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民国行政诉讼第一案

国家人文历史  · 公众号  · 历史  · 2017-01-16 21:02

正文


经公众号“  香港凤凰周刊”(微信ID:phoenixweekly)授权转载。

1912年4月,严修、李燮和、范源濂、黄群、蹇念益、籍忠寅、吴鼎昌、张一等十四位政学两界名士联名上书大总统袁世凯,呈请设立民国大学。其云:“民国初建,百端待理,然一时之维持与永久之筹划皆有不可不同时并谋者,而教育一端尤为培养人材至要之图,况国家新造,社会纷杂,民智浅薄。修等特集合同人,筹捐巨款,创设民国大学,伏乞大总统俯予维持,并恳饬部备案,谨呈。”


呈文中所言的民国大学,以“民国”之名冠之,听起来颇有气势。然而,所谓的民国大学,并非中华民国最高的国家学府,而是一所由北京法学会创设、政学两界名流联合赞助支持筹办的私立大学。其成立的目的,主要是通过私人办学来弥补国家公办教育资源的不足。


由于民国大学的筹建不必由捉襟见肘的中央财政拨款资助,仅需拨给一块地产用来办学即可,大总统袁世凯马上表示支持,要求民国大学将详细的计划大纲上呈教育部核查。10月12日,国务院批复呈请,并指定将前清翰林院旧址拨给私立民国大学作为永久办学之址。


国务院一地许两家

私立民国大学的筹备方拿到批文后,马上前往位于今天东长安街的翰林院旧址进行接收事宜。孰料,翰林院的房屋紧锁,里面堆满杂物,显然已被他人所占。多方打听之下,才知道捷足先登的是工商部官报局,占据此处房产用作未来编辑出版工商部官报之所。



文中所述“民国大学”,原址为清朝翰林院。图为清朝《翰林院图册》局部


原来,南京临时政府北迁后,前清翰林院旧址由教育部接收。教育总长蔡元培派人收走了其中残存的旧书,剩下旧屋几十间一直废弃无人问津。陆征祥担任内阁总理时,工商总长王正廷呈请国务院,希望将翰林院的旧屋拨给工商部官报局使用。陆征祥表示同意,工商部便把翰林院旧屋视为己有,将一干什物全部移入屋中。而今,国务院将一地许给两家,当然会引起矛盾。


当时民国大学拟定的首任校长是汪有龄。汪氏出生于1879年,浙江余杭人士,附生出身。18岁赴东瀛学习桑蚕技术,旋入日本法政大学学习法律。归国后,历任湖北农务局译员、京师法律学堂教习等职。1910年在北京与沈家本、江庸等组织北京法学会,并担任实际的负责人。民国成立后,历任南京临时政府法制局参事、司法部次长,9月20日主动辞职。汪有龄以民国大学的名义致函时任工商总长的刘揆一,希望马上让出房产以供办学之用。


刘揆一比汪有龄小一岁,乃湖南湘潭人,早年随王运治经学,15岁便自费留学日本。回国后,与黄兴、宋教仁等组成华兴会,变卖家产从事反清活动。作为中国同盟会的重要领袖,刘揆一追随孙中山、黄兴策划、参与了萍浏醴、黄花岗起义等多次反清起义,武昌起义时还亲赴武昌督战。


民国成立后,刘揆一历任南京临时参议院议员和陆征祥内阁的工商总长。这位身经百战的革命元勋,显然没有将汪有龄这位书生——卸任的司法部次长放在眼里。他当即回信说,翰林院旧址归工商部所有,从来没听说国务院交给了什么民国大学,抱歉不能从命,语气中不无蔑视之意。


作为一个造诣极深的法学家,汪有龄当即决定,通过法律途径解决此事。


民国行政诉讼第一案

11月21日,汪有龄代表民国大学向京师地方审判厅提起诉讼。这便是轰动一时的“民国第一行政诉讼案”。观其诉状,有三点值得注意。


首先,这是民国成立后第一起民告官的案件,原告是民国大学,被告是中华民国工商部。


其次,诉状着重强调应“重私权”,即要求尊重私人权利。在中国传统思想文化中,“私权”具有天然的道德劣势,不具备话语上的正当性。而今皇冠落地,共和肇始,《临时约法》规定“人民有保有财产及营业之自由”,私权不但获得了正当性,而且成为原告对官府提起诉讼的有力武器。


第三,虽然被告是工商部,但总长是“法人代表”,因此矛头主要指向刘揆一,认为是刘揆一从中作梗,拒绝交付房产。审判厅要求刘揆一在五天之内给予答复,并支付民国大学此次提起诉讼的费用。


刘揆一接到消息,知道自己成为被告,显然极为愤怒,几乎要撕毁传票,表示“不胜诧异”。11月26日,也就是审判厅规定答复的最后期限,他以工商部公函的形式写了一封回复,并附有与国务院的来往函件,抄送一份送交《政府公报》发表。


信中说,翰林院旧址的所有权归于国家,管理权原属教育部。那年6月12日,国务院将其拨交工商部使用,管理权实际已经转给了工商部。国务院批准民国大学使用翰林院旧址,并没有和工商部商量,实际是失误地将工商部的管理权转给了他人。因此,当国务院来函通知此事时,已经被工商部拒绝。


11月5日,国务院又致工商部公函,称翰林院旧址仍归工商部使用,将另拨其他房产给民国大学。这说明此事已经完结。因此,工商部对这些房产拥有完全的管理权,根本没有侵害到什么民国大学的权益。何况,此案本来属于行政诉讼的范畴,而不是私法上的契约纠纷,即便退一步说工商部侵害了大学的权利,也应归行政裁判所处理。京师地方审判厅主管民事诉讼,是否有权处理行政诉讼,并没有法律规定。因此以公函答复,不会递交辩诉状。


这是中华民国史上国民控告国家机关的第一幕,也是破天荒未有之新闻,引起了舆论的高度重视。当时的京城名记黄远庸意识到这是“法律界最有趣味的问题”,遂专程访问了汪有龄,请他对刘揆一的回信发表看法。汪有龄简要对黄远庸说了三条:


民国大学拥有翰林院旧屋的所有权,属国务院批准。国务院管辖工商部,其在来往文书上对工商部的许诺,属于政府内部事务,对人民不生效力。因此,此案还是属于私人诉讼的范畴。


即便此事属于行政诉讼,目前行政裁判所还没有设立,人民则有约法赋予的诉讼之权,遇到被强权压迫之时应如何捍卫合理权益?莫非不能诉讼?这岂不是在剥夺法律赋予人民的权利?


审判厅是否有兼理行政诉讼之权,应该由审判厅作出解释,而不能由被告刘揆一决定。汪有龄声明,这是国民根据法律与政府争夺权利的先例,必须据理力争,坚持到底。


不认国务院之调停

力争到底的不只是汪有龄,还有京师地方审判厅。这一年11月24日的《大公报》刊登了一篇似乎是针对此事的评论,认为当今司法虽然独立,却奈何软骨头的法官太多,只会屈服于政治权力。因此敬告国人,不要认为法律规定老百姓可以告官便欣欣自得心存幻想,其实这只不过是为法官向大佬提供了一条新的献媚捷径而已。


京师审判厅或许是受了类似时评的刺激,决定用实际行动反击外界流言,以示维护民国的司法独立到底。面对国务总理赵秉钧希望调停双方的打算,京师地方审判厅表示“不认国务院之调停”,决定于12月21日传刘揆一和汪有龄到庭审判,如果刘揆一不到,将采取缺席裁判。


12月21日,京师地方审判厅在万众瞩目之下开庭,刘揆一果然没有到庭。汪有龄在法庭上出示了翰林院旧址应归民国大学的诸多证据,要求法庭马上判决。审判厅似乎为了再给刘揆一辩驳的机会,此日并未缺席审判,决定28日再次开庭。


12月28日,刘揆一又未到庭。京师地方审判厅显然对此种傲慢行为极其愤慨,当即决定,判处民国大学胜诉,责令工商部马上交出房产。所谓“民国第一民告官案”,以“民”胜“官”败的结局暂时落下帷幕。


当时的判决文书,完全站在“民”的一面。实际上,汪有龄作为前司法部次长,并不是真正的“民”,在司法界仍有相当影响力,实为京师地方审判厅的前任顶头上司,用了很大篇幅从法理上给予刘揆一种种反驳。


判决认为,国家对翰林院旧屋拥有私法上的所有权。国务院作为政府可以代表国家,其意见可以表示为国家的意见。国务院将翰林院旧址给予民国大学,实际表示国家将翰林院旧址给予民国大学。国家虽然是“公法人”,有时却可以处于“私人地位”。


国家将地产拨给民国大学,实际上类似于私人范畴内的买卖、赠予行为,可以视为民事诉讼范畴。国家既然将此翰林院旧址赠给民国大学,便有实际交付的义务。工商部是国务院的部署,只是代替国家管理财产,连真正的管理权都没有,更别提什么产权了。


工商部是国家机关,没有任何独立意志,对国家负有完全服从的义务。国家决定将财产权交付给民国大学,工商部从中阻拦,实际是工商总长刘揆一私人的违法行为。工商总长应该履行国家的命令,不应挟制私见拒绝履行,使国家陷入被告之地。


国家既然已经允许交付地产给民国大学,却因国家机关的阻碍导致无法交付,实际是违反了契约精神。国家虽说给民国大学另寻地点办学,但刘揆一的拒绝阻挠不应该成为改变决定的理由。何况,工商部的官报局开办遥遥无期,民国大学却急需房子,理应先照顾民国大学。工商部拒绝交房,实际是官府恃强凌弱,蹂躏私人权利,这种现象绝不应该在共和国出现。


反思国家与公民之关系

以往对这段历史的叙述,全部都是从法权的角度,即行政诉讼权和民事诉讼权的权限分割问题。作为民事法庭的京师地方检察厅,是否有权力处理涉及行政诉讼案件?刘揆一认为民事法庭没有此种权限,这并不能算错。《临时约法》规定:“人民对于官吏违法损害权利之行为,有陈诉于平政院之权”。京师地方审判厅并非平政院,确实没有此种权限。然而,汪有龄认为,平政院未设,若民事法庭无权,国民受了官府压迫便无处申诉,也有一定道理。


因此,此事最大的问题主要是,草创的中华民国司法制度不够健全,无法恰当处理此事。此案引起了各方人士的深切重视,间接促成了中国历史上第一个行政诉讼机关“平政院”的正式成立。平政院始于1914年3月,终于1928年11月17日(从1927年8月3日《申报》可知,最后一个办公地址便是翰林院旧址,这一点非常有趣),为解决民国前期的行政纠纷作出了重要贡献。


然而,重读这份判决书来看,可以发现京师地方审判厅是否有受理行政诉讼之权,实际并不是本案的核心问题。京师地方审判厅已经通过类似于“偷换概念”的手法,将行政诉讼转化为民事诉讼。在审判厅看来,国家也可以处于“私法人”的地位。换言之,国家与私人具有同等地位。


国家将地产拨给民国大学,可以视为某种私人赠送,实际是一种私人的契约关系。工商部长刘揆一作为国家机关负责人,拒绝交付地产,实际是违背了这种私人转让的契约关系,陷国家这个“私法人”于不义。因此,民国大学可以“起诉民国”,地方审判厅也当仁不让地拥有裁判这则民事纠纷的权力。这在一百年后的今天看来,仍是新颖之论,甚至是惊世骇俗之论。


晚清以降,中国积贫积弱,饱受列强欺凌,国家兴亡成为有识之士最为关切的议题。每个人都应忠于自己的国家,爱护自己的国家,同时也将自己视为国家的主人。比如梁启超便要求民众:“以国为己之国,以国事为己事,以国权为己权,以国耻为己耻,以国荣为己荣”。


然而,我们却从这个判决书中看到了某种要求国家与个人权利平等的思想,将国家视为普通的私法人,甚至可以被普通法庭管辖、宣判,颇类似于某种早期拉斯基思想中的“多元主义国家论”。这从侧面可以反映,晚清民初时民气喧嚣,对“司法独立”的维护,对“个人”的肯定,对“私权”的争取,实在已经达到某种极端的程度。这种民气张扬,当然是被压制太久的反弹,却也不乏某种随意解释或矫枉过正之处。


最后再回到故事。被告人刘揆一对这种单方面的判决当然不愿认可,也不能理解这种将国家视为“私法人”的新鲜解释,遂向京师地方审判厅的上级——京师高等审判厅提出不服,要求重审。当然,无论是汪有龄还是京师地方审判厅,都不能解释的是,国家将地产拨于民国大学使用,实际也只是让其暂时管理使用,而决非赠送,更不是将本属国有的土地主权拱手转让给私人。因此,他们的争辩实际并无道理。


或许是汪有龄和地方审判厅都认为难以自圆其说,最终接受了政府的调停。国务院决定,按照时间先后顺序,工商部仍使用翰林院旧址,原宝泉局北仓旧址拨给民国大学用于办学之用。为了防止民国大学僭越宣称拥有土地主权,公文特意强调:“该仓系以民国大学名义使用,不得由该校转移于他人,将来该校对于此种用项停止或国家有应行收用时,应即随时收回以重官产”。喧嚣一时的“民国第一行政诉讼案”就此结束。


(本文刊载于《凤凰周刊》2015年第5期总第534期)


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