“问责接受区”：基层回避政策加码
的一种解释——基于湖北省
C镇乡村
振兴衔接专项资金使用的案例分析
黄振华 张海超
作者简介:
[1]
黄振华,华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师；[2]张海超，华中师范大学中国农村研究院博士生。
文章来源：
《求实》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/3/10
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“问责接受区”：基层回避政策加码的一种解释——基于湖北省C镇乡村振兴衔接专项资金使用的案例分析
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摘要：
政策加码现象始终难以根除，回避政策加码现象也普遍存在。基于体制结构、问责制度及行动者差异的整体性分析框架，考察湖北省武汉市C镇回避政策加码行为，发现基层回避政策加码行为源于晋升锦标赛下不确定性竞争事项强激励生产的动力机制、非正式制度弱化正式问责刚性约束的强化机制及积极官员助推“问责接受区”所形成的实现机制的综合作用。上述3项机制催生基层回避政策加码行为的内在逻辑在于，积极应对的基层官员围绕回避政策加码在体制结构、问责制度下创造了预期收益为正的区间，即“问责接受区”。“问责接受区”能为基层官员回避政策加码等冒险性政策执行行为提供普适性解释。
关键词：
回避政策加码;问责接受区;体制结构;问责制度;行动者;晋升锦标赛;积极官员;
一、问题的提出
“层层加码”现象由来已久，并成为中国社会历经数千年未消的痼疾。所谓“层层加码”，是指每经过一个层次就增加一些砝码，通常指在贯彻某项政令或执行某一规章时，逐级增加新的内容或提出新的要求[1]。随着经济社会的快速发展，“层层加码”之风悄然出现在社会经济生活的各个方面，并以花样繁多的形式表现出来，“层层加码”无疑给国家治理带来了一定的负面影响。在“层层加码”的众多类型中，政策型加码尤其值得关注，其已成为较为普遍的社会现象。鉴于常规的政策要求往往不能按时保质完成，按照“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的逻辑，上级单位有时就会通过采取对下辖单位“加码”的方式来确保常规政策、目标任务的落实[2]。随着政策沿着政府层级向下传递，政府对政策指标的要求逐级趋严，使其渐渐脱离基层实际，导致基层执行压力逐级增大。
通常情况下，在问责压力下，基层官员面对政策加码时要么想方设法不折不扣地执行[3]或基于政绩追求主动“加码”执行[4]，要么采取变通执行[5]、适应性执行[6]。但从现实来看，也有一些基层官员敢于拒绝执行，故意回避直接上级制定的加码型政策，而依据更上一级的政策要求执行。在绝大多数情况下，基层官员执行加码型政策会给自身及基层政府增加诸多负担，相对而言，直接回避加码型政策可以为自身及基层政府减轻负担。但如果基层官员直接回避加码型政策，他们就将面临问责风险。那么，现实中基层官员为何会“铤而走险”回避政策加码呢？武汉市在湖北省制定的关于乡村振兴衔接资金使用规定基础上进行了加码，但武汉市黄陂区C镇对这一规定却视而不见，选择依据湖北省制定的政策规定予以执行。本文试图基于C镇回避政策加码这一行为的过程分析，思考基层官员敢于冒问责之险而回避政策加码的行为逻辑。
二、文献综述与分析进路
基层官员冒问责之险回避政策加码这一行为可以被理解为冒险性政策执行行为，目前，学界尚无研究对基层官员为何敢冒问责之险回避政策加码行为作专门解释。以往关于官员何以产生冒险性政策执行行为的研究主要基于体制结构视角、制度视角和行动者差异视角。
第一，体制结构视角。
体制结构视角主要关注基层官员在权力体系中所处的地位对其执行行为的影响，认为基层官员作为下级，当上级追求绩效而逼迫下级冒险时，下级不得不遵从上级意志。在既定的体制结构中，上级党委掌握着下级官员的人事任免权，这就构成上级推动下级完成各类复杂工作的权威基础[7]。进一步讲，上级对下级实施的选择性激励或约束机制，使调动下级的执行意愿成为可能，促使下级从消极应对转向积极落实。在官员激励受到削弱的情况下，上级依托目标考核责任制，层层传递考核压力，驱动下级政府按照上级意志执行政策。具体来看，依托科层压力传导，以共识观念牵引推动观念政策化、政策任务化和任务政治化，最终促使下级认同上级的观念并采取相应行动[8]。
第二，制度视角。
制度视角主要关注问责制度对下级官员执行上级政策行为的影响。制度本身是一种“形塑人们互动关系的约束”[9]，是由人依据某种管理目的而设定的，并随着管理需求的变化而变化，因而，难以对所有情境加以规定。由此，制度自身也不可避免地在运转中掺杂人情因素，对人的约束效能受人情影响。换言之，任何制度本身既具有刚性也具有弹性。就问责制度而言，其弹性主要表现在是否问责与问责强度两个层面，不仅问责方式并非千篇一律，问责强度也不是一成不变的，因此，问责制度所具有的弹性制度特性构成了行动者理性选择的重要影响因素[10]。政策执行中的压力与能力的失衡会迫使压力型体制将功能目标转变为保证重点政策的有效执行，为了适应这种目标转移，系统性问责只能向选择性问责转变，对于非重点政策的执行会采取容纳态度，基层官员于是在政策执行中出现非预期行为[11]。
第三，行动者差异视角。
政策执行行为归根结底是政策执行者的个体性行为。因此，政策执行者本身的性格特点、认知能力等特质在一定程度上影响着其政策执行行为。新制度主义认为，任何行动均是主体基于自身利弊权衡的理性选择，但不同行动主体对利弊的能动性理解不一，因此，对利弊的认知差异深刻影响着主体选择性行为的过程[12]。当个体对利弊的权衡具有积极态度时，容易产生积极执行行为甚至过度执行行为，特别是受运动模式催化作用的影响，个体对任务压力的回应会更积极，不关注责任风险的规避并有更高的绩效期待，个体的政策执行行为会更加激进[13]。此外，行动者本身会受到环境的影响。在特定环境下，由于个体对外在的政策执行压力感知不一，导致内在激发的动力也不一。有研究利用外源压力和内生动力解释行动者不同类型的政策执行行为，行动者感知的外源压力与激发的内生动力所形成的不同组合，将促使行动者产生不同的政策执行行为，当行动者的内生动力强于外源压力时，激进的过度执行行为就会产生[14]。
上述3种视角对理解基层冒险性政策执行行为提供了很好的解释，但各个视角又存在不足。在压力型体制下，通过压力传导固然能够约束或激发下级并使其政策执行行为符合上级意志，但能否在任何场景下都起到决定性作用，仍值得商榷，毕竟下级政策执行者是具有主观能动性的个体而非程序化运作的机器。同理，当问责制度中容纳机制出现时，问责由系统性转向选择性，确实会触发冒险性行为的产生。但由于选择性问责下存在不确定性因素，不同个体对问责可能性、强度等的感知不一，并非一定会不约而同地出现冒险性行为。政策执行者是具有差异性的能动个体，内生动力强、更为积极的个体确实会在政策执行中作出更激进、冒险的行为，但正常情况下，面对问责压力，这类个体应属少数，基层的冒险性行为也理应只是个例。应当看到，无论是体制结构下的压力传导，还是问责制度中的选择性问责抑或是行动者差异下的个体能动性都可能对个体的冒险性行为起到触发作用。换言之，在思考基层官员的冒险行为何以产生时，不应只从单一层面进行思考，而应从3个层面系统地加以思考。此外，既有研究从体制结构思考压力传导或从问责制度思考选择性问责对基层官员冒险行为的影响时，基本上都是静态分析，只是单向度考察二者对个体的影响，却忽略了基层官员利用“弱者的武器”[15]等左右压力传导及选择性问责的能动性。本文拟从体制结构、问责制度及行动者3个维度系统性分析基层官员何以出现回避加码政策这一冒险性政策执行行为。
三、研究方法与案例深描
（一）研究方法
案例研究被认为是解释中国之制与中国之治的最佳方法之一[16]。多案例比较有助于结论的普遍性与推广性[17]，但相对而言，在时间、精力等资源特定的情况下，单案例研究能够更深入、深度地揭示案例的发生过程以及内在的因果关系，以保证案例研究的可信度[18]25-26。由于基层回避政策加码行为产生过程较为复杂，多案例比较不便于深度解释案例的发生过程以及内在的因果关系，本文主要采用单案例研究解剖基层回避政策加码行为何以产生，并在案例研究中酌情穿插其他案例以增强结论的普遍性与推广性。
为了避免陷入循环论证误区[19]，笔者既没有采取先构建分析框架、后运用案例材料进行检验的方式，也没有采取直接归纳总结的方式，而是将二者相结合。从体制结构、问责制度及行动者3个维度进行动态性分析，同时，运用归纳式案例研究方法，通过对事件发展的过程追踪来揭示因果机制，并提出相关概念来解释案例的发生机理。
（二）案例选择与资料收集
C镇位于湖北省武汉市黄陂区北部，属于一个城镇化程度不高、经济发展水平一般的普通乡镇。2022年11月，C镇先后向黄陂区申报了3批乡村振兴衔接专项资金，所涉项目均为工程建设项目。黄陂区财政局先后于2023年4月上旬与2023年5月中旬批复了第一批资金和第二批资金。其中，第一批资金600万元，累计10个项目，每个项目金额为60万元。第二批资金960万元，累计13个项目，每个项目的金额均超过了60万元。另外，黄陂区在给C镇批复资金的同时，也给其他乡镇批复了项目资金。在项目资金的使用上，中央、省级、市级政府及其组成部门都作了相关规定。中央层面出台的《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号）等文件及作为省级层面的湖北省人民政府2021年6月出台的《省人民政府办公厅关于简化优化湖北省农村小型建设项目管理的实施意见》等政策文件都规定，施工单项合同估算价低于400万元的村庄建设项目可以不用招标。但武汉市2021年出台的《武汉市政府采购中心执行政府采购目录及标准（2021年版）实施方案（试行）》则明确规定，凡工程类项目投资额超过60万元的均需要公开招标。可见，武汉市就村庄建设项目的资金使用规定提高了要求、进行了加码。面对政策加码，纵向来看，C镇在落实项目建设中总体经历了两个阶段：第一阶段没有外在的任务落实压力，C镇没有回避政策加码；第二阶段有任务落实压力，C镇则回避了政策加码。横向来看，第一阶段其他乡镇也没有回避政策加码；第二阶段部分乡镇则没有像C镇那样回避政策加码。C镇从执行政策加码到回避政策加码不是简单地随压力变化而变化，而是经历了思考应对问责策略的曲折过程。可见，体制结构下的压力传导、问责制度下选择性问责及行动者差异与C镇回避政策加码行为的产生具有强关联性。
个案研究不追求代表性而是追求典型性[20]，个案研究所选择的个案应当拥有丰富的信息，对于满足个案研究深入、全面、详细的要求至关重要。通过研究特定个案的复杂性、整体性及其结构性背景，有助于我们更为清晰地认识特定现象背后的要素关系、运转过程和内在机理，并为这一类型的现象提供某种理论解释。将C镇推进乡村振兴项目建设的过程作为典型案例，能够较为全面地呈现我国基层官员回避政策加码行为产生的内在机理。
在资料运用方面，采取一手数据与二手数据相结合的方式。一手数据包括访谈和参与式观察，二手数据包括黄陂区和C镇政府下发的内部文件、会议记录、汇报材料等。研究团队在2023年5月至9月期间多次赴C镇进行田野调查，先后对C镇主政领导及具体工作人员进行了深度访谈，并前往村庄对项目建设情况及项目资金具体使用情况进行实地调查。
（三）C镇乡村振兴衔接专项资金的使用情况
1. 回避政策加码动机的产生
《武汉市政府采购中心执行政府采购目录及标准（2021年版）实施方案（试行）》明确规定，工程类项目投资额超过60万元的需要公开招标。在黄陂区财政局给C镇拨付第一批项目资金后，C镇即严格按照规定通过公开招投标方式上马项目。C镇从第一批资金拨付到位开始，立马启动招标程序，自招投标程序启动开始到招标结束，C镇走完政府公开招标程序花费了2个月之久，直到2023年6月上旬才完成了10个项目的全部招标，至此才完成项目上马并向承建方支付费用。虽然政策加码给C镇带来了执行压力，但由于问责压力的存在，C镇不敢不执行。C镇所在的黄陂区，如果乡镇干部在推动项目发包时不走招标程序，一旦被发现，就要被区党委记大过，并且5年内不得被提拔。
在第二批资金批复不久，由于湖北省从2023年7月开始核查清算省级财政给各县2023年度批复的专项资金的使用情况，要求各县使用资金额达到55%以上，为确保完成任务，黄陂区要求各镇必须在2023年6月30日之前完成已批复项目的上马，并支付项目费用。由于第二批项目的工程建设费用都超过了60万元，为了确保不被问责，C镇也得通过招标程序完成项目发包。但由于黄陂区财政局于5月中旬才给C镇批复第二批资金，如果按照招标程序落实项目发包，C镇大约要到7月下旬才能完成项目资金使用进度的任务。由此，如果按照武汉市的政策落实项目发包，那么，C镇难以在规定时间节点完成黄陂区下派的任务。在黄陂区的任务要求下，C镇落实项目发包的压力陡然提升。
C镇既不敢不完成黄陂区下派的任务，又不敢不遵守武汉市的政策规定。2023年5月下旬，为了应对这一困境，C镇党政领导班子成员进行了讨论，以寻求破解之法。期间，与会者提出在招标程序上变通等办法，但经过讨论发现这些变通办法均不可取。最终，C镇党政领导班子一致认为，回避武汉市的政策加码是完成黄陂区下派任务的唯一办法。
2. 回避政策加码动机下寻求问责应对策略
虽然回避政策加码是完成黄陂区下派任务的唯一办法，但由于回避武汉市的政策规定也存在问责风险，C镇不敢仓促通过回避政策加码落实项目发包，而是寻求应对问责策略，因为只有找到降低回避政策加码问责风险的办法才有底气回避政策加码。随着时间的推移，C镇党政领导班子成员不断思考应对之策，黄陂区对各镇项目发包情况也越来越关心，开始催促各乡镇尽快完成项目发包，时间紧迫给C镇主政者带来了不小的压力。2023年5月底，C镇主政者与其他几个乡镇的主政者先后多次进行私下商议，一致认为只有找到降低回避政策加码问责风险的策略才敢回避政策加码。在压力型体制下，虽然基层干部面临各类严格考核，很难避免被问责，但是，既定制度也会给基层干部留有一定的自我保护空间，即也会留有空间让基层干部使用“弱者的武器”来保护自身。经过商议，C镇和其他几个乡镇主政者想到利用“硬怼”和“服软”两个策略降低回避政策加码的问责风险。“硬怼”策略是在面对市级向乡镇问责时，通过讲道理的方式迫使市级问责方找不到问责乡镇回避加码政策行为的理由；“服软”策略则是通过求情的方式让问责方对乡镇回避加码政策行为从轻处理。
C镇回避政策加码行为虽然没有执行市级政策，但执行了省级政策，自上而下看，C镇没有过错，反而是武汉市加码行为不合理。因此，C镇主政者充分利用这一实情回应市级问责方。如果往后市级政府要问责，C镇就将省级文件搬出来，以对自身形成一定的保护。在中央集权体制下，相对于下级而言，上级拥有绝对的话语权。虽然搬出省级文件有可能影响武汉市问责方的态度，但问责结果最终还是由上级问责方决定，因此，C镇只能继续寻找办法以改变问责方的态度。为了增加“硬怼”的成功概率，C镇和其他几个乡镇的主政者要求县级出台文件支持乡镇按照省级政策执行。2023年6月初，在C镇和其他几个乡镇的主政者的要求下，黄陂区委农村工作领导小组办公室发布《关于做好财政衔接资金管理使用的工作提示》，提出投资额在400万元以内的农村小型建设项目依照省相关规定执行。对于C镇而言，县级的背书无疑又为其增加了一层保护。一般而言，在中央集权体制下，自上而下来看，省级政策的效力强于市级政策；自下而上来看，县（区）级政府现管乡镇，其政策较市级政策对乡镇更具约束力。在县级政府背书后，C镇回避武汉市政策加码既依据了省级政策，也依据了县级政策，两种逻辑都具有合理性。因此，C镇有足够的理由回怼市级问责。
在琢磨出“硬怼”策略的同时，C镇主政者也想好了“服软”策略。一方面，上级总是希望基层政府能够执行好交办的各项任务；另一方面，上级也总是力图通过各种政策规定来规范基层的行为。无论上级在制定政策时怎样尽其可能地考虑下级的具体执行情况，但由于信息沟通障碍、基层治理复杂性等因素，其制定的政策都难以完全符合各地的具体实际，过于严苛的政策规定则会给基层落实任务造成障碍，妨碍基层干事的积极性。随着自上而下逐渐强调激发干部干事积极性政策的出现，体制内对干部主观上一心为公但因各种客观原因而犯错开始采取容忍的态度。基于此，C镇拟在市级对自身进行问责时采取诉苦说情的方式，让市级干部体谅C镇工作落实的不易而给予从轻处分。
3. 综合研判利弊并决定回避政策加码
应对策略虽然能够降低问责风险，但回避政策加码一定会违反武汉市的政策规定，武汉市仍有理由问责C镇，且问责强度存在不确定性。面对无法消弥的风险，C镇在讨论应对回避政策加码问责的可行策略后，再次召开了党政领导班子会议以决定是否要回避政策加码。在会议中，镇长梳理了C镇回避武汉市政策加码的利与弊，C镇党委书记认为要敢于做事、不怕出错，党政领导班子最终达成了共识。总体而言，C镇党委书记认为，C镇各项任务都不能落后，虽然回避政策加码存在问责风险，但有助于C镇完成县级交办的任务，同时，C镇有办法降低问责风险。基于此，C镇党委书记认为回避政策加码值得一试。
在2023年6月初，C镇按照省级政策迅速着手落实项目发包工作，于6月中上旬完成了项目发包，并向各承包方支付了30%的费用。在C镇回避武汉市政策加码的同时，黄陂区另外8个乡镇也和C镇一样，按照省级政策而回避武汉市政策着手落实项目发包。但直至6月底，黄陂区仍有7个乡镇没有回避武汉市政策加码，而是继续坚持走招标程序，落实项目发包政策。
四、建构“问责接受区”：
基层回避政策加码的行为逻辑分析
毋庸置疑，回避政策加码存在问责风险。作为理性人，C镇主政者之所以铤而走险回避政策加码，主要原因在于其为自身创造了收益空间，即回避加码政策的预期收益处于大于零的区间。本文将基层围绕政策加码创造的预期收益为正的区间命名为“问责接受区”。具体来看，基层回避政策加码行为的产生源于晋升锦标赛下不确定性竞争事项强激励生产的动力机制、非正式制度弱化正式问责刚性约束的强化机制及积极官员助推“问责接受区”形成的实现机制这3项。基层回避政策加码行为产生的过程也是基层围绕政策加码建构“问责接受区”的过程，基层正是通过建构“问责接受区”实现了回避政策加码行为，其回避政策加码的行为逻辑可以概括为建构“问责接受区”。
（一）动力机制：晋升锦标赛下不确定性竞争事项强激励生产
作为“政治参与人”，官员关注政治晋升和政治收益，他们不仅在经济上为财税和利润而竞争，也为“官场”晋升而竞争。政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升会直接降低另一个官员的晋升机会，这使同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大[21]。在具有中国特色的政府体制和经济结构下，官场形成了以经济增长为基础的晋升锦标赛，围绕晋升锦标赛，形成了一种具有中国特色的激励地方官员推动经济发展的治理方式[22]。作为一种行政治理模式，晋升锦标赛是上级政府为多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，唯有优胜者才有机会获得晋升，而竞赛标准是由上级政府决定的，其既可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。基于晋升锦标赛，上级不仅能够以晋升激励有效推动下级发展经济，也能够以晋升激励推动下级按照其意图执行政策。如，上级党委和政府常常将重点工作定义为“政治任务”发包给下级政府和部门，并给予其相应的政治和经济激励或惩罚，以推动重点工作在下级政府和部门的贯彻落实[23]。
晋升锦标赛是上级用以推动下级完成各项任务的工具，其核心机理在于将自身需要完成的各项工作分解给下级，并将下级完成任务的态度、效果等纳入晋升考核中[24]。通常而言，晋升锦标赛中能够影响下级晋升的竞争事项都可预先确定，并设置明确的考核评价标准，但各级政府需要完成的具体工作具有一定的不确定性。因此，上级部门不可能事先将所有影响下级晋升考核的事项都明确列出并设置明晰的考核标准。在实践中，上级政府往往将不能预先明确列出的事项纳入“任务落实”板块，并设置较高的分数。不同于经济发展等可以量化和客观评价的指标，“任务落实”指标评价的主观性很强[25]，即上级在“任务落实”板块的具体考核标准上通常预留有一定的灵活解释空间。我国不同层级的政府虽然在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一[26]，但各层级政府主要承担的职责存在着很大差别。“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”[27]140毋庸置疑，县级政府承担了巨大的治理压力，因此，其需完成的任务也具有极大的不确定性。县域内存在县级政府关心但又无法预先明确纳入乡镇晋升考核的工作，而乡镇在这些工作中的绩效表现，都可能成为县级决定乡镇党政领导晋升考核的重要依据。因此，县级对乡镇晋升考核需要预留的灵活解释空间更大。作为并非“权责完备”的一级政府，乡镇政府在推动经济发展等确定性竞争事项上缺乏足够的自主权；同时，作为最低层级的政府，乡镇政府本身承载着国家和省市县各级各项政策的落实任务。因而，县级对乡镇政府的晋升考核不仅会关注经济发展等确定性考核事项，也会对“任务落实”这类不便预先确定的考核事项增加考核权重[28]。本文案例中回避政策加码以快速完成项目落实的行为也成为乡镇党政领导晋升考核的依据之一。
一般而言，晋升锦标赛下竞争事项越明晰，其激励效果就越明显，但前提是竞争参与者能依托自身所拥有的行政权力、资源等在这些明确的竞争事项上有所作为。在乡镇晋升锦标赛中，由于乡镇政府权责不完备等原因，其本身一般很难在推动经济发展等确定性竞争事项上有所建树，导致其很难在这些事项上脱颖而出或与其他竞争者拉开差距。“任务落实”板块中不确定的竞争事项虽然不能事先确定，但这些事项主要考核“实施与未实施”“完成与未完成”，相对而言，在这些事项的考核中，乡镇还是比较容易得分的。因此，乡镇要想在考核中不落后于其他乡镇，必定要在这些事项中更努力多得分。回避政策加码以快速推进项目落地，对乡镇党政领导而言虽然会存在一定的问责风险，但倘若县级将其纳入乡镇党政干部的考核，晋升激励仍然有效，乡镇主政者仍不敢怠慢。此外，由于各个乡镇之间存在直接竞争关系，面对这类具有问责风险的任务，乡镇之间很难实现联合，因此，各个乡镇围绕不确定性任务容易形成“囚徒困境”。当对手冒险执行上级政策而自己不执行时，对手所获得的晋升筹码与自己所遭受的筹码损失都将被放大，晋升激励也会进一步被放大。由此可见，晋升激励成为基层政府回避政策加码的强大动力。
（二）强化机制：非正式制度弱化正式问责的刚性约束
基层干部因回避政策加码可以快速完成特定任务而获得晋升筹码，但也会因为不执行上级的政策规定而面临问责风险。增加晋升筹码构成基层回避政策加码的动力，而问责风险的存在则会成为降低基层回避政策加码积极性的因素。问责风险越大，基层回避政策加码的积极性就越低。因此，对于基层干部而言，在意欲冒险回避政策加码以获得晋升筹码的前提下，降低问责风险成为基层干部的理性选择，即降低问责风险能为基层回避政策加码行为的产生提供正强化。问责行为是问责方针对责任主体就某一具体工作事项中的违法、违规或履职不力等情况追究责任人主体责任、监督责任、领导责任等责任的实践活动，包含了问责主体与被问责对象之间沟通、解释和质询的互动过程。问责行为归根结底是人的活动，问责方对责任主体具体违法、违规或履职不力等情况的主观判断影响问责处理结果，即问责具有高度情境依赖以及权变性的特点[29]。作为社会人，人的认知往往会受到群体观念、文化等因素的影响，这在问责实践中也不例外。非正式制度是人们在长期社会交往过程中逐步形成的，并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，它以价值信念、文化传统、风俗习惯等为代表。在问责实践中，毫无疑问，非正式制度也会潜移默化地影响问责方的思想及认知。因此，合理利用非正式制度就成为基层降低回避政策加码问责风险的有效策略。总体而言，在回避政策加码过程中，基层官员通过非正式制度弱化正式问责的刚性约束以降低问责风险，主要包括以下两个层面。
第一，基于政策约束力的一般判断质疑问责合理性，以降低问责可能性。在中国特色的科层体制下，各级党委、政府、人大以及各级政府的组成部门都能制定政策规定或行为规范以约束政府行政人员的公共行政行为，因此，不可避免地会出现不同部门针对同一行政事项制定不同政策的情况。当不同部门针对同一类行政事项制定的政策规定产生冲突时，就会出现不同政策的约束力差异问题，进而导致行政人员在判断应优先遵从哪个政策规定时出现困难。从逻辑上看，一般存在两种判断思路：一是基于上级政策规定优于下级政策规定的原则，应优先遵从上位部门制定的政策；二是基于管理原则，应优先遵从下位部门的规定。在本文的案例中，C镇在回避加码政策时要求黄陂区制定与湖北省相同的政策规定，不论从第一种判断思路还是从第二种判断思路来看，其回避武汉市的政策加码行为都可以找到合理依据。由于问责制本身处于“一种社会关系中，行为者感到有义务向某个重要的人解释和证明自己的行为是正确的”[30]。因此，当C镇因回避武汉市的政策加码而遭受其问责时，就有足够的理由质疑其问责的合理性，而武汉市问责方很难找到足够的依据作为向C镇问责的理由，由此，C镇被问责的可能性就会降低。
第二，基于情有可原的容错文化恳求问责方网开一面，以降低问责强度。近年来，“激发干部积极性”成为社会关注的热点。党的二十大报告提出要坚持严管和厚爱相结合，加强对干部全方位管理和经常性监督，落实“三个区分开来”。可见，现阶段官员在干事过程中出现情有可原的错误是存在被宽容的空间的。C镇在项目建设的第一阶段是按照武汉市的政策规定执行的，第二阶段采取回避政策加码行为，是不得已而为之的权宜之策，只要不是为己牟利，在既定的容错机制下是应当被宽容的。基于此，倘若武汉市坚持问责，C镇则拟联合黄陂区干部共同向武汉市负责问责的干部说明情况，以求降低惩罚力度。
