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来源：亚青Cyberlaw

5月7日，TikTok及其中国母公司字节跳动向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院提起诉讼，称《保护美国人免受外国敌对控制应用法案》多处违反美国宪法，包括第一修正案对言论自由的保护。

据悉，该法案规定，强制字节跳动在270天内剥离TikTok美国业务，总统可在270天的基础上最多延长90天，否则TikTok将在苹果、谷歌等所有应用商店美区被强制下架。

一、起诉书要点如下：

1、背景： TikTok和字节跳动对《保护美国人免受外国敌对控制应用法案》提起诉讼，请求法院确认这一法案的宪法性。该法案尝试禁止TikTok在美国的业务，直接影响其在全球的运作和美国内约1.7亿用户的言论自由。

2、该法案对宪法形成的核心挑战：一是对言论自由的侵犯（第一修正案）： 该法案限制了TikTok的运营，特别是作为言论自由平台的功能，违反了第一修正案保护的言论自由原则。 二是违反了平等保护原则（第五修正案）： 法案仅针对TikTok及其母公司实施限制，没有对其他相似的社交媒体平台实施类似措施，违反了宪法中的平等保护条款。 三是造成对公权的剥夺（第五修正案）： 法案特定针对TikTok及其母公司而设，它绕过了正常的司法程序，直接以立法方式对这些特定的实体进行惩罚，这种做法被视为剥夺公权法案，违反了宪法所规定的“禁止立法审判”的原则。 四是构成对财产的非法征收（第五修正案）： 法案迫使公司剥离其在美国的业务，“合格剥离”不仅实际上不可行，而且未能提供公正的补偿，这相当于未经合理补偿的财产征收，违反了征收条款。

3、诉讼的关键争论点：一是 TikTok问题并不是一个急迫的利益关切，法案提出的解决方案也并不缜密。二 是技术与业务剥离不可行。 由于TikTok的业务和技术高度全球化和集成，法案要求的剥离在商业、技术和法律上均不可行。三 是TikTok对国家安全所采取的数据保护措施是有效的。 TikTok已采取超过20亿美元的措施来增强数据安全，与美国政府的协议（如Project Texas）能有效缓解国家安全担忧。四 是该法案过度宽泛，具有歧视性 。法案基于国籍进行歧视，未根据具体证据而是基于对中国公司的普遍猜疑制定，缺乏针对性，违反比例原则。

4、TikTok的诉求： 一是认定该法案违宪。二是 阻止法案执行。三 是请求言论自由和财产保护，请求法院通过法律手段保护其业务不受法案影响，维护TikTok Inc.和用户的言论自由。四是 给予其他适当的救济措施。

二、起诉书具体内容如下：

原告：TIKTOK INC., ) 和 ) BYTEDANCE LTD.）

被告：Merrick Garland（以其作为美国现任司法部部长的身份）

请求审查《保护美国人免受外国敌对控制应用法案》的合宪性

1. 美国国会采取了前所未有的措施，明确针对并禁止了TikTok：这是一个由1.7亿美国人使用的，用于在互联网上创建、分享和观看视频的充满活力的在线言论和表达平台。历史上首次，国会通过了一项法律，将一个具体的言论平台永久性地全国性禁止，并禁止每一个美国人参与一个全球范围内拥有超过10亿人的独特在线社区。

2. 该法律 —— 《保护美国人免受外国敌对控制应用程序法案》（简称“法案”） —— 是违宪的。事实上，禁止TikTok如此明显违反宪法，以至于连法案的提案者都认识到了这一现实，因此他们极力将该法案描述为根本不是禁令，而只是对TikTok所有权的一种规制。根据提案者的说法，法案是针对TikTok的最终所有权者字节跳动有限公司（ByteDance Ltd.）做出的回应，该公司拥有支持字节跳动各业务（包括TikTok）的中国子公司。他们声称法案并非禁令，因为它为字节跳动提供了选择：剥离TikTok在美国的业务，或者被关闭。

3. 但实际上并无选择余地。法案要求的“合格剥离”以让TikTok在美国继续运营根本无法实现：无论是商业上、技术上还是法律上都不可能。而且，肯定无法在法案要求的270天内完成。原告已经多次向美国政府解释了这一点，且法案的支持者也知道剥离是不可能的。毫无疑问：这项法案将迫使TikTok在2025年1月19日前停止运营，届时将使1.7亿使用该平台的美国人失去他们独特的交流方式，这是无法通过其他方式复制的。

4. 当然，即使“合格剥离”可行，这项法案仍然是对权力的一种非常规且违宪的行使。如果被支持，政府将可以决定一家公司不再拥有和发布它创造的独特创新的交流平台。如果国会可以这么做，它就能以国家安全为由绕过第一修正案，强迫任何报纸或网站的出版者出售，以免被关闭。对于TikTok来说，任何这样的剥离都会使美国人与全球社区中致力于共享内容的平台失去联系，这与宪法对言论自由和个人自由的承诺完全相悖。

5. 之所以说国会从未制定过此类法律，是有充分理由的。美国长期倡导互联网自由和开放，这符合第一修正案对表达自由的保障——最高法院多次确认，通过互联网传播的言论完全受到第一修正案的保护。此外，根据剥夺公权条款和第五修正案的公平和平等待遇的基本原则，国会从未设立过一个为某一特定平台定制的双重言论制度，而其他人则遵循另一套规则。

6. 与过去试图调节受宪法保护的活动的法律不同，国会在没有任何立法依据的情况下制定了这些极端措施。法案没有说明TikTok构成的具体威胁，也没有解释为什么TikTok应该被排除在国会对所有其他平台施加的标准之外。即使国会成员和委员会报告只是表达了对TikTok未来可能被滥用的担忧，也没有提供具体证据——尽管该平台自2017年首次推出以来在美国显著运营。这些基于猜测的担忧远未达到涉及第一修正案权利时所需的证据标准。

7. 也没有迹象显示国会考虑过任何限制更少的方案，例如原告在政府从2019年开始评估美国用户数据安全和外国政府对平台内容的影响风险后，与行政部门合作开发的那些方案。虽然这些担忧从未得到证实，但原告还是自愿与政府合作了四年，共同开发了一套解决政府担忧的框架。

8. 在这种参与中，原告自愿投资了超过20亿美元，建立了一套技术和管理保护措施，有时被称为“德州项目”，以保护美国用户数据和美国TikTok平台的完整性，防止外国政府的干预。原告还在与美国外国投资委员会（CFIUS）的谈判中做出了非凡的额外承诺，包括同意一种“关闭选项”，允许政府在原告违反某些协议义务时暂停TikTok在美国的运营。

9. 国会却轻易放弃了这一量身定制的协议，选择了一种方便的政治惩罚性做法，专门针对一个出版商和发言者（TikTok Inc.）、一个交流平台（TikTok）及其最终所有者（字节跳动有限公司）。通过法案的双重结构，国会有意回避了负责任的行业全面监管，显露出其惩罚性和歧视性的目的。国会为其他可能构成国家安全威胁的每家公司提供了避免禁令的途径，唯独排除了TikTok Inc.和字节跳动有限公司。对于其他任何公司的应用程序被禁，国会要求提供通知和一份描述具体国家安全担忧的公开报告，附有支持的机密证据。然而，对于原告来说，却没有理由声明，也没有支持证据，禁令的理由讨论仅在闭门会议中进行。

10. 即使国会声称是为了防范国家安全风险，它也必须遵守宪法的规定：“面对这些危险……如同其他危险一样，言论自由的原则始终如一。” 国会在这里未能做到这一点，这项法案应该被禁止。

管辖声明

11. 根据该法案第3(a)条和第3(b)条，即H.R. 815, div. H, 第118届国会，公法第118-50号（2024年4月24日），法院对这一挑战法案合宪性的诉讼拥有原始且专属的管辖权。

背景和程序性质

A. TikTok 是一个由1.7亿美国人使用的社交平台。

12. TikTok 是一个在线视频娱乐平台，提供一个创意和娱乐的论坛，让用户在互联网上表达自己并与他人建立联系。每月有超过1.7亿美国人使用TikTok来探索和分享从娱乐到宗教再到政治的各种主题。内容创作者使用这个平台来表达观点、讨论政治见解、支持政治候选人，并对当前众多紧迫问题发表评论，面向全球超过10亿用户。许多创作者还通过平台发布产品评测、商业评论和旅行信息。

13. 在美国，TikTok由一家在加利福尼亚州注册的公司运营，总部位于加利福尼亚州卡尔弗城，此外在纽约、圣何塞、芝加哥和迈阿密等地设有办公室。TikTok在美国有数千名员工。作为一家全球运营的公司，TikTok不仅依赖这些美国员工，还得到了包括新加坡、英国、巴西、德国、南非、澳大利亚和中国在内的其他字节跳动子公司员工的支持。全球业务由位于新加坡和美国的领导团队领导。像其他美国公司一样，TikTok受到美国法律的约束。

14. TikTok的最终母公司是在开曼群岛注册的字节跳动有限公司。该公司由中国企业家在2012年创立，并在技术行业常见的增长融资过程中发行了更多股份，稀释了原有股份。目前，大约58%的字节跳动股份由全球机构投资者（比如BlackRock, General Atlantic, and Susquehanna International Group)持有，21%由创始人（一名居住在新加坡的中国公民）持有，21%由员工持有，其中包括约7000名美国人。

15. 字节跳动于2017年5月在包括美国在内的150多个国家推出了TikTok。自推出以来，TikTok已成为全球最受欢迎的应用之一，全球用户超过10亿。截至2024年1月，每月有超过1.7亿美国人使用TikTok。

16. 用户主要通过“为你推荐”页面观看TikTok内容，该页面展示了由TikTok独有推荐引擎策划的视频集。推荐引擎根据用户的互动行为定制内容推送，其有效性是TikTok受欢迎的主要原因。推荐引擎的源代码最初由字节跳动在中国的工程师开发，随后根据包括美国在内的不同市场需求进行了定制。TikTok在中国大陆并未提供。

17. 除了TikTok外，字节跳动还开发并运营着十几个其他在线平台和软件应用，服务于美国和国际市场，涉及内容分享、视频和音乐编辑、电子商务、游戏及企业生产力等领域。

B. 政府此前非法尝试禁止TikTok。

18. 原告与美国政府就TikTok平台相关问题的沟通始于2019年。当时，他们开始自愿与外国投资委员会（CFIUS）合作，以应对政府对字节跳动2017年收购Musical.ly的关注。

19. 原告正在与CFIUS合作初期，2020年8月6日，特朗普总统突然发布了一项行政命令（85 Fed. Reg. 48,637），试图根据国际紧急经济权力法（IEEPA，美国法典第50编§§ 1701–08条）禁止TikTok。随后，两个地区法院暂时阻止了这一禁令，认为它超出了总统的IEEPA授权范围。

20. 这些法院明确指出，总统处理“不同寻常和极端威胁”的IEEPA权力并不包括直接或间接“规制或禁止任何个人通讯”或“信息或信息材料”的进出口（美国法典第50编§ 1702(b)(1), (3)条）。这些对总统权力的限制旨在防止侵犯第一修正案权利。

21. 根据IEEPA的文本和立法历史中的第一修正案原则，法院认为特朗普试图禁止TikTok的行为违反了该法规，并提出了严重的宪法问题。在拜登总统撤回该禁令后，法院批准了政府撤销上诉的请求。

22. 另外，根据CFIUS的建议，特朗普总统于2020年8月14日发布了一项命令，试图指示字节跳动从TikTok的美国业务和美国用户数据中剥离（85 Fed. Reg. 51,297）。原告随后向法院申请审查这一命令和相关CFIUS行动，声称政府缺乏相应的法律授权。该审查请求被暂时搁置，以便双方协商解决方案。政府每隔60天提交一次进展报告，表示双方仍在持续谈判中。

23. 从2021年1月到2022年8月，原告与外国投资委员会（CFIUS）进行了一项密集且基于事实的过程，旨在制定一份国家安全协议。这份协议将解决美国政府关于中国当局可能获取美国用户数据或操纵TikTok内容的担忧，并解决未决的CFIUS争议。在此期间，原告与政府官员进行了频繁的沟通，每周多次，包括数次面对面会议，讨论政府的担忧及可能的解决方案。最终形成了一份约90页的国家安全协议草案，包含详细的附件，为政府的国家安全担忧提供了全面的解决方案。特别值得注意的是，草案规定，所有受保护的美国用户数据（按协议定义）将存储在由美国政府批准的合作伙伴甲骨文公司的云环境中，甲骨文公司还将负责审查和验证TikTok的源代码。

24. 从原告的视角看，一切迹象都显示他们正接近最终协议的达成。然而，2022年8月之后，CFIUS未经解释突然停止了关于国家安全协议的有意义讨论。原告反复询问讨论为何结束以及如何重新开始，但他们未能得到实质性的回应。到了2023年3月，CFIUS在未提供任何理由的情况下坚称，字节跳动必须剥离其在美国的TikTok业务。

25. 自2023年3月以来，原告通过多次书面沟通和面对面会议向CFIUS解释，按照该法案要求的方式，将美国TikTok业务从全球一体化的TikTok平台和业务中剥离是不可行的。CFIUS从未提出反对该评估的具体依据，反而只是笼统地声称字节跳动之所以不剥离，仅仅是因为不愿意这么做。尽管如此，该法案仍明确要求执行这种不可行的剥离标准。

C. 从全球一体化的TikTok业务中剥离美国操作，在商业、技术或法律上都是不可行的。

26. 该法案声称允许原告通过执行“合格剥离”来避免禁令。参见第2(c)条。但这种选择实际上是虚幻的，因为正如原告已多次向CFIUS解释的，将TikTok美国业务及其从全球一体化平台中剥离（而该业务是平台不可分割的一部分），在商业、技术或法律上都是不可行的。

27. 首先，一个独立的美国TikTok平台在商业上是不可行的。TikTok及其竞争对手都是全球一体化的平台，一个国家创造的内容可以在其他国家供用户使用，反之亦然。TikTok吸引力的一个重要部分正是平台上提供的国际内容的丰富性，包括全球体育赛事如奥运会、来自韩国的国际K-pop明星，以及由美国创作者制作、全球观众欣赏的视频。如果剥离美国的TikTok平台，并与全球平台的其他部分没有任何运营联系，将无法实现国际内容在美国市场无缝可用的互操作性，反之亦然。因此，美国的TikTok平台将成为一个与全球平台及其超过10亿用户分离的“孤岛”。这种内容的有限化，将极大地削弱美国TikTok业务的价值和可行性。

28. 其次，技术上来说，将所有TikTok源代码的开发从字节跳动转移至新的TikTok所有者是不可能的。这个平台包括了数百万行由数千名工程师经过多年精心开发的软件代码。尽管这些代码中的大部分是用于运行全球TikTok平台的基础设施，并与TikTok的推荐算法无关，但法律要求所有这些代码都必须从原告手中剥夺，使得字节跳动与新的美国平台之间没有任何“运营关系”。具体而言，为了符合法律的剥离要求，这些代码库必须转移到一个庞大的、替代的工程师团队，而这样的团队目前不存在，也无法理解运行该平台所需的复杂代码。一个全新的工程师团队需要数年时间来熟悉源代码，以执行平台的持续必要维护和开发活动。此外，为了保持平台的运行，这些工程师需要访问字节跳动的软件工具，而该法案禁止了这一点。在法案设想的270天时间框架内，这种根本性的重新架构根本不可行。

29. 第三，中国政府已明确表示，它不会允许剥离对TikTok在美成功至关重要的推荐引擎。像美国一样，中国对某些起源于该国的技术实施出口管制。中国的出口控制规定包括了“信息处理技术”，如“个人互动数据算法”。中国官方新闻机构报道称，根据这些规定，任何出售由字节跳动在中国的子公司雇用的工程师开发的推荐算法，包括用于TikTok的算法，都需要政府许可。

D. 该法案禁止了TikTok及其他字节跳动应用。

30. 2024年4月24日，总统签署了《保护美国人免受外国敌对控制应用法案》。

31. 该法案严厉禁止“在线移动应用商店”和“互联网托管服务”在美国境内服务“受外国敌对控制的应用”。见第2(a)条，2(d)(1)(A)条。这包括通过在线市场“分发、维护或更新”被覆盖的应用程序。见第2(a)(1)条。

32. 第2(g)(3)条设立了“受外国敌对控制的应用”的两个类别。

33. 第一类特别指出了一个企业集团：“字节跳动有限公司”、“TikTok”及其“子公司或继承者”，这些公司“受外国敌对控制”，或任何“被上述实体拥有或控制”的实体。该法案将这些实体运营的任何应用视为“受外国敌对控制的应用”，而无需就为何任何特定应用——更不用说这些实体运营的所有应用——应该被这样指定提出任何理由。见第2(g)(3)(A)条。

34. 第二类创立了一个由总统决定的自由裁量过程，用以指定其他公司的应用程序也将被有效禁止。根据这些条款，如果满足几个条件，总统可以将某个应用程序指定为“受外国敌对控制的应用”：

a. 被覆盖公司（ covered company ） 。该网站或应用由“被覆盖公司”直接或间接运营，即运营允许用户分享内容且每月活跃用户至少100万的网站或应用的公司。见第2(g)(2)(A)条。

b. 受外国敌对控制。运营该网站或应用的“被覆盖公司”还必须“受外国敌对控制”，这意味着该公司“总部位于、主要营业地在或按照”“外国敌对国家”的法律组建，目前包括中国、朝鲜、俄罗斯和伊朗。第2(g)(1)(A)条、(g)(4)条；另见10 U.S.C. § 4872(d)(2)条。如果某个指定国家（即中国、伊朗、俄罗斯或朝鲜）的居民直接或间接拥有至少20%的公司股份，该公司也可被视为“受外国敌对控制”。第2(g)(1)(B)条。

c. 未根据第2(g)(2)(B)条获得豁免。然而，国会特别从“被覆盖公司”定义中豁免了任何“运营”其主要目的是允许用户发布产品评价、商业评价或旅游信息及评价的网站或应用的“实体”。因此，即使这样的实体“受外国敌对控制”，构成重大国家安全风险，并单独运营其主要目的与发布评价无关的应用，也不能被视为“被覆盖公司”。第2(g)(2)(B)条。

d. 总统决定、通知和报告以及司法审查。最后，总统必须确定这样的公司“对美国国家安全构成重大威胁”。第2(g)(3)(B)(ii)条。 在作出这种决定之前，总统必须发布公开通知提议作出决定，然后向国会提供一份描述“涉及的具体国家安全问题”的公开报告，附带一个机密附件，并解释“需要剥离哪些资产以执行合格剥离”。上述总统决定随后将接受司法审查。第3(a)条。

35. 第2(c)条允许如果公司执行“合格剥离”，则“受外国敌对控制的应用”可以豁免该法案的禁令。第2(c)条。总统必须确定这样的剥离将（1）“导致相关被覆盖公司不再受外国敌对控制”，且（2）“阻止建立或维持任何与美国业务相关的应用程序之间的任何运营关系”，包括“关于内容推荐算法运营的任何合作”。第2(c)条，(g)(6)条。如上所述，被“外国敌对控制”的广泛定义包括根据“外国敌对国家”的法律组建的任何实体，或任何外国敌对国家居民持有至少20%股权的实体。第2(g)(1)条，(3)(B)(i)条，(4)条。

36. 禁止为TikTok和其他字节跳动应用提供互联网托管和移动应用商店服务的禁令将在法案通过后270天生效。第2(a)(2)(A)条。总统可以延长这一期限，但最长不超过90天，且只有在总统向国会证明已确定执行合格剥离的途径，产生执行该合格剥离的重大进展的证据，且相关具有约束力的法律协议已到位时，才可如此。

37. 在该禁令生效之前的日期，如果美国用户请求，原告必须提供其应用中该用户账户的所有可用数据。第2(b)条。

38. 由于该法案缺乏任何立法发现或目的声明，TikTok及其超过1.7亿的美国月度用户只能审查国会个别成员和其他来源的声明，以试图了解这一对言论自由权的非凡侵犯的所谓正当性。根据这些来源，至少有些国会成员试图应对可能由外国所有的通讯平台带来的“两大威胁”。

39. 首先，他们可能试图保护美国用户的“数据安全”。根据该法案早期版本的 众议院委员会报告 ，包括那些不受外国敌对控制的移动应用也可以“收集大量关于美国人的数据”。众议院委员会报告表达了对这些数据可能被外国敌对利用以“进行间谍活动”的担忧，比如跟踪特定个人。

40. 其次，其他一些国会成员似乎更关心所谓的“宣传威胁”。一位法案支持者声称通讯应用可能被用来“向美国公众推送错误信息、虚假信息和宣传”。另一位支持者在伴随法案引入的众议院特别委员会新闻发布中声称，“[TikTok]正在每天大规模地毒化我们年轻人的思想”。

E. 国会无视禁止TikTok的替代方案，如原告与行政部门协商的国家安全措施。

41. 原告已展示出解决这些问题的承诺，无需诉诸关闭美国最广泛使用的言论论坛这一极端且违宪的措施。如果实施，他们与外国投资委员会共同开发的90页草案国家安全协议将为美国TikTok用户提供比业界任何其他广泛使用的在线平台更为强大的保护。

42. 国家安全协议草案包含几种确保数据安全的方法，无需禁止TikTok。所有受保护的美国用户数据（按国家安全协议定义）将在特殊的公司结构下在美国得到保护：TikTok美国数据安全（TikTok Inc.的新子公司）。一个特别的董事会，其安全董事的任命将受美国政店的批准，将监督TikTok美国数据安全，并反过来排除字节跳动及其所有其他子公司和关联公司的相关责任。通过任命一个经美国政府批准的安全董事至TikTok Inc.的董事会，将进一步分离美国的TikTok业务与字节跳动的子公司和关联公司，包括全球其他地区的TikTok。受保护的美国用户数据将存储在美国政府批准的合作伙伴甲骨文公司的云环境中，数据访问由TikTok美国数据安全管理。

43. 草案协议还将防止内容操纵和宣传的担忧。多重保护措施解决了与TikTok平台上可用内容相关的担忧，包括确保所有内容审核——无论是人工的还是算法的——都将接受第三方的验证和监控。通过甲骨文公司，一家美国信任的技术提供商，确保所有软件代码的安全，也将解决内容操纵的担忧。TikTok美国平台和应用将通过甲骨文的云基础设施部署，并接受甲骨文及另一经美国政府批准的第三方负责进行安全检查的源代码审核和审查。作为这一过程的一部分，甲骨文和由外国投资委员会批准的第三方将对TikTok推荐引擎进行独立检查。

44. 草案协议还包括对违规行为的严格处罚，包括一种“关闭选项”，赋予政府在响应特定的违规行为时暂停TikTok在美国的运营的权力。协议还规定了违规的重大金融处罚和其他补救措施。

45. 尽管政府显然已放弃草案国家安全协议，但原告还没有。TikTok Inc.已开始自愿实施国家安全协议的条款，尽其所能而不需美国政府的合作，包括组建并配置TikTok美国数据安全实体，并与甲骨文公司合作，将美国平台和受保护的美国用户数据迁移到甲骨文的云环境。

46. 迄今为止，原告已投入超过20亿美元来实施这些措施，并解决国会支持者公开表达的关切——所有这些都无需诉诸全面且违宪的禁令方法。

寻求救济的依据

原告寻求对该法案的宪法合理性进行审查，理由包括但不限于以下几点：

依据一：违反第一修正案

47. 美国宪法第一修正案明确规定：“国会不得制定……限制言论自由的法律。”（美国宪法，修正案I）

48. 通过禁止所有由“TikTok”及所有字节跳动子公司提供的在线平台和软件应用，国会实际上制定了一项限制大量受保护言论的法律。不同于广播电视和广播电台，这些媒体因使用公共电波而需要政府许可才能运营，政府不能够依据第一修正案去指定报纸、网站、在线平台以及其他私人创立的言论论坛的所有权。

49. 实际上，即便是在国家安全调控的背景下，国会过去也曾认识到保护第一修正案权利的重要性。例如，国会反复修改国际紧急经济权力法（IEEPA）——该法赋予总统广泛的权力应对对国家构成“不同寻常和特殊威胁”的国家紧急情况——以加强对宪法保护内容的保护。根据IEEPA，总统没有权力间接调控“个人通讯”或“任何信息或信息材料”的进出口，这些限制“为了确保该法律不违反第一修正案”，Amirnazmi, 645 F.3d at 585。然而，国会试图绕过这些旨在保护美国人宪法权利的法定保护措施，选择简单地通过新法律以避开对政府现有法律权力的宪法限制。

50. 该法案提供的替代禁令方案——所谓的“合格剥离”——实际上是虚幻的，并非真正的选择。正如之前所述，将TikTok Inc.的美国业务剥离并完全与其所属的全球一体化平台断开，在商业、技术或法律上都是不可行的。

51. 因此，该法案将导致TikTok在美国的关闭，这是一个每月有超过1.7亿美国人使用的自由言论和表达的流行平台。该法案的制定并没有基于确凿的必要性，而是建立在对数据安全和内容操纵的推测性和分析上的缺陷担忧之上——即使这些担忧有事实基础，也完全可以通过更少限制和更精准的方法来解决。

52. 原告的受保护言论权利。 该法案侵犯了TikTok Inc.的第一修正案权利——以及美国数百万人的言论自由权。

53. 首先，TikTok Inc.对其在TikTok上的编辑和发布活动享有第一修正案规定的权益。TikTok不仅仅是新闻、评论和广告的被动容器或传输渠道；TikTok Inc.对于推荐或禁止的内容选择构成了编辑控制和判断的行使，这受到第一修正案的保护。

54. 正如政府本身所承认的，当社交媒体平台决定展示哪些第三方内容以及如何展示时，他们进行的是受第一修正案保护的表达性活动，因为他们正在创建表达性的言论合集。

55. 其次，TikTok Inc.是该法案禁止其表达的发言者之一。TikTok Inc.使用TikTok平台创建并分享有关问题和当前事件的自己的内容，例如，它对小企业的支持、地球日以及读写和教育。当TikTok Inc.这样做时，它正在从事受第一修正案保护的核心言论活动。

56. 即使美国的TikTok平台可以被剥离（正如之前所解释的，这是不可能的），TikTok Inc.的言论自由权利仍将受到负担。因为该法案似乎已经决定性地认为由“TikTok”运营的任何应用程序都是受外国敌对控制的应用，总统似乎没有权力确定TikTok Inc.拥有的应用程序“不再受外国敌对控制”并且没有与“以前关联的受外国敌对控制的实体”的“运营关系”。因此，该法案似乎已经决定性地消除了TikTok Inc.通过其编辑和发布活动以及通过其在TikTok平台上的自有账户进行言论的能力。

57. 出于类似的原因，该法案也对其他字节跳动子公司接触美国用户加重了负担，因为这些公司同样被禁止在其他字节跳动应用上进行言论和参与编辑活动。

58. 该法案应接受严格审查。 该法案对请愿者的第一修正案权利的限制由于三个独立的原因而应受到严格审查。

59. 首先，法案基于内容和观点对受保护的言论进行了限制。法案因为它豁免了“其主要目的”是托管特定类型内容的平台：“产品评价、商业评价或旅游信息及评价”，从而在内容上进行了区分。第2(g)(2)(B)条。因此，法案区别对待了受欢迎的言论（例如，旅游信息和商业评价）和不受欢迎的言论（包括宗教和政治内容等特别有价值的言论）。Turner Broad. Sys., Inc. v. FCC, 512 U.S. 622, 643 (1994)。

60. 其次，法案也基于观点进行了歧视，因为它至少部分是出于对TikTok用户发布视频中表达的观点的担忧而制定的。例如，众议院委员会报告在没有提供证据的情况下声称，TikTok“可能被[外国敌对势力]用来……对美国公众推送错误信息、虚假信息和宣传”。同样，共同提案的拉贾·克里什纳摩提议员表达了未经证实的担忧，即“该平台继续显示出与其他社交媒体平台相比的内容上的巨大差异”。

61. 第三，法案在不同类型的发言者之间进行了区分。如上所述，TikTok Inc.在TikTok平台上是受保护的第一修正案发言者。法案明显区分了TikTok Inc.和其他发言者，这取决于他们运营的平台的“主要目的”。由原告提供的任何应用程序自动被视为“受外国敌对控制的应用”，没有任何排除或例外。第2(g)(3)(A)条。相比之下，任何其他公司的应用程序只有在该公司不运营“其主要目的是允许用户发布产品评价、商业评价或旅游信息及评价”的网站或应用时，才能被视为“受外国敌对控制的应用”。第2(g)(2)(B)条。因此，法案偏袒提供此类网站或应用的发言者。

62. 此外，法案以其他方式独特地不利地单独指出了TikTok Inc.及其他字节跳动子公司。其他公司只有在被认定为“外国敌对国家”的国家拥有所有权时，且总统判定该公司“对美国国家安全构成重大威胁”后，才受到法案的限制，第2(g)(3)(B)条。而字节跳动有限公司及其子公司自动受到法案的严厉限制，第2(g)(3)(A)条。该法案为其他所有公司指定的标准和程序很可能不符合第一修正案和其他适用的宪法保护要求，但TikTok Inc.和字节跳动被单独列为一个明显更违宪的不同制度——没有公开通知，没有过程进行总统确定存在重大国家安全威胁的决定，没有公开报告和向国会提交机密证据来证明该决定，也没有基于总统决定中所述理由的司法审查。

63. 针对特定类别发言者的法定限制应接受严格审查。见United States v. Playboy Ent. Grp., Inc., 529 U.S. 803, 812 (2000)（“旨在抑制或限制某些发言者表达的法律违背了基本的第一修正案原则。”）。尤其是在本案中，法案以独特的不利方式单独指名原告，并且国会声明表明该法案部分是因为担忧TikTok上的内容而针对原告。因为法案“针对”了“发言者及其信息以进行不利的处理”，需要进行严格审查。Sorrell, 564 U.S. at 565; 见Turner, 512 U.S. at 658–60。

64. 第三，法案应作为非法的事先限制接受严格审查。最高法院在一系列“长期”案例中“一贯”认为，政府行动“在实际表达之前否认使用论坛”或禁止“在公共场所[对原告]说出他们想说的话”，是事先限制。Se. Promotions, Ltd. v. Conrad, 420 U.S. 546, 552–53 (1975)。”对言论和出版的事先限制是对第一修正案权利的最严重和最难以容忍的侵犯。”Nebraska Press Ass’n v. Stuart, 427 U.S. 539, 559 (1976)。该法案通过禁止所有美国TikTok用户——包括原告TikTok Inc.——在平台上通讯，预先压制了言论。参见Backpage.com, LLC v. Dart, 807 F.3d 229 (7th Cir. 2015)（被告对分类广告网站运营商的行为是一种事先限制）；Org. for a Better Austin v. Keefe, 402 U.S. 415, 418–19 (1971)（禁止分发传单是一种事先限制）；U.S. WeChat Users All. v. Trump, 488 F. Supp. 3d 912, 926 (N.D. Cal. 2020)（禁止通讯应用是一种事先限制）。其他字节跳动子公司及其平台也是如此。这种限制“对[其]宪法有效性承担沉重的假设”。Se. Promotions, 420 U.S. at 558。

65. 法案未能通过严格审查，因为它没有满足一个关键需求。 严格审查“要求政府证明限制[1]有助于实现一个关键利益，并且[2]限制措施针对性强，确切能够实现这一利益。”Reed诉吉尔伯特镇案, 576 U.S. 155, 171 (2015)。如果存在一种更少限制的替代方案能达到政府的目的，立法机构必须采用那种替代方案。Playboy案, 529 U.S. at 813。该法案在这两个方面都未能满足条件。

66. 法案没有服务于一个关键利益。确实，国家安全是一个重大利益，但政府必须证明该法案有助于这一利益。为此，政府“必须做的不仅仅是简单地假设存在需要解决的问题。”Turner案,512 U.S.at 664 (多数意见)。相反，它“必须证明所声称的危害是真实的，而不仅是假设的，并且该规定将以直接和实质的方式减轻这些危害。”同上。

67. 国会本身没有提供任何证据表明TikTok平台构成了可以想象到的对数据安全或外国宣传传播的风险，这些风险可能会为该法案提供正当理由。该法案缺乏任何立法发现，更不用说展示TikTok在这两方面构成的具体危害的证据了，尽管该平台最早是在2017年推出的。

68. 众议院委员会和个别国会议员在法案通过前的仓促、闭门立法过程中的声明证实，最多也只是推测，并不是“证据”，正如第一修正案所要求的。而不是提出证据表明TikTok实际上通过与中国政府共享数据来危害美国人的数据安全，或传播亲中的宣传，早期版本的众议院委员会报告反复依靠对TikTok可能做这些事情的推测，来论证他们的主张。例如，众议院委员会报告第6页（TikTok可能“允许中共'追踪联邦雇员和服务提供商的位置信息") (Exec. Order 13,942,85 Fed. Reg. 48637); 同上第8页 (讨论“中共可能利用[TikTok]来控制数百万用户的数据收集的可能性”) ; 同上（“TikTok拥有先进的功能，创造了它可以...压制中华人民共和国视为负面的声明和新闻的风险") 。仅仅是推测的危害风险，在涉及第一修正案价值时是不够的。对于中国政府可以使用各种情报工具和商业方法来获得利益等等，此类风险更是推测性的。

69. 这些担忧的推测性本质进一步被拜登总统在签署该法案后继续维持其总统竞选的TikTok账户的决定所凸显。国会支持该法案的成员也在TikTok上保持竞选账户。这种对TikTok的持续使用，削弱了该平台构成对美国人实际威胁的说法。

70. 此外，即使政府能证明TikTok或其他字节跳动旗下应用“在美国公众中推广错误信息、虚假信息和宣传”，众议院委员会报告第2页，政府仍然没有充分的理由去阻止美国人听取TikTok用户生成并在平台上分享的、政府视为外国“宣传”的不受欢迎的言论。Lamont v. Postmaster Gen. of U.S., 381 U.S. 301, 305 (1965)。

71. 法案也没有支持字节跳动有限公司的子公司运营的其他应用构成国家安全风险的观点。事实上，立法记录中没有任何有意义的讨论关于除TikTok外的任何字节跳动拥有的应用——更不用说证明这些其他应用构成这种风险的“证据”了。Reed, 576 U.S. at 171。

72. 法案也没有为将原告通过立法特许排除在外，同时为所有其他平台及其用户提供包括有法定标准的驳回流程、通知、有证据支持的合理决定和基于这些特定理由的司法审查的解释或支持。只有原告被置于一个没有通知和没有有证据支持的合理决定的制度之下——这开启了其他可能的论点的大门，这些论点可能并非政府行动的基础。最高法院最近解释说，“合理解释”的要求“旨在确保[政府]为重要决定提供真正的理由，这些理由可以被法院和关心此事的公众审查。接受捏造的理由将会破坏这一企图的目的。”Dep’t of Com. v. New York, 139 S. Ct. 2551, 2576 (2019)。剥夺原告这些保护措施给原告和TikTok用户的言论自由权利带来了极为沉重的负担，这是完全不公正的，当然也不是由一个紧迫的利益所支持的。

73. 法案也未能通过严格审查，因为它并未实现精确限定对象和范围。即使在涉及所谓紧急的国家安全问题时，“政府必须展示由于[限制言论]产生的恶果既严重又确定，且不能通过较少侵入性的措施来减轻。”CBS, Inc. v. Davis, 510 U.S. 1315, 1317 (1994)。为满足精确裁剪的要求，法案必须代表实现政府声称的数据安全和宣传利益的最少限制手段，Sable Commc’ns of Cal., Inc. v. FCC, 492 U.S. 115, 126 (1989)，并且既不过度也不欠缺覆盖，Ark. Writers’ Project, Inc. v. Ragland, 481 U.S. 221, 232 (1987)。法案在这些方面均未通过。

74. 法案选择了全面禁止原告提供在线应用，而不是采取其他较少限制的措施。正如之前讨论的，自2019年以来，原告一直在与外国投资委员会（CFIUS）就一系列措施进行谈判，这些措施旨在解决政府对数据安全和有关TikTok的所谓宣传的担忧。谈判达成的条款远比全面禁令要宽松得多。这些谈判已经产生了国家安全协议的草案，TikTok Inc.已经在没有政府行动的情况下自愿开始实施这些协议。该举措包括斥资数十亿美元创建一个新的TikTok美国子公司，专门负责保护美国用户数据，并让位于美国的甲骨文公司存储受保护的美国TikTok用户数据，运行美国用户的TikTok推荐系统，并检查TikTok的源代码以发现安全漏洞。

75. 如果由政府执行，国家安全协议还将赋予CFIUS一个“关闭选项”，以响应特定的不合规行为暂停TikTok在美国的运营。政府从未有意义地解释为什么国家安全协议（一个比全面、彻底禁止更少限制的替代方案）不足以解决其关于数据安全和宣传的担忧。

76. 即使政府对国家安全协议草案的不满是有效的（尽管政府从未解释为什么政府自己谈判的协议是不满意的），原告一直是本着诚信参与CFIUS过程的，该过程旨在找到许多其他较少限制的替代方案，而非全面、彻底的禁令。CFIUS成员机构可以返回与原告合作，制定一个量身定做的解决方案，以满足政府的担忧，并且在商业、技术和法律上是可行的。然而，政府没有解释为什么CFIUS过程不是一个可行的替代方案。

77. 此外，国会还可以采取其他许多较少限制的措施。虽然许多这些措施作为对原告的应用是不合理的，但它们仍然表明，法案没有选择实现国家安全目标的最少限制手段。例如，国会可以针对一些成员表达的担忧，即TikTok据称“跟踪联邦雇员和承包商的位置”，通过扩大现有的禁止在政府拥有设备上使用TikTok到包括联邦雇员和承包商的个人设备。或者，国会可以通过立法规范TikTok访问用户设备上某些功能——这是国土安全部在2020年识别的潜在减轻措施，以“减少与TikTok相关的国家安全风险”。

78. 当然，国会也可以选择不单独针对一个言论平台（TikTok）和一家公司（字节跳动有限公司），而是采取一系列针对整个行业的规制，以解决数据安全和内容完整性的行业广泛问题。国会可以制定一项数据保护法，管理美国人的敏感数据向外国转移，类似于拜登总统目前通过行政命令采取的策略。实际上，国会确实通过了一项名为“2024年保护美国人数据免受外国敌对势力法案”的数据转移法——作为包含该法案的立法的下一个部分。然而，它选择只禁止“数据经纪人”向“任何外国敌对国家或...受外国敌对控制的任何实体”提供“美国个人的个人身份敏感数据”。H.R. 815, div. I, § 2(a), 118th Cong., Pub. L. No. 118-50 (2024年4月24日)。

79. 此外，国会还可以参照其他司法管辖区的行业广泛规制模式。例如，欧盟的数字服务法要求某些平台披露其内容审核政策，并允许监管机构和研究人员访问其数据，以便这些研究人员可以评估这些平台是否系统性地推广或压制具有特定观点的内容。国会没有采取这些替代方案。

80. 国会甚至没有为原告提供法案为所有其他公司提供的过程和事实查找保护——这些保护本身可能还不足以满足宪法要求。其他公司在目标应用构成国家安全威胁之前收到通知，然后由总统作出并向公众报告该决定，并向国会提交支持该决定的机密证据，第2(g)(3)(B)条，然后基于该决定的实际理由接受司法审查，而不是事后的理由。

81. 因为国会未尝试这些较为温和的措施，或至少未解释为什么这些替代方案不能解决政府的担忧，所以有理由认为该法案没有进行精确的限定。

82. 法案还因为既过度包含也过度排除而未能通过严格审查。法案是过度排除的，因为它忽略了其他公司——无论是外国的还是国内的——可能构成与原告相同的数据安全风险和推广错误信息的风险。政府“不能声称”禁止某些类型的外国拥有的应用是“必要的”以防止间谍活动和宣传，“同时”允许可能“造成同样问题”的其他类型的平台和应用存在。Reed, 576 U.S. at 172。换言之，法案的“排他性引起了严重的疑问，即政府是否真正追求它所声称的利益，而不是厌恶某个特定的发言者或观点。”Brown v. Ent. Merchants Ass'n, 564 U.S. 786, 802 (2011)。

83. 最明显的是，法案仅适用于原告和某些其他允许用户生成和查看“文本、图像、视频、实时通信或类似内容”的平台。第2(g)(2)(A)条。法案的覆盖范围并非由应用是否收集用户数据触发，而是由它是否显示给他们“内容”。因此，法案的范围与国会对美国人数据安全的风险的明显关注之间没有必要的关系，这种风险同样可能由个人财务、导航、健身或许多其他类型的应用带来。

84. 法案还通过豁免所有其他公司的行为突出了原告，这些公司运营的任何网站或应用“其主要目的是允许用户发布产品评价、商业评价或旅游信息和评价”。第2(g)(2)(B)条。但法案没有解释为什么这样的应用在（i）根据法案广义定义受“外国敌对控制”时；和（ii）被总统判定为构成重大国家安全威胁时，同样不能被用来收集美国人的数据——比如美国人的位置信息——或传播错误信息。法案也没有解释为什么一整个公司因为运营一个其“主要目的”是发布“产品评价、商业评价或旅游信息和评价”的单一网站或应用就不构成威胁。第2(g)(2)(B)条。法案对这一受青睐的网站和应用类别的不同待遇也忽视了这样一个事实：TikTok上有大量包含产品评价、商业评价和旅游信息及评价的内容。然而，TikTok和所有字节跳动应用都不符合这一豁免。

85. 法案忽略了一个广泛的事实：TikTok收集的许多数据与今天在线世界其他应用常规收集的数据无异，包括美国的谷歌、Snap和Meta等公司的数据收集方式。此外，法案也没有考虑到，包括中国在内的外国可以通过其他方式获取美国人的信息，例如通过开放源代码研究和黑客攻击。

86. 同样，众议院委员会对法案早期版本的报告推测，允许在中国进行源代码开发“可能会使美国用户面临恶意代码、后门漏洞、秘密监视及其他与源代码开发相关的问题行为的风险”。然而，这些假设的风险也存在于许多在中国雇用人员开发代码的美国公司。但是，法案并未试图规范或禁止所有在中国设有办事处或雇佣中国软件开发人员的公司提供的在线应用。

87. 法案也未尝试切断美国人可能接触外国宣传的其他众多途径。例如，法案允许外国国民甚至敌对政府在美国运营有线电视网络，通过其他在线平台的账户传播宣传，或在美国物理或网络上分发国家控制的报纸。

88. 法案因包含范围过广而存在问题，因为它适用于字节跳动有限公司拥有的其他应用，而国会未证明——实际上也不可能证明——这些应用构成了法案试图解决的风险。

89. 至少，法案未能通过中等审查。 即使不适用严格审查，法案作为时间、地点和方式的限制，也未能通过中等审查：法案在美国的所有时间、所有地点和所有方式上禁止在TikTok上的言论活动。要通过中等审查，法律必须“针对性强，以服务于一个重要的政府利益”。 McCullen v. Coakley, 573 U.S. 464, 486 (2014)