丁奇：乡村规划在乡村治理中的作用与机制探索

丁  奇

中国城市规划学会乡村规划与建设学委会 委员

北京建 筑大学建筑与城市规划学院 副院长、教授

非常感谢乡村委给我提供这个机会，给大家汇报一下我们做的一个乡村规划的探索。

住建部在2017年底决定在定点帮扶的4个贫困县各选1个村开展乡村规划示范，通过示范探索形成可复制可推广的 共同缔造乡村治理模式 。我们在此把一些经验和方法跟大家做一个分享。

这次的探索是对城乡规划尤其是乡村规划做一个新的反思。当前正处于存量规划的新时代，大多数村庄不是新建的，而是在原来的基础上进行的，这就会涉及到现状乡村土地上的各种房子、各类设施，会涉及到方方面面的利益，过去的城乡规划对技术的偏重比较多，对乡村社会治理的职能则有一些忽略，我们需要重新思考城乡规划的社会治理职能，如何跟规划相结合，新时代城乡规划的目的是什么？过去会偏重技术方面，怎么把风貌做的更好，把乡村基础设施做的更好，实际上，上述目的都是为了让农民获得幸福感。我们是为了画更漂亮的图？还是为了实现对乡村的认识？还是归根结底是为了农民更有获得感？我们带着上述疑问进行了实践。

我们重新梳理一下中央对于农村的一些政策和做法，“十九大”报告提出了 共建共治共享 的社会治理，我们在规划引导建设的过程中，如何实现共建共治的一个格局？2018年2月中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第一条提出 “到2020年，乡村振兴取得重要进展”，中央的要求2018-2020年的三年是实现制度框架和政策体系的一个过程。这三年里很多的政策框架、制度框架将进行不断的探索和实现，在此过程中是允许试错的，这是对中央一号文件的解读。 2018年9月，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，从“十九大”到今年9月，国家持续出台的关于乡村振兴的政策和规划越来越细致，把乡村振兴提到一个极为重要的战略任务，乡村兴则国家兴。《规划》里提到最广泛深厚的基础在农村，农民几乎占中国人口的一半，这里暗示了其实这么多农村人口的社会治理是一个非常重要的任务，这里提到 乡村治理其实是乡村振兴的基础。

乡村建设和发展没有一个善治基础，治理工作没有那么容易做，这也是乡村振兴从“十九大”到《乡村振兴战略规划》不断在强调乡村治理作用的原因所在。 在此背景下，住建部在四个对口扶贫县各选了一个村进行乡村规划的试点，北京建筑大学其中一个（青海省大通县景阳镇土关村）的乡村规划和建设的探索工作，现在起的名字叫“ 共同缔造 ”，这个共同缔造是怎么来的？实际上从十九大习总书记提出来 共建共治共享 的基础上提出三治的治理体系，到2017年8月《农村人居环境整治三年行动方案》的起草方案中提出要“ 共谋、共建、共管、共评、共享 ”机制，这是社会治理的具体化。2018年1月，“五共”机制写入了《农村人居环境整治三年行动方案》，2017年底住建部决定要找试点村进行“五共”机制的探索，希望形成可复制可推广的乡村治理的模式。整个工作历程从2017年11月-2018年11月底，差不多一年的时间，虽然时间不长，但是进行了一些的探索，有成功也有失败。在探索期间，三位相关的部长、副部长进行了调研，并给予了肯定。

共同缔造乡村工作过程

土关村位于大通县西南部，隶属大通县景阳镇，距西宁市25公里，距大通县城15公里，距离景阳镇政府所在地约1公里，大湟公路从村庄南侧经过，交通区位条件良好，2018年基本能实现脱贫。

土关村区位

土关村是有着500多年悠久历史的土族村落，有较为丰富的土族文化，包括省级文物保护单位会宁寺、土族传统服饰，“狗浇尿”、“馓子”等传统美食的名字虽然难听，但是很好吃，土族盘绣手工艺品是非物质文化遗产，花儿民歌也是文化遗产。

土关村资源

土关村的问题也是大部分村庄存在的普遍问题：

一是村庄资源特色不鲜明。 我们选的土关村本身条件是非常一般，既没有紧邻风景区，也没有紧邻大城市，位于风景区的条件好的村落毕竟是少数。没有村集体收入，除了4万元的行政费用没有任何费用，产业发展基础薄弱。

二是基础设施建设存在短板，厕所垃圾污水是三大难题。 比如村民厕所都在户外，青海到二三月份非常冷，上厕所一怕手机掉里面，二怕人掉里面，老百姓对厕所意见非常大，垃圾污水更不用说。

三是河湟文化传承不足，村庄风貌有待提升。 经过几轮的新农村建设后，原有的村庄风貌受到影响，现在都变成了彩钢屋顶。

四是村民发展动力不足，“等、靠、要”思想严重。 比如老百姓冬天往村道上泼水，认为这没有关系，坏了再修，反正是政府修的，跟老百姓没有什么关系。这种乡村比较内在动力的问题是最核心的问题，导致这种情况主要因为以往政府大包大揽，没能很好调动老百姓的积极性。村庄规划实际操作的时候，规划师的力量非常小。我们遇到很多农民，明明建了好房子，但是常年在外打工，看到城里人住别墅，回来一定要住小洋楼，这种情况很多。农民建房子往往是西洋房屋的杂拼，经常可以看到农房不伦不类。规划师把规划理想说给村民听，村民不一定听，因为农村建设都是个体掏钱，都是自己建房子，公共设施跟村民利益没有直接关系。政府主导多，决策多，造成我们群众参与少，决策少，长期以来形成了“等靠要”的思想，反正无所谓，坏了可以再修。

土关村是全国50多万个村庄中最普通的一类村庄，它的问题代表了大多数村庄的普遍问题，探索土关村的共同缔造将会为全国大多数村庄提供可借鉴的经验。

在历时一年的探索过程中，我们其实很痛苦。比如做村民调研做到三个月的时候，我们发现刚开始调研的问题其实都不是农民关心的，一方面问卷是规划师提前预设好的，去入户调研的时候我们是陌生人，村民很害羞，你说什么他都同意。你们的路要不要修？好好好！你们垃圾要不要处理？可以！反正不用他们花钱。

首先要转变思想，怎么了解村民的真实需求？怎么样才能让村民接受规划师的想法？这个跟以前不一样。另外政府要转变思想，村民更需要转变思想，他们是主体，我们是帮忙的，这些转变都需要一个过程。政府从过去大包大揽变成政府引导，由农村主持。

规划师首先要转变身份 ，过去规划师自认为是专家，觉得掌握了真谛，知道怎么传承，怎么更好的建设，认为村民没有我们知道的多，实际不是的，其实村民才是东家。在村庄规划实践时，村民提供了很多宝贵建议，包括修篱笆墙、盖土房，村民有智慧但是我们的规划时间短，没有那么多时间跟他们一起待着，导致没有时间和精力来充分挖掘村民的智慧，所以规划师需要长时间的驻扎在村里。住建部已经出了一个规划师的倡议，我在日本访学的时候发现日本的规划师也是长期驻扎在村里，我们没有时间跟村民长期待在一起，所以很难做。

政府也要转变思想。 过去政府习惯了把十几个村打包，比如统一招投标污水处理和建设，这些跟农民没有什么关系，有时候村民不知道这个事。再如我们去调研的时候发现村里之前已经做了规划，但是村民不知道，我说你们拿出来看出一下，拿出来好几本，不知道该用哪一个，也分不清是哪家单位做的，反正都是城里的规划院。所以政府一定要转变思想， 从过去的大包大揽转变成村民主导 ，在这样的过程中，政府要勇于担当、勇于试错，因为当前正是一个政策和机制的调整期。政府的转变是从家长式管理转向协商共治，是政府服务的下沉开始的。比如政府财政的“以奖代补”、购买服务、下派工作组等方式完成。

要发动村民主动参与自己村庄的建设非常难，我们花时间驻扎在这里，不停带村民开会不管用，进展仍然比较慢。 可以通过组织村民学习参观优秀村庄的方式，帮助村民开拓眼界，树立信心。

如果这个村的现状基础比较差，不要带村民去参观特别好的村，去参观一般差不多的村就可以了，参观太好的村民会说干不了，我说人家也是从破烂的村建设起来的，他们说打死建不成，参观后反而会失去信心。

村民参与必须有突破点，可以从解决村民最关心的小事做起，坚定村民信心。 村民思想转变的关键点是树立共同缔造的信心。老百姓思想的转变非常慢，发动起来要通过机制的建立。

下图中的长廊，村民说没有办法做，我们花了非常少的钱帮他们做了。青海的农宅里面非常干净，但是院子外面没有人管，我们先从卫生做起，发挥党员核心作用，发动村里27个党员把自家房前屋后清理干净后，这样村民慢慢开始清理宅前屋后。

在土关村的实践中，我们做的很多事已经超脱了一个规划师的职责范围，如果不是一个试点村，建立机制所耗费的时间可能更长。因为是住建部的试点村，所以县里会非常重视，县里会根据规划师的建议在试点村探索建立各种制度。在这个过程中，我们把党员的学习从县委的政策变成到一个村的试点制度。

另外也要强化服务机制。过去村干部大部分的时间要替上级各个委办局整理材料，村干部不停干这些事，没有时间干别的。我们把上述材料整理成五方面内容，无非就是党建、福利、治理，还有其他的一些东西，很多材料内容不需要重复整理，整理一份就可以了。

接下来就是把村民整合在一起，，让村民参与到服务中。大关村共建立了四类村民自治组织，第一类是经济类的村庄合作社，第二类是负责村庄建设的村庄理事会，第三类是各种吃喝玩乐文化传承的村民协会，最后一个是建设监督委员会，一旦把村民发动起来后，钱让他们管，事让他们做，必须有一个严格的监督机制。

建立机制成立组织之后，开始梳理多方面的资源，这里稍微讲一下关于产业的发展。针对产业发展，我们过去都是通过逻辑推理的，运用各种工具推理出发展什么，大部分都会推理出要发展乡村旅游，这要有偶然因素。土关村从过去种油菜、土豆，到土豆加工，再到体验式农业，但是没有用，最后通过县领导的介绍，选择种蘑菇，前面所有的尝试都浪费了，所以资源远比逻辑推理强，政府可以帮他们嫁接很多的平台。