、培训干部。通过组织培养考察干部，通过民主选拔任免干部，通过党内生活教育干部，通过各级党校培训干部。监督管理干部主要是纪委的职责。组织部门内设监督管理干部的机构，作用极其有限，因为很难跳出 同体监督 的窠臼，往往 事倍功半。

第三，见 “委”不见“选” 。 30年用人制度上的改革，只涉及到委任制的改革，而 很难见到选举制的改革 。此阶段委任制的改革，如同行政审批制度的改革初期，通常 只触及皮毛，而未能伤筋动骨 。包括 贵阳公选四名县（区）委书记 的改革，其实还是一种 委任的改革 ，只是在委任的过程中扩大了决策的范围，还不是真正意义上的选举。只有步云乡直选乡长，是真正的选举制。但却被指责违宪了，此后少有人敢再搞。

第四，见 “次”不见“主”。 现有的用人制度改革 多在次要的地区、部门、岗位、职务上推进 ，这样的试点再多，影响不大，意义有限。道理很简单，比如吕日周，他当时如果是长治市委副书记，他那套改革就肯定推行不了。 下阶段用人制度的改革 ，必须在 “ 主要职务 ”和决定选拔任用的“ 主体 ”上实施坚决的突破，才能收到 事半功倍 的效果。

另外，我们 党政领导干部 （不是主要领导干部）在选拔任用方面 还有一些动作 。但作为国家命脉的 大型国有企业，却基本上没动静 。 国有企业这条巨龙 要搞活搞好，必须要下到市场经济的海洋中去。 不仅龙身龙爪龙尾要下海 ，而且 龙头必须下海 ，不然永远搞不活搞不好。我们现在的 国有企业主要领导 仍然 不是由市场去选择 ，还是像党政官员一样， 继续采用等级授职制 ，由党委、组织部任命。在这样的状况下，国企的主要领导的第一选择，必然是向任命他的人和机关负责，其次才有可能考虑向产权的所有者国家和人民负责。

第五，见 “进”不见“出” 。 30年来，只看见干部“进”，难看见干部“出”。有专家说，当前官与民的比例创了历史纪录；也有专家讲，与发达国家比，我们的公务员不算多。即使我们不在多与少上论短长，但有个问题却值得注意。 近年国家公务员考试报名人数急剧上升 ， 2006年超过36万，2007年超过60万，2008年将近80万，2009年超过100万， 各职位平均竞争比例已经超过了 80：1 ，为历年来竞争最为激烈的一年。 中国残疾人联合会组联部基层组织建设一职已经有

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