价格管制影响民航收益品质
民航繁荣是一个国家现代化的标志之一，目前我国民航发展已取得增长奇迹，规模在世界名列前茅，乘机大众化已经成为趋势，但随着需求旺盛增长，行业客座率逐年走高，近年来价格水平却总体呈现下跌趋势，我们认为民航国内线票价上限管制在很大程度上限制了干线市场的盈利水平。
民航国内线价格制定政策历经变革
民航发展初期我国沿用行政定价机制，运价数次被调低，造成行业大幅亏损，改革开放后，民航企业化大幕拉开，政府主导价格的体制仍在延续，但票价水平逐步提升，航司也渐渐拥有自主权，此后民航内线定价权逐步下放，航司自主权在反复中不断扩大。政府于
2004
年明确民航内线政府指导价为主，核定航线间接管理的方式，其后放开两舱定价，重新制定基准价定价公式并松绑经济舱票价下限，逐步放开市场化航线范围，截至
2017
年中，已有
724
条市场化航线。
改革进程虽有推进，但市场化程度仍不高
2016
年我国国内（不含港澳台）定期航线数量共
2946
条，但目前已放开的市场化航线数量仅为
724
条，占比仅
24.6%
，且市场化航线中选择上调价格的数量及幅度仍受到严格管制，同时目前此部分航线更多是中短途与高铁形成竞争的航线，由于需求品质相对较低，票价水平低下，其中绝大多数航线即便放开票价上限，运价也很难因价格放开而有效上调，可见时至今日，民航国内线市场化程度并不算高。
市场化进程将迎窗口期，时刻增量收缩配合将带来更大的票价弹性
2015
年《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》明确民航市场化时间表，到
2017
年，对已经形成竞争的国内航线客票价由政府指导价改为市场调节价，到
2020
年，国内航线客运票价主要由市场决定的机制基本完善。我们认为如按照时间表，已经形成竞争的国内线市场化放开时间窗口仅剩一个月，距离市场化进程完全突破亦只有三年，后续每一步改革的力度或均较大。民航新政出台，机场时刻增量收缩加剧了枢纽机场的供需结构错配，我们认为行业联合提价是大趋势，但提价的进程中票价管制成为了价格弹性释放的阻碍，如后续价格制定政策能够有序松绑，则干线市场的盈利能力将大大增强，为航空公司带来更大的盈利空间。
投资建议
我们有理由相信后续民航国内线票价制定市场化的改革脚步或加快，力度值得期待。票价管制如放松将打开干线市场盈利的天花板，明显有利于行业收益品质提升，尤其利好在一线城市航线占比较高的三大航，继续推荐中国国航、南方航空，关注东方航空及三大航
H
股。
风险提示
政策推进不及预期，油价大幅上涨，汇率剧烈波动，安全事故
1
核心观点
民航发展初期，我国民航实施政府定价，其中沿铁路线定价较低，不沿铁路线定价较高，但由于当时民航定价远高于其他运输方式，造成需求不振，此后运价数次被调低，文革时期甚至“不计成本”定价，造成行业大幅亏损，此时运价已由早期的每客公里约
0.26
元下降至约
0.06
元。改革开放后，民航企业化大幕拉开，行业需求提升，且汇率贬值导致成本转嫁，公布票价逐步提高。
1992
年，航空公司首次拥有自主权，
1993
年乘机出行正式向普通民众打开大门，需求旺盛增长，票价不断爬升，至
1997
年公布票价已达到每客公里
0.94
元，折扣票价也达到每客公里
0.75
元。
1996
年《民用航空法》明确国内航线票价管理以民航局为主，管理形式为政府指导价，
1997
年
7
月起统一执行每客公里
0.75
元的票价，境外购票统一按公布票价每客公里
0.94
元，并允许航空公司制定多种折扣。
1998
年“限折令”开始影响市场，但随着民航市场集中度分散，航空公司价格竞争行为并未完全得到遏制，此后
“
限折令
”
也逐步松动。
2004
年《民航国内航空运输价格改革方案》再度明确国内航空运价以政府指导价为主，但政府价格主管部门对核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理，上浮幅度不得超过
25%
，除特殊规定航线外下浮幅度不超过
45%
，形成
“
管头管脚
”
的票价管理模式。
2004
年后价格改革趋于停滞，直到
2013
年底民航局《关于完善民航国内航空旅客运输价格政策有关问题的通知》发布，价格改革再现突破，放开票价下浮的浮动范围，形成“管头不管脚”的价格管理模式。
2014
年底民航局《关于进一步完善民航国内航空运输价格政策有关问题的通知》出台，文件决定扩大民航国内航线市场化范围，放开相邻省份间与地面主要交通运输方式形成竞争的部分短途航线共
101
条，旅客运输票价改为市场调节价，并调整基准价定价公式，基准价整体上浮约
9%
。
2015
年
12
月《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》出台，明确民航市场化时间表，到
2017
年，对已经形成竞争的国内航线客运票价由政府指导价改为市场调节价，同步健全价格行为监管规则；到
2020
年，国内航线客运票价主要由市场决定的机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度基本建立。
2016
年
10
月《关于深化民航国内航空旅客运输票价改革有关问题的通知》决定自进一步扩大市场调节价航线范围，
800
公里以下航线、
800
公里以上与高铁动车组列车形成竞争航线逐步市场化，航空公司可选择上调市场调节价航线无折扣的公布票价，原则上每航季不得超过
10
条航线，每条航线每航季票价上调幅度累计不得超过
10%
，市场哈航线目录显示市场化航线共
677
条。
2017
年
6
月底，民航局网站更新市场化航线目录，市场化航线共
724
条。
2016
年我国国内（不含港澳台）定期航线数量共
2946
条，但目前已放开的市场化航线数量仅为
724
条，占比仅
24.6%
，且市场化航线中选择上调价格的数量及幅度仍受到严格管制，同时目前此部分航线更多是中短途与高铁形成竞争的航线，由于需求品质相对较低，票价水平低下，其中绝大多数航线即便放开票价上限，运价也很难因价格放开而有效上调，可见时至今日，民航国内线市场化程度并不算高。我们认为如按照价格放开的时间表，民航国内线中已经形成竞争的国内线市场化放开时间窗口仅剩余一个月，距离市场化进程完全突破的时间点亦只有三年，后续每一步改革的力度或均较大。
2017
年
9
月民航局发布《关于把控运行总量调整航班结构，提升航班正点率的若干政策措施》，提出调控航班总量、优化航班结构等措施，核心举措是严控机场时刻容量，胡焕庸线东南侧机场时刻总量增量控制在
5%
以内。我们测算
2017
年前
10
个月旅客运输量增长
12.4%
，客座率提高
0.3
个百分点，可见冬春换季前行业供需增速仍保持较高水平，而换季后如时刻增量控制被严格执行，将产生巨大的供需敞口，即便民航新政实际执行力度稍打折扣，供需的改善也将相当可观。机场时刻增量收缩加剧了枢纽机场的供需结构错配，
我们认为行业联合提价是必然趋势，但提价的进程中票价管制成为了价格弹性释放的阻碍，如后续价格制定政策能够有序松绑，则干线市场的盈利能力将大大增强，为航空公司带来更大的盈利空间。
投资建议
综合梳理我国民航历史票价制定政策，我们认为当前民航国内线票价市场化程度仍有较大提升空间，而在改革时间表明确的当下，我们有理由相信后续票价市场化的改革脚步将加快，同时力度值得期待。票价管制的放松将打开干线市场盈利的天花板，明显有利于行业收益品质提升，尤其利好在一线城市航线占比较高的三大航，继续推荐中国国航、南方航空，关注东方航空及三大航
H
股。
2
民航发展伊始，行政主导的国家定价阶段
2.1.
建国初期，行政力量主导统一定价
民航繁荣是一个国家现代化的标志之一，民航建设也历来是我国经济发展的重点，
1949
年
11
月
2
日，开国仅一个月后中共中央政治局会议决定成立民航局，受空军指导；同年
11
月
9
日，原中国航空公司总经理刘敬宜和中央航空公司总经理陈卓林率领两千多名员工在香港宣布起义，带领
12
架飞机飞抵北京，为民航建设提供了一定的支持，但此时我国经济基础薄弱，机队体量与国家人口规模严重不匹配，
1950
年，我国民航仅有
30
余架小型客机，年运输量仅为
1
万人次左右。
建国初期我国经济“一穷二白”，民航机队数量少，承运能力弱，因此乘坐飞机是常人难以企及的出行方式，建国后规定，部队
13
级（类似地方县团级）、地方干部地师级以上干部才能乘坐飞机，意味着只有干部公务出行才具备乘机出行的资格，且购票款均为公费支出，在此运行机制及计划经济的背景下，定价权的高度行政化管制成为了必然。
改革开放前，航空的客货运价由国家民用航空主管部门会同国家计委、物价和财政等有关部门统一制定管理。最初价格制定基准主要依照两个原则，其一是根据历史运价资料，参考水陆交通运输及各地经济状况确定运价，其中沿铁路线定价较低，不沿铁路线定价较高；其二是按照每客公里的成本核算，参考水陆交通运输状况确定票价，其中成本主要为债务成本和燃油成本，其中民航成本约占总成本的
50%
，燃油成本约占
20%
。此时沿铁线路运价约
0.2-0.24
元每客公里，非沿铁线路运价约
0.31
元每客公里。
2.2.
民航发展初期运价呈现单边下降趋势
民航发展初期，相对于其他出行方式，票价水平相对较高，如重庆
-
汉口航线，有文献显示航空票价比同目的地水运票价高
3
倍，上海
-
汉口航空票价比同目的地铁路票价高
2.6
倍，造成需求不足，而在当时的历史环境下，票价制定标准反复摇摆，整体呈现下降趋势。
1950
年
9
月
18
日，
1951
年
2
月
5
日，
1952
年
4
月
29
日民航运价基准三次调低，文献显示平均客公里收益由
0.26
元下降至
0.18
元，降幅约三成。
1955
年民航局决定实行全国统一的航空运价，依据航线是否沿铁制定价格，造成各航线运价差异突出，
1957
年民航局重新制定运价制定标准，为应对空载问题，在国内线回程，环程客票予以
10%
的折扣，在个别单向性航线实施更大幅度的折扣价格。
1958
年，在
“
大跃进
”
的历史环境下，民航再度下调国内航线基准运价，降幅接近四成，降价后沿铁航线价格为每客公里
0.08
元，非沿铁航线价格为每客公里
0.10
元，同年，针对地方运价混乱问题，按照运价水平收回直接成本
50%
以上的原则，规定西北、西南地区按每客公里
0.10
元—
0.12
元计算，此后的
1964
年，民航再次针对西南、西北地区票价进行调整，平均降价
17%
，
1966
年对西南地区五航段进行调整，降价幅度近两成。
文革期间，民航纳入军队建制，不计成本，不求盈利。1971年3月，国务院、中央军委批准调整客货航班价格制定标准，按照航线航距执行差异化定价，长距航线单价更低，其中沿铁路线的航线每客公里0.06元、0.058元、0.056元、0.053元和0.05元，不沿铁路线的航线每客公里0.07元、0.068元、0.066元、0.063元和0.06元，相比调整前再度降低近三成，此时，民航运价已基本与火车卧铺单价相近，价格低于成本导致行业严重亏损。
3
民航企业化大幕拉开，航空公司逐步拥有自主权
鉴于建国初期民航受众群体小，屡次变动的定价策略及逐步走低的票价导致了行业承担了巨额损失，而其后则进入到的差异化定价及市场化尝试阶段。
1974
年
1
月，为弥补运价过低导致的大量亏损以及国际国内联运线路票价差额损失，民航局决定实施差异化定价，对外国公民、港澳同胞、侨胞售票时，执行二类票价，比中国公民（包括台湾同胞）购买的一类票价机票价格高
100%
，此后又对折扣票价进行一定的调整，针对不同购票群体的差异化定价策略逐步实行。
十一届三中全会后，改革开放的思潮风起云涌，文革期间被划归到空军管辖的中国民航的再定位被提上日程。
1980
年
2
月，邓小平提出民航局由国务院直接领导，一定要企业化的方针，
1980
年
3
月，《人民日报》发表社论，肯定中国民航发展三十年所取得的成果，反思不足，提出了中国民航必须走企业化道路，同年
5
月，国务院、中央军委发布《关于民航管理体制若干问题的决定》，规定民航局不再由空军代管，脱离军队建制，划归国务院管辖，民航局统一管理民航体系的机构、人员、业务，逐步实现企业化管理，也为后续的票价定价市场化奠定了政治基础，但此时中国民航仍仅有
140
架飞机，其中中型客机仅有不足
20
架，发展水平仍相对落后。
3.1.
国家仍把控价格制定的绝对话语权，票价出现向上拐点
民航脱离军队建制意味着企业化进程拉开大幕，但价格制定仍为国家把控。
1980
年民航脱离军队，重新实行成本核算，机票价格由国家审批，仍然实施国家定价；
1984
年实行统一票价，取消前述的第一类票价即中国公民折扣价，第二种票价即公布票价为统一票价，并实施折扣优惠，有文献显示，此时民航公布票价约每客公里
0.14
元，折扣后平均价格约每客公里
0.08
元，相比改革开放前已经出现明显提升，同时票代出现，以向旅客收取手续费，向航空公司交纳回扣的方式搭建起供需双方的桥梁。
民航企业化进程拉开大幕后，乘机必须具备干部身份的限制被打破，仅需县团级单位开具的介绍信即可购票乘机，随着改革开放纵深推进，国民经济快速增长，公务旅行日趋频繁，民航日渐供不应求，同时由于人民币兑美元汇率从
80
年代初的
1.5
：
1
逐步贬值到
80
年代末的
3.7
，成本压力传导，价格逐步爬升，调价逐渐频繁。
1986
年
4
月，广州至北京等五地公布票价平均上调约七成，同年
7
月，其他国内航线公布票价上调
30%
；
1987
年
4
月国内票价再度提高，同年
6
月折扣票价平均提高
25%
；
1988
年取消部分旅客热点航线折扣票；
1989
年票价历经三次调整，调整后总体价格水平大幅上涨。
步入
20
世纪
90
年代，国内外政治经济格局发生巨大变化，但民航价格仍处于上行区间，
1990
年
4
月，国内线公布票价上调
14.5%
，同时港澳台同胞及海外侨胞使用国内航线公布价；
1991
年
2
月，国内航线公布票价再度上调
10.6%
。
3.2.票价松动始于1992年，航空公司首次拥有自主权
时至
1991
年
4
月，中国民航先后成立了八大航空公司，并相继批准了
16
家地方航空公司，民航发展已具备一定规模，旅客运输量已经达到
2178
万人次。
1992
年，国务院召开关于研究民航运价管理体制改革问题会议，确定了物价局和民航总局在国内航线运价管理方面的分工，公布票价及浮动幅度，航空邮件价格由国家物价局管理，折扣票价和省区内航线公布票价、货运价格由民航总局管理，同时允许航空公司的票价可以上下浮动
10%
，航空公司首次拥有自主权。
1992
年
4
月，计划外民航油料大幅上涨，公布票价上调
16%
，部分旅游热点线路折扣价上调
10%
。
1993
国家取消了购票乘机需持介绍信的规定，乘机出行正式向普通民众打开大门，大大促进了需求增长，
1993
年
1
月民航公布票价再度上调
10%
，同时允许在基准价格上浮
10%
，同年
6
月，对
114
条航线实施中外旅客同价办法，国内旅客不再享受折扣票价；
1994
年
1
月我国外汇汇率并轨，民航票价上调
46.5%
，折扣票价上调
15%
，
1995
年
7
月，国内线票价再度上调
15%
，至此，单位公布票价已经从每客公里
0.32
元上升至
0.94
元，折扣票价从每客公里
0.27
元提高至
0.46
元。
1996
年国内航线多次提价，全年票价平均上行
20%
。
3.3.统一定价后推行市场化尝试，票价折扣竞争加剧
1996
年《民用航空法》出台，明确国内航线票价管理以民航局为主，会同国家发改委管理，管理形式为政府指导价。
1997
年
7
月，境内和境外旅客乘坐国内航线航班机票按公布票价购买，统一执行每客公里
0.75
元的票价（
B
票价），境外购票统一按公布票价每客公里
0.94
元（
A
票价）。
1997
年
11
月，民航局推出
“
一种票价，多种折扣
”
的票价改革政策，实行票价幅度管理，票价优惠幅度在
40%-50%
，在一定程度上给予了航空公司选择价下浮空间的自主权。
3.3.1 乱象丛生，行业连续23年盈利终止
“多种折扣”政策是我国民航市场化探索迈出的一大步，但时处东南亚金融危机及大力国企改革产生短期阵痛期，民航需求受到影响，
1997
年、
1998
年全国航空客运量分别为
5630
万、
5755
万人次，同比仅增长
1.4%
、
2.2%
。低需求增长叠加票价折扣政策导致航空公司大打价格战。
1998
年初，各家公司推出
“
多等级舱位制
”
，竞相降价拉拢客源，收益品质大幅降低，同时民航局数据显示
1998
年一季度全行业国内线客座率仅为
57.8%
，行业收益品质滑坡。
1998
年
4
月
11
日，在业内呼声四起的背景下，民航局出台《关于加强市场监管，规范国内航空运输市场秩序的决定》，重申
1996
年出台的《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》，强调运价
“
浮动管理
”
，票价不得低于最低保护价，国内销售代理手续费标准不得超过
3%
，中性票销售的国内票证，手续费标准不得高于
4%
，取消团队和散客界限，加大督查处罚力度，竞争程度有所缓解；
6
月出台《关于加强国内航线航班管理有关措施的通知》，鼓励空运企业签订联营协议，对参与联营的企业在联营航线上加班、协调时刻予以优先对待；
9
月暑运结束后，价格战再起，代理商双向得利严重挤压航空公司盈利空间；
11
月底民航局再次加强检查力度，再次对价格战进行调节，但已无力改变民航连续
23
年盈利终结的结果。
3.3.2 1999年限折令出台，严格监管航空公司价格战
1999
年
1
月
25
日，国家计委、民航总局发布《关于加强民航国内航线票价管理，制止低价竞销行为的通知》，决定自
2
月
1
日起，除国家特殊规定外，都必须按《国内航段旅客票价、逾重行李运费表》中公布的价格销售，各航空公司不得擅自提高或降低价格，不得已任何名义、任何形式进行折扣销售，常旅客计划必须经民航总局审批后执行，包机包座航班也必须严格执行该政策，同时加强特殊优惠票价管理，团体票优惠政策从八折提高到九折，并强调严格执行代理手续费率政策，时称“限折令”。
限折令的推出短期内促进民航盈利恢复，但由于票价提高挤出需求，挤压了旅游业的发展，饱受诟病，事实上该政策也并未完全严格执行，明暗折扣仍在进行。
2000
年
4
月民航局为了抑制航空公司间价格战，决定对
102
条国内热点线实施航线联营，按民航总局统一核定的票价售票，再以各航司的机型及运力投放分配收入，事实上将各航空公司绑定成利益共同体，一荣俱荣一损俱损，在一定程度上保障了收益品质，但仍然不能完全限制打折行为。
2000
年
10
月起，放松对支线票价的管理，实行自高现价管理，最高票价不得超过公布票价的
10%
，航空公司向民航局备案即可在范围内自行调整票价，
2001
年初，民航局决定允许在
15
条乘客较少的航线上实施明折明扣，其余航线仍执行
“
限折令
”
，但即便监管力度严格，政策实际执行已出现松动，
2011
年
11
月
5
日起，国内航线
“
燃油加价
”
政策实施，允许航空公司票价最大上浮
15%
，单程不超
150
元，同时建立票价与油价联动机制，国内航油价格变动
10%
时，航空公司票价可变动
3%
。
3.3.3 民航集团成立，禁折令逐步松动
自
1999
年民航重组方案初稿定稿，历经超两年时间，
2002
年
1
月民航重组方案千呼万唤始出来，并于
2
月正式公布，同年
10
月
11
日，在民航局直属九家航空公司和四家服务保障企业的基础上，民航六大集团公司正式成立。集团成立后与民航总局脱钩，直接面向市场，推动民航市场化进程不断前进，此后限制折扣票价的行政管制也逐步放松。
民航六大航空集团成立后仅一个月，
2002
年
11
月民航总局向民航各地区管理局、各运输航空公司发出了《关于国内航线联营问题的通知》，决定取消国内航线联营，同时取消联营航线结算、清算，意味着民航局已逐步放弃
“
禁折令
”
，而此时民航经营市场化放开，新的票价制定体系酝酿传言也在开始市场发酵。
2002
年民航总局决定对国内航线团体票试行幅度管理，最低折扣率可根据购票时限、航程性质、人数不同有所差别。
4
定调新时代价格规则，市场化探索持续深化
4.1.2004年《民航国内航空运输价格改革方案》定调民航定价规则
历经
2003
年非典疫情洗礼，
2004
年民航运营重回正轨，票价制定策略变化势在必行，为了更好的完善价格形成机制，适应多层次的旅客需求，民航局于
3
月
17
日印发《民航国内航空运输价格改革方案》，明确在政府宏观调控下，逐步扩大民航运输企业定价自主权，通过合理价格竞争，优化资源配置，同时建立起市场竞争形成价格的机制，提高价格透明度，分步推进价格形成机制改革。政策明确国内航空运价以政府指导价为主，政府价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理，发改委、民航局共同确定国内航空客货运输基准价和浮动幅度。
该政策确定国内航空旅客运输票价以现行航空运输企业在境内销售执行的各航线公布票价为基准价（平均为每客公里0.75元），在此基础上，除省、自治区内，直辖市与相邻省、自治区、直辖市的94条短途航线以及与其他替代运输方式形成竞争的航线实施市场调节价，不规定票价浮动幅度，具体航线名录由民航局协商发改委规定，其余航线票价上浮幅度最高不得超过25%，票价下浮幅度依情况而定：1.部分以旅游客源为主的航线票价下浮幅度不限，具体航线名录由民航局协商发改委规定；2.航司独家经营的航线票价下浮幅度不限；3.除上述航线外，其他国内航线票价下浮幅度最大不得超过基准价的45%，少数航线因特殊情况需突破下限的，应有发改委批准后执行；4.航司在政府规定幅度内，自行制定票价种类，水平，使用条件，提前30天报民航总局、发改委备案，对外公布后执行；5，对革命伤残军人和因公致残的人民警察继续实行优惠票价，允许航司对教师、学生等特殊群体实行优惠票价，但折扣幅度不得超过革命伤残军人优惠。
2004
年制定的价格政策奠定了我国民航在基准价格上上下浮动的政策基础，形成了
“
管头管脚
”
的票价机制，其中票价最高可在基准票价的基础上浮
25%
的限制沿用至今。
4.2.2004年后近十年时间市场化探索趋于停滞
2004
年的定价机制出台后，票价上下浮的区间划定，但该政策实际执行上仍并不严格，随着航线网络向二三线城市渗透，低成本航空公司兴起，行业市场集中度降低，航司之间价格战再次兴起，限折令屡次被各航司违反，但从政策层面，
2013
年前该政策并未进行正式调整，票价政策仅进行了数次微调，改革进程趋于停滞。
2004
年
7
月
12
日，民航局发布
124
号总局令，出台《中国民用航空总局关于修订〈中国民用航空旅客、行李国内运输规则〉的决定》，修改革命伤残军人及因公致残人民警察持相关证件按同一航班成人普通票价的
50%
购票，儿童按同一航班成人普通票价的
50%
购票，婴儿按同一航班成人普通票价的
10%
购票。
2009
年
10
月
20
日中国民用航空局、国家发展改革委发布《关于明确儿童、婴儿以及革命伤残军人、因公致残的人民警察旅客票价等有关问题的通知》，再度明确特殊购票人群票价制定标准。
2009
年
11
月，为了应对油价上涨对民航成本端产生的冲击，发改委民航局发布《关于建立民航国内航线旅客运输燃油附加与航空煤油价格联动机制有关问题的通知》，决定收取燃油附加费。
2010
年
4
月
13
日，发布《关于民航国内航线头等舱、公务舱票价有关问题的通知》，决定自
2010
年
6
月
1
日起国内航线头等舱，公务舱票价实行市场调节价，航空公司需提前
30
日报民航局、发改委备案后向社会公布执行，而此前的限制为国内线头等舱价格不超过经济舱的
150%
，公务舱为经济舱价格的
1.5
倍。
4.3.票价政策再次松动，“管头不管脚”格局形成
2013
年
10
月
9
日，民航局、发改委联合发布《关于完善民航国内航空旅客运输价格政策有关问题的通知》，决定新增
31
条市场化航线，同时可在基准价的基础上上浮不超过
25%
、下浮不限的浮动范围内自主确定票价水平，形成了
“
管头不管脚
”
的票价管理格局。
2014
年
11
月
25
日，民航局、发改委再度联合发文，公布《关于进一步完善民航国内航空运输价格政策有关问题的通知》，该文件决定自
2014
年
12
月
15
日起，扩大民航国内航线市场化范围，首先是完全放开国内线货运价格，其次是放开相邻省份间与地面主要交通运输方式形成竞争的部分短途航线旅客运输票价，共有
101
条航线改为市场调节价，航司自主决定价格水平，市场化航线目录由民航局协商发改委根据市场竞争状况每年进行调整；最后是调整定价公式，对继续实行政府指导价的国内航线旅客运输票价，由政府审批航线基准票价改为由航空公司按照《民航国内航线旅客运输基准票价定价规则》规定自行制定、调整基准票价。
2015
年
1
月
28
日，民航局公布《实行市场调节价的国内航线目录》，目录中市场化航线共
365
条。
2013
年及
2014
年的政策出台后，重新制定了我国民航国内线基准票价，按照定价公式及上市公司国内线平均航距约
1400
公里计算，票价基准有所上调，涨幅略超
9%
。此时我国航空票价制定形成了
“
管头不管脚
”
的格局，实际对民航的综合票价影响偏负面，首先是票价向上行政化，向下市场化，随着人民生活水平提高，消费升级拉动购买力快速提升，但对于航空公司而言，在旺季及热点航线，黄金时刻航班无法进行充分提价，获取消费者剩余，而由于一线机场时刻紧张，各航司在二三线机场激烈竞争，叠加低成本航空蓬勃发展加剧票价竞争，行业收益品质难以得到明显改善，航空公司价格水平连年走低。
4.4.价格改革明确时间表，市场化现曙光
2015
年
10
月
12
日，国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》，贯彻交通运输领域价格改革坚持市场决定的基本原则，提出逐步扩大民航国内航线客运等领域由经营者自主定价的范围，适时放开竞争性领域价格，完善价格收费规则，并明确到
2017
年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节；到
2020
年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全的目标。
民航局在《关于推进价格机制改革的若干意见》发布两个月后，于
2015
年
12
月
12
日发布《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》，贯彻国务院文件精神，明确民航市场化时间表，推进国内航空运输价格市场化改革。会同国务院价格主管部门积极有序推进民航运输价格市场化改革，逐步扩大国内航线客运票价由航空公司自主制定的范围。改革完善燃油附加与航油价格联动机制，到
2017
年，对已经形成竞争的国内航线客运票价由政府指导价改为市场调节价，同步健全价格行为监管规则；到
2020
年，国内航线客运票价主要由市场决定的机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度基本建立。
2016
年
9
月
29
日民航局再次公布《实行政府指导价的国内航线票价表》，
2016
年
10
月
14
日，为促进民航运输提质增效，更好满足人民群众出行需求，深化民航国内航空旅客运输票价改革，完善主要由市场形成价格的票价机制，民航局、国家发展改革委发布《关于深化民航国内航空旅客运输票价改革有关问题的通知》，决定自
2016
年
11
月
1
日起进一步扩大市场调节价航线范围，
800
公里以下航线、
800
公里以上与高铁动车组列车形成竞争航线逐步市场化，航线目录，由民航局商国家发展改革委根据运输市场竞争状况实行动态调整，具体目录在民航局网站公布。航空公司可选择上调市场调节价航线无折扣的公布票价，原则上每航季不得超过
10
条航线，每条航线每航季票价上调幅度累计不得超过
10%
。上述航季分为夏秋航季和冬春航季，具体起止日期由民航局规定。市场化航线共
677
条。
2017
年
6
月
30
日，民航局网站更新市场化航线目录，市场化航线共
724
条。
5
未来三年或迎票价改革窗口期，将带来较大的票价弹性
5.1.我国民航国内线票价政策改革或迎密集调整窗口期
回顾我国民航国内线定价改革，历经了政府直接定价且价格呈现刚性——政府直接定价但针对不同受众差异化定价——政府直接定价并给予航空公司较小自主权
——
政府公布基准价并扩大航空公司自主权——重新制定基准价并放开下浮限制
——
逐步放开市场化、有序放松上浮限制这几大阶段。
《
2016
年民航行业发展统计公报》提及
2016
年我国国内定期航线数量目前我国国内（不含港澳台）航线数量共
2946
条，但目前已放开的市场化航线数量仅为
724
条，占比仅
24.6%
，且市场化航线中选择上调价格的数量及幅度仍受到严格管制，同时目前此部分航线更多是中短途与高铁形成竞争的航线，由于需求品质相对较低，票价水平低下，其中绝大多数航线即便放开票价上限，运价也很难因价格放开而有效上调，可见时至今日，民航国内线市场化改革并不算高。
2015
年
12
月《关于推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见》，明确民航市场化时间表，到
2017
年，对已经形成竞争的国内航线客运票价由政府指导价改为市场调节价，同步健全价格行为监管规则；到
