来源：深圳特区报。文章内容有删减，具体请参考原文。作者：姚文胜，光明新区纪工委书记、社科院法学博士后。转载用作学习，如有问题请及时联系处理。
建立监察官制度的现实迫切性
（一）推动监察体制改革深入发展的迫切需要
国家监察体制改革试点已取得丰硕成果，宪法修正案和监察法顺利通过，四级监察机构完成组建并与纪委合署办公，我国党风廉政建设和反腐败工作正以全新面貌呈现，为进一步深化改革奠定坚实基础。在相关重要法律和工作机构组建起来后，监察官制度的建立日益显现出迫切性。尽管目前各级监委已完成相关人员转隶，但改革不会止步于人员机构的“平移划转”，而是要做到“深度融合”，不断解决新问题，比如转隶人员职务晋升渠道、转隶人员与原纪委人员待遇平衡等。随着队伍扩大，迫切需要通过建立监察官制度，对监察队伍职权划分、层级管理、升级转任和福利待遇等问题作出顶层设计和制度安排。
（二）建设专业化监察队伍的现实需要
随着改革的推进，传统纪检监察队伍已难以适应改革带来的一系列新变化。只有建设一直职业化和专业化水平更高的监察官队伍，才能更好地适应改革后面临的新情况和新要求。新组建的监委是一个独立于“一府两院”的机构，它由人大产生，行使与一般行政管理职权性质迥然不同的国家监察权。由于监委与纪委是一套人马、两块牌子，监委人员也是纪委人员，还履行党内监督执纪问责等职能，这支队伍的工作涉及党纪处分、政务处分和法律处置等多种业务，既有“纪法贯通”的问题，也有“法法衔接”的问题，对其履职能力提出更高要求。监委还承担反腐败国际合作相关工作。可以说，监察队伍需要的不是单个专业知识和技能，而是符合多专业跨领域的专业和技能，对监委工作人员专业化要求的程度不亚于任何一个公权力部门，通过建立监察官制度来推进其专业化建设是现实需要。
（三）加强对监察官权力制约的需要
监委负有监督、调查、处置三项职权，监察官依法行使谈话、讯问、留置等十二项履职措施，这些职权和履职措施综合了原来分布在纪委、监察和反贪、巡视巡察等部门的权力，既涉及官员职务调整等组织调整措施，还较多地涉及监察对象人身自由及财产的限制，其入法是因应我国反腐败和党风廉政建设实际的时之所趋。监察官行使职权的权限、工作流程和方式方法，仍需规定细化处理，确保监察权在制度笼子里运行，确保监察权不会被滥用，不会成为新的腐败源头。这些，需要通过建立监察官制度明确相关监督制约措施来实现。
建立中国特色监察官制度的若干思考
（一）明确建立监察官制度的法治路径
对于如何建立监察官制度，有一种建议是借鉴《法官法》《检察官法》立法技术制定一部《监察官法》，对监察官制度作出更明确的规定。
笔者认为此论需要斟酌，监察官的工作性质有异于法官和检察官，监察官的工作既有法律性要求，更有政治性要求。因此，建立中国特色监察官制度的法制途径由国家监察委员会按照宪法、党章等要求，综合考虑多种因素来统筹推进较为合适。不妨先就监察官制度涉及的重要问题提出若干指导性意见，同时考虑制定《监察官制度条例（试行）》。待条件成熟时，结合试行情况，再确定比较定型的监察官制度。
（二）是否确定监察官“员额制”需要审慎论证
法院、检察院系统实行的员额制有其先进之处，有一种建议是，在建立监察官制度时，可参照建立监察官员额制。对此，笔者认为，尽管员额制具有淡化行政职务色彩提高专业水平等好处，但是否引入需要审慎论证。
第一、改革前纪检监察机关已严格实行“精兵简政”，人员普遍不足。改革后，尽管有一定数量人员从检察机关转隶而来，但这部分人员是带着业务而来的。改革后，纪委监委既要承担原来纪检监察的职能，还要承担反贪反渎预防职务犯罪等职能，还要具体负责巡视巡察工作。实行员额制将行政事务部门与专业职能部门区分，很大可能减少现有业务编制数，不利于纪委监委全面妥善履职。
第二、改革后监察对象范围数倍增加。由于实行全覆盖、无禁区，改革前不少无人管的反腐盲区、死角纳入监察视野，无论是国家监委还是地方各级监委，监察对象数量巨增。实行员额制将减少监察官数量，势必加剧监委人手不足的问题。
第三、监察官专业特色体现的是综合性专业特色而非单一的法律特色。监察官也是纪委工作人员，除了履行监察法规定的监督调查处置三项职能，还要履行党章等赋予的监督执纪问责职能以及巡视巡察等，工作几乎覆盖党和国家治国理政的方方面面，很难以法律作为单一维度对人员进行区分，这样也就失去了实行员额制的一个重要基础。
第四、实行“员额制”将造成较大队伍管理问题。采用员额制将在纪委监委员工内部划分出两种身份的人，由此产生晋升、薪酬等方面的差异，不利于队伍团结，不利于后续岗位交流。对个体而言，可以按照“老人老办法、新人新办法”的思路，将现有纪委监委工作人员一般自然过渡为监察官，对于新增人员，则严格选聘招录条件，提高进入门槛，确保整支队伍专业化水平不断得到提升。
（三）建立监察官履职所需相关制度
《监察法》第四条规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，为了确保反腐败目标的实现，必须在监察官制度中提供相应制度保障。
一是对监察官进行单独序列管理。监察官工作专业性质强、工作难度大，应采用单独序列管理。对其准入、任免、级别待遇、职责、权利义务、任职回避、考核、培训、奖惩、退出、申诉控告、绩效考评等，作出与一般公务员不同的规定。对监察官的招募，建议借鉴历史上及当今国外的一些成功做法，授权由监委独立自主招聘。
二是建立精细化的职级管理。比如，在监察官任免、考评和晋升等制度设计上，要科学设立上下进退机制。新进监察官的门槛要高、退出机制要强，尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件，把重音落在从严建设队伍上。又比如，可创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称，适当增加职级数量、增加聘任制高级监察官（如临时高级监察调查官）等。当然，监察官等级既要层次合理，又要力求扁平化，体现精简、高效的队伍建设方针。
三是实行“适薪养廉”。建立适当的内部分配机制，给予监察官与高技术含量、高工作强度相适应的薪资水平，调动其工作积极性，保障队伍稳定。
四是建立监察官保护及豁免机制。加大对监察官及其近亲属的人身保护，对威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害监察官及其近亲属的行为，应依法从严惩处。建立监察官履职豁免机制，监察官在监委内部具有言论权和表决权，对外不负责，监察官非经国家监察委员会许可，不得拘禁和逮捕。在符合法定条件的情况下，可豁免监察官事后处分及国家赔偿。
延伸阅读：
中央纪委国家监委法规室编写、中国方正出版社出版的《〈中华人民共和国监察法〉释义》中，第十四条：国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。本条是关于监察官制度的规定，规定本条的主要目的是为建立中国特色监察官制度提供法律依据。
建立监察官制度，是党中央在改革大局中明确的一项政治任务，是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。习近平总书记在主持研究深化国家监察体制改革、制定监察法过程中，多次对监察队伍建设提出明确要求。习近平总书记关于深化国家监察体制改革系列重要论述，为构建监察官制度指明了方向，明确了目标，树立了行动指南。中央纪委领导同志坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话、指示精神，高度重视、态度鲜明，多次对构建监察官制度作出明确指示。监察法的规定落实了以习近平同志为核心的党中央作出的重要部署，为国家实行监察官制度确立了坚实的法律基础。本条规定主要包括两个方面内容：
一是明确规定国家实行监察官制度。监察官制度的关键所在是权责对等。要依据监察法的基本规定，立足中国历史文化传统，在吸收国（境）外有益经验的基础上，立足国情，形成具有中国特色的监察官制度体系，对监察官履职的政治、道德、廉洁等要求作出明确规定，实现权力、责任、义务、担当相统一，有利于监察机关工作人员增强工作的荣誉感、责任感和使命感，以更高的标准、更严的要求，依法履职尽责，为廉政建设和反腐败工作贡献力量，这也是深化国家监察体制改革过程中的重要组织制度创新，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
二是为确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等具体制度赋予法律依据。在监察官等级设置上，要创制具有中国特色的监察官称谓和等级，独立于法官、检察官、警官制度，不照抄照搬。可以参考古今中外的监察官称谓，创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称。监察官等级既要层次合理，又要力求扁平化，体现精简、高效的队伍建设方针。在监察官任免、考评和晋升等制度设计上，要科学设立上下进退机制。监察官门槛要高、退出机制要强，尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件，把重音落在从严建设队伍上。对于监察官的工资待遇，要坚持权责对等原则，突出责任和担当，参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案。
需要注意的是，国家实行监察官制度，其具体依据是法律还是其他法规、规范性文件等，监察法并未作出明文规定，这有待进一步研究论证后再由有关机关进行决策。
此前文章：
建立监察官制度要重点关注三个问题
目前，关于监察官制度还处于试点探索阶段。从历史经验和现实需要来说，要重点关注监察官人员范围的问题、“转隶”之后监察人员职能分工的问题及监察官的自我监督问题。
《监察法》第14条为监察官制度提供了法律依据，探索建立监察官制度，是构建中国特色国家监察体系的重要举措。目前，关于监察官制度还处于试点探索阶段，监察法没有作出具体的规定。从历史经验和现实需要来说，实现监察官的职业化、专业化与精英化，提高监察工作的质量、效率与公信力，有以下三方面问题需予重点关注。
关注监察官涵盖范围不清的问题，建议在明确涵盖范围基础上建立科学合理的监察官遴选机制。在最早开始国家监察体制改革的三个试点省份中，北京、山西对建立监察官制度的探索正在进行之中，而浙江则已明确将监察委员会全部内设机构工作人员纳入监察官的适用范围。在监察官设置方面，由于监察委员会是人民代表大会选举产生、独立于“一府两院”的机构，监察官应该和检察官、法官一样，由人民代表大会任命。然而，可以明确的是，检察官、法官并不涵盖检察院和法院所有工作人员，检察官和法官有其特定的要求和遴选机制，具有择优任能的功能。与此类似，监察官制度也具有择优任能这一功能。而要充分发挥这一功能，就需要明确监察官的涵盖范围。
监察官是包含监察机关所有工作人员，还是按照执纪监督与审查监督等分工不同而有所区别，需要试点地区予以重视和区分。一种情况是监察官包含所有监察工作人员，这就需要规定监察官的任职资格和条件，建立类似于法官、大法官、高级法官、首席大法官这样的等级序列制度，使所有监察官有一定的职务晋升通道。一种情况是监察官不包含所有监察机关工作人员，而是类似于中国古代监察官一样，特指能力突出、作风过硬的特别优秀的监察工作人员，或者根据执纪监督和监察审查的不同职能而有所区分，那么在探索监察官制度时，可以借鉴正在全面推开的检察官员额制改革经验，建立一套公平公正的监察官遴选机制，选择最优秀的人员担任监察官。
关注“转隶”之后监察人员存在角色和职能分工不同的问题，建议建立监察官分工协作和类型化管理机制。试点地区各级监察委员会的建立，涉及班子和人员问题，目前的主要做法是全融合，即将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，随着这些部门的整合将人员调动到监察委员会就称之为“转隶”。如此，监察委员会的工作人员就由原先三个不同职能的部门人员构成：一是来自纪委的纪检人员，擅长党内监督和纪律检查，其检查和处理的是党的组织和党员违反党的章程或其他党内法规的违纪案件；二是来自检察院转隶的反贪局、反渎局、职务犯罪预防局的工作人员，他们是专业法律人士，擅长法律审查与违法案件，接触的多是职务犯罪案件；三是来自行政监察部门的行政监察人员，他们擅长调查和处理各种行政违法和行政违纪案件。这三种不同的人员构成，其职业技能和专业特长各不相同，其职能有重叠之处，但也各有侧重，因而转隶之后的工作人员对全新的工作内容会有一些困惑，需要进行心理建设对新工作予以适应。
因此，要使各有所长的监察官们能够人尽其才，在探索监察官制度时，就需要充分考虑人员的分类管理和人员之间的分工协作问题。可以借鉴法官、检察官的相关选任程序、岗位编定和级别确定，建立监察官等级序列制度，推进监察官专业化、职业化建设。在此基础上，优化监察人员分工协作，并建立各个序列之间的职责分工与相互衔接机制，促进办案流程更加科学规范，有效化解相互间的矛盾。与此同时，通过拓宽职业发展空间，畅通职业发展渠道，搭建交流转任平台，保护工作积极性等方式，妥善解决未入选监察官的人员的分流使用、权责界限、职业发展等问题，如可依据队伍结构、本人意愿与岗位需要，对未入选人员适时组织岗位交流，使原来三种各有所长的工作人员都能在新的工作岗位上得到自我认同，获得职业满足感，以防范多因素叠加带来执纪风险。
注意监察官的自我监督问题，建议建立监察官的监督机制。执纪者必须有人监督。职能整合之后的监察委员会执纪监督的权力大大增强，执纪监督形式也得以丰富。因此，要贯彻落实国家监察体制改革的反腐败目标，对监督权力的履行者进行监督必不可少。而对于监察委员会的权力履行者而言，在探索建立监察官制度时，要对监察官的职责权力进行规定，也要对监察官执行监督权力进行必要的限制，以防止权力的滥用。
由于监察官制度还处于探索阶段，具有特殊性，对监察官的监督，一是可以借鉴古代监察官选任“先正其身，始可行事”的做法和要求，优先选择具有刚毅耿直、不畏权贵、清廉自洁、尽忠职守等优秀品格的人员担任监察官。二是建立常态化的日常执纪培训和思想政治教育制度，时刻鞭策监察官自身保持公正清廉的执纪心态，使其转化为日常工作的自觉性要求。三是在监察委员会中以监察官监督委员会或监督小组的形式，对下设机构的监察官进行监督和考核。四是探索建立外部监督机制，亦即人大对监察委员会的常态化质询和问责机制，使人大成为悬在监察委员会全体监察官头上的监督利剑。五是设计合理的切实可行且行之有效的群众监督和网络监督方式，如监察信息公开、开通监察热线等信息反馈渠道，使监察权力在人民群众的监督下行使。
