【华泰宏观】美国政府最后一刻避免关门

美国国会最后一刻通过短期融资法案，避免周六（12月21日）出现关门 。 美国2025财年为2024年10月到2025年9月，今年是大选年，预算无法如期通过，因此国会在9月26日通过一份短期融资法案（CR），使得政府支出可以持续到大选后的12月20日（本周五）。由于本届国会，民主党掌握参议院，共和党在众议院领先优势较小（R219 D211），共和党籍众议院议长约翰逊原计划通过与民主党协商的方式通过短期融资法案。经过数月的协商，本周二（12月17日）公布了第一版CR（版本A），市场此前普遍预期短期融资法案会顺利通过。但是周三特朗普，万斯以及马斯克抨击第一版CR包含过多民主党青睐的条款，是对民主党过度妥协，要求在CR中暂停债务上限。周四约翰逊提交“干净版”的CR（版本B），但在众议院被否决。周六（12月21日）约翰逊先前准备的版本C并未提交，而是提交了版本D，最终获得参众两院通过，美国政府在最后一刻避免关门。

• 特朗普反对A 版本的短期融资法案主要有两个原因，一是包含了过多民主党青睐的条款，二是希望加入暂停甚至删除债务上限的条款。 A版本的短期融资法案是约翰逊与民主党妥协后的产物，总长度达到1,547页，除了让政府支出延长到2025年3月14日外，还塞入了大量民主党青睐的条款，比如：1000亿美元紧急救灾资金，100亿美元的农业补助，对中国科技公司投资限制，儿童保育项目等。周三下午（12.18）特朗普和万斯发表声明，认为约翰逊主导的这份CR，向民主党过度妥协，不仅没有削减开支，反而增加了1000多亿美元的支出；马斯克也在X上抨击这项CR。此外，特朗普认为提高债务上限政治上带来不利影响。

• 面对特朗普以及部分共和党议员的压力，约翰逊在周四提交了“干净版”短期融资法案，但没有获得通过 。 周四提交的“干净版”CR（版本B）仅116页，将政府拨款延长三个月到3月14日，保留了1000亿美元的救灾和农民援助，但取消其他条款，同时还将债务上限暂停两年。因为共和党撕毁了之前达成的协议，几乎所有的民主党议员均投了反对票；由于版本B中并没有包含任何削减支出的内容，反而加入了暂停债务上限，因此部分共和党鹰派也投票反对版本B。最终B版本短期融资法案只获得174个赞成票，反对票达到235，其中38名共和党议员也投票反对。

• 周五约翰逊提交了D版本短期融资法案，相对A版本做了大量精简，接近版本B，但没有包含特朗普想要的提高债务上限；同时，约翰逊承诺在2025年提高债务上限和削减支出 。 北京时间12月21日上午，众议院以366 票赞成、34 票反对、1 票弃权的比例通过版本D，先前约翰逊提到的版本C并未提交；随后参议院也通过了版本D。D版本相较A版本大幅精简，仅保留了将政府资助延长至明年3月14日、1000亿美元紧急救灾资金，100亿美元的农业补助等内容，删除了限制对中国投资、降低处方药价格、对社交媒体更严格监管等条款。此外，特朗普此前所要求的提高债务上限并没有被包含在内。最后，众议院议长约翰逊承诺将在2025年将债务上限提高1.5万亿美元，同时削减2.5万亿美元强制性支出。 由于加入了民主党支持的救灾援助等内容，且没有削减支出和提高债务上限，因此民主党基本都投了赞成票，而部分共和党财政鹰派因为没有削减财政支出，而投了反对票。

往前看，虽然本次成功避免了政府关门，但共和党党内在减税与削减支出上的矛盾依然存在，明年一季度相关立法仍面临挑战 。 根据2023年6月两党达成的协议，美国债务上限将暂停至2025年1月1日，这意味着从2025年1月开始美国政府不能净新增债务。即使达到债务上限，财政部可以通过TGA账户资金和其他措施来维持政府运转到2025年年中前后。但是，2025年一季度共和党需要提高债务上限，并需要同时兑现特朗普减税，移民等承诺。 目前共和党内部在减税和削减支出上存在较多分歧。 一方面，兑现特朗普延长2017年减税等措施存在较大财政成本，未来十年美国财政赤字可能扩大4-5万亿美元（参见《 美国2025年度展望：两种大选结果下美国经济走势 》，2024/11/5）。另一方面，共和党财政鹰派要求控制财政赤字，比如约翰逊本次承诺将削减2.5万亿美元的强制性支出，兑现难度较大。 因此， 我们预计2025年一季度美国财政立法进程可能会存在较大波折，不确定性会较大，也不排除2025年3月短期融资法案到期后再次出现关门危机的情形。

风险提示： 共和党内财政分歧加剧，财政立法进程存在不确定性