特朗普发推谈“习特会”：经贸问题？难，难，难！

关于4月6号-7号的“习特会”，特朗普连发两条推特说：预计下周中美会晤时，谈及经贸问题的讨论将会极为艰巨。美国不能再有庞大的贸易赤字和就业岗位损失，还呼吁美国企业要做好评估其他替代选项的准备。

这么看来，特朗普政府是铁了心要对中国采取强硬的贸易政策了？特朗普的贸易保护工具箱里都有些啥？应对中美贸易摩擦，中国准备好“过墙梯”了吗？此前，中国金融四十人论坛（CF40）研究部就中美经贸关系展开了一系列研究，系统解答了上述问题，主要观点如下：

从竞选时的口号和当选后的行动来看，中美关系一直是特朗普的重要议题。特朗普在纳瓦罗撰文的经济计划书(Navarro, 2016)中，曾表示美国事实上已经处于贸易战中。他将美国的贸易赤字和制造业失业问题主因归于中国加入WTO和汇率操纵等问题，并认为采取贸易保护政策将为联邦政府带来1.74万亿美金的税收。

可见，特朗普的产业和贸易政策标准很单一，即是否给美国增加就业以及是否会加大贸易逆差。中国是美国最大的货物贸易逆差国，占美国货物贸易逆差的48%，中美贸易关系稳定化与美国制造业就业岗位下降在同期发生，因此在特朗普简单的“就业岗位”目标函数中，中国是最重要的靶子，而贸易保护主义是最主要的手段。从特朗普当选后对关键内阁职位的任命上可以看出，特朗普期望其团队采取强硬的贸易保护措施，尤其是针对中国。

虽然曾任跨国企业高层的国务卿、商务部长等都是自由贸易的支持者，但特朗普贸易团队重要成员倾向于贸易保护政策，尤其支持对中国强硬。副总统彭斯(Mike Pence)是倾茶党人士，一向重视重建美国本制造业。在他担任印第安纳州州长期间也尽多重努力将制造业留在本州。

特朗普的贸易团队更是有强烈的贸易保护主义倾向。在往届政府中，美国贸易代表（USTR）是美国对外贸易谈判和协议主导部门，而商务部仅负责执行措施，例如反倾销反补贴的调查等，但特朗普提高了商务部的权力，商务部长将总体负责白宫的贸易政策。商务部长罗斯(Wilbur Ross)在贸易问题上的立场显得矛盾，他一贯是自由贸易的支持者，曾表示不会爆发全面的贸易战。

但罗斯在竞选时期也帮助建立特朗普的贸易保护政策，本人有许多涉及钢铁企业的投资，认为应该更多地利用美国的市场优势对贸易伙伴尤其是中国施压，包括特朗普对中国商品征收高关税的威胁。

值得注意的是，特朗普专门成立了一个新部门 ——白宫国家贸易委员会（National Trade Council），负责实施贸易和产业政策，尤其是制造业相关的贸易和就业政策。全国贸易委员会主管纳瓦罗虽然是大学教授，但使他出名的并不是学术著作，而是Death by China，书中纳瓦罗把中国作为最大的假想敌，他认为中国通过不公平的贸易手段偷走了美国人的工作、瓦解了美国制造业，表示支持特朗普对中国商品施加45%的惩罚性关税。纳瓦罗表示全国贸易委员会将实施“自卫型”的贸易政策。

长期以来，钢铁行业都是中美贸易摩擦的焦点。特朗普贸易团队的许多核心人物都涉足钢铁行业都有与中国打贸易战的经验。现任特朗普的贸易政策顾问迪米科(Dan DiMicco)是前纽柯钢铁（Nucor Corp）首席执行官，也是特朗普政府里美国贸易代表职位的主要候选人，美国贸易代表处负责贸易协议项目的谈判。迪米科对中国态度非常强硬，认为表示将采用一切法律手段来对付中国的“不合法”行径。贸易团队里还有三名曾代表美国钢铁公司的钢铁贸易律师，其中赖思哲(Robert Lighthizer)曾帮助里根政府向日本施压，迫使日本限制对美国出口。可以说，特朗普组建的贸易团队目标就是在钢铁行业与中国打持久战。

众所周知，贸易战只能是两败俱伤，但特朗普的经济顾问团队主要由商人组成，缺乏主流经济学界认可的学者，很有可能做出不符合美国长期经济利益的决策。

虽然特朗普及其内阁成员有强烈的贸易保护主义倾向，但是美国的贸易政策制度要求国会与总统相互制衡。国会可以限制或者扩大总统在贸易政策上的权力。就中美贸易关系这一具体议题来讲，投票历史表现出贸易失衡的压力在国会逐渐积累，曾数次出现针对中国的贸易保护方案并获得多数票（见下表）。

资料来源：Cato Institute，中国金融四十人论坛。

并且，即便国会反对，特朗普还可以绕过国会实行总统权限内的某些贸易保护措施。长期以来国会都将“管理对外商务贸易”的权力授予了总统，总统本人有权利实施一些贸易措施。

此外，虽然制定新的贸易协议需要国会通过，但仅需要总统批准美国就可以退出已有的贸易协议。有些情况下只要总统本人就有权利发动贸易战，尤其是在认定有汇率操纵等不公平贸易行为的情况下。不排除特朗普绕过美国财政部的“汇率操纵国”的标准，以此为由挑起对中国的贸易争端。

特朗普政府很可能采取的几种贸易保护措施有：

1.  主动发起反补贴、反倾销

特朗普可能对双反程序进行使用规则调整以扩大效力，很有可能的是要求商务部开始主动启动案件调查。奥巴马政府已经针对中国作出过双反程序改动，例如扩大取样范围和调整非市场经济体的反倾销税定量规则等。

美国的反补贴反倾销调查是基于本国产业对外国的倾销或补贴行为向政府发起的请愿，然后由政府部门启动调查。商务部会调查倾销或补贴行为事实是否存在并进行定量，美国国际贸易委员会则调查是否存在实质性损害，最后实施反补贴或反倾销关税。但特朗普的贸易团队很可能支持商务部主动对贸易对手启动双反调查和关税惩罚，而不需要基于企业的请愿。

除此之外，特朗普可能还将对双反程序进行其他使用规则调整，并主要针对中国的非市场经济地位。中国由于产能过剩问题在谈判中处于劣势，特朗普政府可能重点利用这一情况拒绝承认中国的市场经济地位，并继续在反倾销调查中使用第三国价格对比。又如，特朗普还可以用中国汇率低估的名义，让美国商务部以汇率问题作为反补贴依据。甚至，即使中国获得市场经济地位，第三国价格对比规则不再适用，商务部也可以根据汇率低估作出反倾销调查中的成本价格修正。

2.  反规避(Anti-Circumvention Investigations)

反规避是指进口国针对出口国企业采用各种方法来规避进口国所施加的反倾销反补贴税而采取的法律行为。例如，出口国企业在第三国进行组装加工或其他简单处理后将商品销售到进口国即是常见的规避行为。2016年，美国钢铁企业对美国商务部发起反规避请愿，要求制止中国钢铁行业借越南规避双反。铝业也曾发起请愿，近年类似案件数量激增。

3.  加强美国外国投资委员会（CFIUS）对中资的审核权限

总统对外资有很强的权限，这也是很大概率会实行的政策。例如，传统上CFIUS适用于国家安全问题，经济安全权限曾被驳回，但是特朗普团队曾表示出CFIUS应涉及经济安全问题的倾向，例如以互惠性原则(Investment Reciprocity)对待中资，即考虑美资在中国所受到的待遇或壁垒并以同理对待中资。涉及范围也会扩大，尤其是针对国有企业。

4.  337条款 （Section 337 of the Tariff Act of 1930）

针对知识产权问题的337条款也是非常有可能实施的贸易保护方式之一，且非常有效，许多美方专家都建议加强使用该条款。根据此条款，如果任何进口行为存在侵犯美国知识产权或不公平做法或涉及商业秘密，则受到损害的美国企业可以向美国国际贸易委员会起诉。若美国国际贸易委员会确定有违法行为，则有权颁布排除令和禁止令。排除令包括有限排除令和无限排除令，前者可禁止被诉企业及有关公司的产品进口，后者会将所有涉案产品不论来源排除出美国市场。禁止令则主要针对美国企业。反倾销调查会导致关税并有时效规定，而337调查可导致产品长期禁止进口和销售。

5.  201条款 (Section 201 of the Trade Act of 1974)

1974年贸易法的第201条款允许美国国际贸易委员会针对受到进口商品严重损害或威胁的国内产业的某个产品采取暂时限制或者施加关税，属于“保障性”关税（“safeguard” tariff）。这个条款有一些限制性因素，例如有暂时性、只针对几种产品，以及不能仅仅针对某一国家使用。例如，上一次美国政府使用该条款是布什政府在2002年以201条款对钢铁行业施加了30%关税，在欧盟和中国于WTO上诉后，布什政府于2003年停止实施。但是，近期美国钢铁行业不断表示双反关税仍不足以限制中国进口，要求再额外启动201条款并施加保障措施关税，事实上形成“三反”。

此外，特朗普政府可能实行，但可能受到国内法律和WTO规则制约的贸易保护措施还包括：边境税收调整（border tax adjustments）、指责中国为汇率操纵国或将反补贴法律适用于汇率低估、122条款 (Section 122 of the Trade Act of 1974)、301条款（Section 301 of the Trade Act of 1974）、 232条款 (Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962)、挑战甚至摒弃WTO规则等。

考虑到贸易战可能带来的严重后果，中国的策略首先是通过加强与美国的贸易合作来防范贸易战的爆发和升级，但若美国蓄意挑起贸易争端，中国也需要准备好采取有针对性的反制措施。无论是加强贸易合作还是采用反制措施，我们都需要在关键的行业和领域寻求合适的支点。

中国的应对措施不但可以针对中美贸易中替代弹性较大的产品，还可以利用美国分权制度的特点，通过美国国会来制衡及影响中美两国间的贸易谈判。许多人口大州与中国经济互补性强，有很强的贸易合作关系或发展潜力，但若中美贸易发生冲突，这些地区的就业将受到较大影响。据彼得森国际经济研究所（PIIE）高级研究员Noland （2016）的测算，在全面贸易战的模式下加州的洛杉矶将损失17万个就业岗位，德州休斯顿将损失近9万个就业岗位。这些地区的议员很可能倾向于限制国会通过贸易保护政策，因此，中国可以实施有针对性的贸易措施来影响众议员在国会的投票。

考虑到各层面因素，中国加强与美国在能源领域的贸易合作可以有效缓解特朗普政府对中美贸易的强硬态度。若美国政府坚持实施贸易保护政策，中国在飞机、汽车领域可以实施有效的反制措施。此外，特朗普政府的贸易政策将对全球都带来负面影响，欧盟、日本等大型经济体已经纷纷表示将抵制美国的贸易保护政策。因此，中国应该积极联合其他国家，共同维护国际贸易秩序，并推动以中国为为主导的区域贸易合作，减少美国贸易保护政策对全球经济增长的危害。

中美贸易加强合作的领域有：增加从美国的农产品进口、降低畜牧产品贸易壁垒、加强与德州等传统能源州的能源贸易、与北部能源州加强能源贸易和基建合作、提高服务业对外开放等。

在中美贸易摩擦的反制措施方面，中国总共在WTO提起过15起上诉，其中10起针对美国，大部分是针对美国不合理的双反措施。其他反制措施更多是在美国提高关税壁垒后，施加同类型的对等报复性措施。例如，2009年针对奥巴马政府对中国进口的轮胎加征关税，中国商务部对从美国进口的肉鸡启动反倾销调查。针对美国肉鸡的一个重要原因是中国禽肉产品多年来不能进入美国市场。虽然美国对农产品的敏感性较高，但是农产品的贸易金额总体不高，2016年美国向中国出口数十亿美元的禽类和肉类，远不及大豆、汽车和飞机等行业超过百亿美元的出口额。从反制的有效性来看，大豆、汽车、飞机以及稀土等行业的杀伤力要高得多。

了解CF40研究部有关“中美经贸关系”系列研究的详细观点请戳：

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除了“汇率操纵国” ，特朗普的贸易保护工具箱还有啥？

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