自检察公益诉讼制度实施以来，检察公益诉讼在维护公共利益、促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了越来越重要的作用。然而，检察公益诉讼的发展一直存在中央政策引领和司法实践先行，理论研究后置和法律支持匮乏的情况。检察公益诉讼立法的相对滞后已经明显不利于检察公益诉讼健康、稳健发展。
随着党的二十大报告提出要“完善公益诉讼制度”，2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》将“‘检察公益诉讼法’（‘公益诉讼法’，一并考虑）”列入一类项目。2023年12月，全国人大监察和司法委员会正式启动检察公益诉讼立法程序，成立专门的立法领导小组，制定立法方案。检察公益诉讼立法驶入快车道。
检察公益诉讼立法应当以切合检察公益诉讼理论、统合检察公益诉讼制度、指导检察公益诉讼实践为追求。然而，笔者在参与检察公益诉讼研讨和立法过程中发现，检察公益诉讼立法中的一些重要问题，还没有得到有针对性的有效讨论和阐释：即检察公益诉讼立法应当在一个怎样的指导思想下展开？检察公益诉讼立法应当聚焦哪些问题？检察公益诉讼立法过程中形成的立法共识应当以怎样的形式体现出来？如果这些问题不能够予以明确，检察公益诉讼立法很容易出现诸家之言各有道理，但难以统合的情形发生。
基于上述考量，笔者拟讨论检察公益诉讼立法应当遵循的指导思想（确保检察公益诉讼立法在统一指导思想下进行），检察公益诉讼立法的属性地位（确定检察公益诉讼立法应当讨论的问题范围），以及检察公益诉讼立法的体例结构（明晰检察公益诉讼立法所形成的共识的表现形式）三个方面的问题，以期为检察公益诉讼立法提供智力支持。
党的十八大以来，习近平总书记提出关于全面依法治国的一系列新理念新思想新要求，形成了习近平法治思想，有力引领中国特色社会主义法治事业发展。检察公益诉讼法立法应当坚持习近平法治思想，充分体现党对全面依法治国的领导、以人民利益为中心、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系。在积极贯彻落实党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的战略布置要求下，检察公益诉讼法指导思想应当包括：完善国家治理体系和提升国家治理能力、回应人民群众公益保护司法需求和推进中国特色社会主义法治体系建设。
（一）完善国家治理体系和提升国家治理能力
国家治理体系和治理能力现代化是党中央提出的五个现代化的重要组成部分之一，国家治理体系和治理能力现代化能为我国政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供强力保证和保障，对中国式现代化的实现具有重大价值和战略意义。党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，该次全会将全面深化改革的总目标定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。
党的十九届四中全会则指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要在十五个方面持续坚持和完善，具体包括需要坚持和完善党的领导制度体系；坚持和完善人民当家作主制度体系；坚持和完善中国特色社会主义法治体系；坚持和完善中国特色社会主义行政体制；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；坚持和完善生态文明制度体系等。
党的二十大报告则把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。检察公益诉讼制度，是以法治思维和法治方式实现公共利益保护，优化国家治理体系、提高国家治理能力的制度设计。因此，检察公益诉讼立法，应当以完善国家治理体系和提升国家治理能力为指导思想，并以此为理念设计检察公益诉讼法各项规定。
第一，检察行政公益诉讼制度的设立，能提高执政党运用法治方式领导和治理国家的能力。中国的党政关系体现为党委对政府的绝对领导，并表现为党政联合办公，党委决策和行政执行等。行政公益诉讼是在法定公益保护领域，通过督促行政机关依法行政，进而保护公共利益的司法制度。在党中央的支持和推动下，各级党委将加强和支持行政公益诉讼列入重要工作日程，把行政公益诉讼纳入法治政府督查和政绩考核范围，及时听取政府工作情况汇报、解决具体困难和问题、优化决策和执行制度，这有助于提高执政党科学执政和依法执政的能力。
第二，检察行政公益诉讼制度涉及行政权、检察权和审判权的分工和监督，丰富和发展了我国人民代表大会制度。我国国家机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大（包括人大和人大常委会）对行政机关的监督方式主要包括对行政立法等规范性文件的监督、对政府政策的监督、对行政行为的监督和对行政机关领导人员的监督。人大对行政权的监督虽然广泛，但是在多数情况下表现为一种宏观意义上的抽象监督，而不是对具体事务的常规性监督。检察行政公益诉讼制度实现了检察权和审判权在具体事务上对行政权的法治常态化监督，健全了权力统一之下权力的分工和监督机制，能更好使国家权力运行体现人民意志，保障人民权益。
第三，检察行政公益诉讼制度实现了行政权外部性监督手段的创新，有力推动行政机关主动进行自查自省，促进法治政府建设。检察行政公益诉讼制度的诉前程序阶段和诉讼程序阶段均针对行政机关是否以保护公共利益为核心依法履职，两个阶段的程序分别由检察院和法院主导，在创设外部性监督手段的同时，也促使行政机关展开自查自省。
根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，在诉前程序阶段，行政机关收到检察建议后，会有一个主动的不被起诉的展开自我管理和自我约束的机会，倘若行政机关依法履职，检察院不再启动诉讼程序。在诉讼程序阶段，法院通过裁判的方式督促行政机关依法履职，本质上是强制性要求行政机关进行自我反思和自我纠错。无论是检察建议还是法院判决，均应体现对行政机关自由裁量权的尊重。行政机关在检察权和审判权的作用下，依据法定职责展开自我纠错，依法履职以保护公共利益，有利于构建职责明确、依法行政的政府治理体系。
第四，检察民事公益诉讼制度体现了检察院在社会治理领域，注重社会协同，谦抑行使检察权的要求。根据《民事诉讼法》第58条第2款的规定，只有法律未规定相关机关和组织或法定机关和有关组织没有提起民事公益诉讼的情况下，检察院才能提起民事公益诉讼，这表明检察院应谦抑介入民事领域以保护公共利益。适格主体因证据收集不力、事实认定不清、法律适用不明、诉讼能力不足而无力直接提起民事公益诉讼，转而寻求检察院提供起诉协助时，检察院可以予以协助。
有学者认为，行政机关的诉讼能力较强，不亚于检察院，故支持起诉制度主要针对的是社会组织，本文同意这种认识，支持起诉制度的本意应当是补强被支持对象的诉讼能力，故面向的主要对象应当是诉讼能力较弱的主体。可见，检察民事公益制度对检察院提出了两项要求：其一，社会组织应优先于检察院提起民事公益诉讼；其二，社会组织诉讼能力不足时，检察院可以予以支持协助。这种鼓励并支持民间公益诉讼代表提起民事公益诉讼，保护公共利益的做法，体现了共建共治共享的社会治理制度。
检察公益诉讼制度关系着党执政水平和能力的提高、人民代表大会制度的完善、法治政府建设以及国家治理和社会治理协调等问题。检察公益诉讼法立法应当充分贯彻落实党中央关于国家治理体系和治理能力现代化的重要论述，在指导思想上以法治思维和法治方式完善国家治理体系，提升国家治理能力，推动中国特色社会主义现代化的实现。
（二）回应人民群众公益保护司法需求
党的二十大报告提出全面建设社会主义现代化国家，必须“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。国家的发展之所以要以增进、发展人民利益为追求，是因为人民的共同利益是国家存在的基础和正当性来源。人民的共同利益即表现为卢梭所说的社会公意，也就是国家全体成员的意志。一个运用公权力，却将利益归属于个人和少数群体的政体，被亚里士多德认为是变态政体。我国的社会公意，即公共利益普遍为广大人民所认识、接受、重视，经历了一个十分漫长的过程。
古代中国以“家国同构”著称，强调国家利益、民族利益和家族利益，忽视个体利益。中国古代羞于谈利，对于利益这一概念并没有清晰的认知。新中国成立后，在相当长的一段时期，中国传统的利益观念走向极致，国家利益、集体利益和个人利益不分彼此，导致个人利益被淹没在国家利益和集体利益之中。
改革开放后，人们的权益意识逐渐觉醒，个人合法追求财富被国家和社会予以认可，我国简单的利益单元形态被打破，个人利益逐步从传统的国家利益和集体利益中分离出来，成为独立的利益单元。人们的利益观念发生巨大的转变，少部分人将过去以国家利益和集体利益为本位的理念，转变为个人利益至上。在这种利益观念的驱动下，个人利益在过去的几十年间有所膨胀，甚至侵害了公共利益。例如，在市场经济活动中，一些经济主体将自己的内部性成本转化为外部性成本，以侵害公共利益的方式谋取私利，导致一系列公共问题爆发，如生态环境日益恶化，产品质量安全事件屡屡发生。公共利益受损侵害了人民群众的切身利益，引发了人民群众的关注和保护。
人民群众在保护这些超越个人权益而带有公益性质的利益时，除通过传统的寻求党政部门等国家机关救济和民间救援外，还将公益性问题起诉到法院以寻求司法救济，发动了一系列受到舆论和大众关注的“公益诉讼”。在民间力量发动公益诉讼之外，检察院和行政机关也积极通过提起诉讼的方式来保护公共利益。
公益诉讼制度化前，公益诉讼由民间力量主导；公益诉讼制度化后（2012—），尤其是检察公益诉讼开展后（2015—），我国在公益诉讼领域日益呈现出官方力量主导的趋势。笔者认为，检察公益诉讼之所以蓬勃发展，除国家强力推动和检察院自身职能转型需要外，最根本的原因是检察公益诉讼有效保护了公共利益。检察公益诉讼始终坚持习近平总书记2020年在中央全面依法治国工作会议上强调的“要继续完善公益诉讼制度，有效维护社会公共利益”。在检察公益诉讼中，无论是检察院、法院还是行政机关，都是公共利益的维护者，只是由于分工不同，职责有所差异，但都是公共利益的义务主体。其中，检察院作为检察公益诉讼的唯一全程参与主体，在其中承担了极为重要的推进作用。
自2015年检察公益诉讼试点以来，最高人民检察院十分重视检察公益诉讼的建设，提出“四大检察”和“十大检察业务”，将检察公益诉讼提升至检察院的主要业务之一。以人民群众公益保护的司法需求为根本，检察院在实践中，尤其是诉前程序阶段不断拓展公益诉讼案件范围，满足人民群众日益增长的公益保护司法追求。检察院保护公共利益的努力也得到了立法机关的认可，截至2024年9月，除《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第58条第2款外，还有十一部单行法专门规定检察公益诉讼条款，涵盖十四个法定领域。
在检察院和法院的直接推动下，检察公益诉讼日益为普通人民群众所认识、接受，在全社会日益产生广泛的影响力。近年来，有不少人大代表和政协委员在广泛听取人民群众意见建议的基础上，提出检察公益诉讼需要专门立法、相关单行法需要增加公益诉讼条款等有关完善公益诉讼制度的议案建议。“2020年至2022年，全国人大监察和司法委员会共办理涉检察公益诉讼代表建议60件、代表议案17件。2023年，十四届全国人大一次会议上，有699名全国人大代表提出关于检察公益诉讼立法的议案建议，占全体代表的23.5%。”
检察公益诉讼法立法的启动和推进，体现的是人民群众对公益保护司法需求的真实认可和强烈需要，检察公益诉讼立法必须以此为指导思想。一方面，立法必须以人民群众的利益为根本，坚持民主立法；另一方面，立法应当坚持立法公开，健全民意征集和采纳机制，保障人民通过多种途径参与立法活动，倾听人民群众对于公益保护的真实需求。检察公益诉讼法立法还应当保障人民群众参与立法活动的多项途径，例如，通过基层立法联系点、立法听证咨询、公开征求意见，在最大程度上确保检察公益诉讼法立法回应人民群众公益保护司法需求的愿望。
（三）推进中国特色社会主义法治体系建设
党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”党的二十大报告亦指出：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”
中国特色社会主义法治体系由党依法执法、人大科学立法、政府依法行政、司法公正断案、民众自觉守法组成，其中首要的便是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，以宪法性法律、刑事法、民事法、诉讼法、行政法、经济法、国际法等多个部门法为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例以及单行条例三个层次的法律规范构成。在法律体系框架下，检察公益诉讼制度属于司法制度，应当归类为诉讼法范畴。
然而，当前检察公益诉讼规范的设置情况却不容乐观。以中央政策为起点推动的检察公益诉讼呈现出实践先行、规范后置的局面，检察公益诉讼规范目前主要包括中央顶层设计、法律、司法解释和司法解释性质文件、指导性案例和地方立法等五个不同层级的规范。
其中，作为检察院和法院办案依据的法律层级的规范，供给情况相对不足，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》只分别在第58条第2款和第25条第4款，规定了检察院和法院有权在部分法定领域开展公益诉讼。《检察院组织法》和《检察官法》则分别在第20条和第7条规定了检察院的职权和检察官的职责包括开展公益诉讼。其他单行法规定的主要是检察院和法院有权开展的公益诉讼领域，至于具体的办案规则少有规定。由于法律规范供给和实践需求严重不匹配，检察院和法院在办案中主要依靠的是“两高”单独或联合出台的司法解释、司法解释性质文件、指导案例和典型案例。
然而，法院和检察院分别制定的司法解释和司法解释性质文件，在一些相同事项上存在较大分歧，“两高”形成部分共识后联合制发的司法解释，也未能涵盖检察公益诉讼案件全部办案流程，检察院和法院在办案过程中仍不得不寻求内部机构出台的办案依据，如检察院在办案过程中主要依靠最高人民检察院制发的《人民检察院公益诉讼办案规则》。
此外，“两高”单独或联合发布的指导性案例也在一定程度上促进了检察院和法院内部办案的规范性，但指导性案例并没有涉及检察公益诉讼案件的全部问题，仅有限关涉实践中部分争议性极强的问题，如管辖权转移、跨区化管辖、行政机关不依法履职的判断标准、多种不同法律责任协调适用、生态修复费用的使用等。由此可见，当下检察院和法院在办理检察公益诉讼案件时，依据的办案规则较为分散、不够统一。
除此之外，检察院和法院的主要办案依据还存在如下问题：
第一，涉嫌侵害法律保留规定情况。根据《立法法》第8条的规定，诉讼制度属于绝对保留事项，然而“两高”却在司法解释中创制了刑事附带民事公益诉讼的新型司法制度，涉嫌侵犯全国人大及其常务委员会立法权的行使；第二，稳定性不强。司法解释和司法解释性质文件稳定性不够强，经常发生变动，不利于办案机关形成统一、可持续的办案流程；第三，存在部门本位主义倾向。检察院和法院各自出台的办案规定，检察院侧重于规定诉前程序部分，法院侧重于规定诉讼程序部分，如此规定固然与检察权和审判权各自主导的检察公益诉讼程序阶段相匹配，但也凸显了部门本位主义倾向，导致至今未能建立起统一的司法解释层面的检察公益诉讼办案规则。
检察公益诉讼法立法必须以推进中国特色社会主义法治体系建设为指导思想，不断丰富中国特色社会主义法律体系，成为党领导立法、人大主导立法的又一例证。以完善中国特色社会主义法治体系为追求的检察公益诉讼法，能为司法机关依法办案、政府依法行政、人民群众依法守法提供直接的来源依据，有力促进中国特色社会主义法治体系的完善。
检察公益诉讼法的属性地位，即该法的本质属性，其对于检察公益诉讼法应当规定的具体内容，即检察公益诉讼法基本原则、基本制度以及其他程序制度的构建，具有指导意义和价值，是检察公益诉讼立法必须予以明确的问题。从法律属性、规定内容以及与相关联法律的关系来看，检察公益诉讼法是公法、程序法和特别法。
（一）公法
公法与私法的区分，是法律属性划分的一种。然而依据不同的区分标准，会得出不同的结论认识。古今中外主要有五种划分公法和私法的标准，分别是法律关系说、隶属说、利益说、主体说和规范性质说。笔者赞同以法律关系说划分法律的公法和私法属性。从法律调整的内容来看，检察公益诉讼法调整国家权力内部关系，以及国家权力和私人利益的关系。因此，在公法和私法的问题上，检察公益诉讼法应当被定位为公法。
第一，检察公益诉讼法规定国家权力内部关系。检察公益诉讼法涉及国家权力内部关系，其中行政公益诉讼体现了检察院和法院对行政机关的监督，以及在诉讼和执行过程中，检察院对法院的审判权和执行权依法进行监督。以检察院对行政机关的监督为例：我国设立行政公益诉讼的原因是在部分公益保护领域，行政机关违法作为和不作为，致使公共利益受损或有受损危险，传统救济途径无法有效救济。
行政公益诉讼是直接保护公共利益还是通过督促行政机关履职来保护公共利益？笔者认为应当是后者。这是因为根据国家权力分工要求，行政机关是提供公共物品和服务的国家机关，增进和维护公共利益是行政机关的基本任务。因此，检察院提起公益诉讼，应当将重心放置于督促行政机关履职上，而不能主动通过检察权的行使，替代行政机关进行公益保护。
在实践过程中，尤其是诉前程序阶段，检察院通过与行政机关主动展开磋商、发起圆桌会议等方式，围绕行政机关有无职权、有无违法行为、有无受损公益的情形发生、整改方案的具体落实等事项进行协商与讨论。笔者认为，上述行为应当属于检察院和行政机关基于分工基础上的沟通和协作，共同保护公共利益。协作不意味着无条件合作，甚至导致国家权力发生混淆。为此，我们应明确定位检察权本质是程序权，行政权本质是管理权，且具有自由裁量属性，检察院和行政机关在协作过程中不能打破国家权力的本质属性。
第二，检察公益诉讼法调整国家公权力和私人利益的关系。检察民事公益诉讼涉及公共利益和私人利益的关系。检察院开展民事公益诉讼是因为私主体的行为超越了法律保护界限，对公共领域造成侵害。然而，这并不代表检察院为了保护公共利益，有权对私人利益加以任意限制。这是因为，保护公共利益的最终目的是增进个人的福祉。公共利益同私人利益关系密切，若在保护公共利益的同时不对私人利益加以考量，则可能对私人利益造成不当限制，进而可能造成更大的公共利益受损。笔者认为，只有当保护的公共利益大于被限制的私人利益时，检察院开展民事公益诉讼才具有正当性。对于公共利益和私人利益的具体衡量，应当基于私人利益与基本权利的关系加以区别对待。
当被限制的私人利益关乎基本权利时，检察院应当将公益约化为一种基本权利，并将之与被限制的基本权利进行对比，只有前者价值位阶优先于后者时，对后者的限制才正当合理。当被限制的私人利益不涉及基本权利时，检察院应当遵循比例原则之均衡性原则的要求，确保被保护的公共利益大于被限制的私人利益。这要求检察院所提起的民事公益诉讼案件代表的公共利益，应当大于被告代表的私人利益，以使得增进的公共利益大于私人利益的损失。
在能够计算出公共利益增进数额和私人利益限制数额的情况下，检察院应当直接通过数额差判断是否提起民事公益诉讼。但是在一些情况下，公共利益表现为非物质性公共利益，公共利益的计算难以精确，此时检察院应在个案中，综合考虑司法资源的投入、被告的过错程度、被告的违法行为、被限制的私权利的属性和种类、被保护的公共利益的属性和种类，来衡量被保护的公共利益和私人利益的关系。
（二）程序法
按照法律规定内容的不同，可以将法律归类为程序法和实体法。从法律规范内容来看，笔者认为，检察公益诉讼法主要规定的应当是程序规则。至于实体规则问题，应当予以区分看待。行政法等法律法规，对行政机关依法履职问题作出了明确规定，因此行政公益诉讼的实体法依据基本有规可循。检察公益诉讼法立法无须对此加以详细规定。
相较而言，民事公益诉讼的实体法依据则严重缺失。实践中，环境民事公益诉讼参照适用生态环境损害赔偿制度的实体规则，即适用《民法典》第1234条和第1235条，其他类型的民事公益诉讼参照适用民事侵权诉讼的实体法规则。以起诉主体资格和开展领域为核心的民事公益诉讼，在实体法依据和诉讼请求的问题上，存在严重缺失的情况，导致民事公益诉讼的开展缺失正当性。
对此，有学者提出，民事公益诉讼在立法时，应当兼顾程序法规则和实体法规则。笔者认为，检察公益诉讼立法时，可笼统规定检察院开展民事公益诉讼能提起的诉讼请求类型，具体包括预防型诉讼请求、禁止型诉讼请求、恢复型诉讼请求和赔偿型诉讼请求。其中，预防型诉讼请求是指针对潜在的可能造成公共利益侵害的行为，选择提前予以防御；禁止型诉讼请求是指制止已经造成公共利益侵害的行为，防止侵害进一步扩大；恢复型诉讼请求是指对受损的公共利益进行修复，使其恢复到法律规定的修复标准；赔偿型请求是指对那些造成公共利益金钱损害的行为，请求被告对受损公益进行填补。
但是，检察公益诉讼立法不宜对实体法依据加以详细规定，原因在于不同类型的民事公益诉讼保护的法益不同，因此实体法对具体公共利益的保护设计会有相当大的差异。例如，在受损公共利益如何保护的问题上，小额分散型消费民事公益诉讼会涉及违法生产者和经营者的不法收益收缴问题，文物遗产民事公益诉讼中关系到预防破坏文物等违法情形和修复文物问题，英雄烈士保护民事公益诉讼关涉的是精神利益保护问题。
对于受损的不同类型的公共利益，实体法会规定不同的保护手段和内容，检察公益诉讼法应在法律中提供相应的引致条款。法院和检察院在办理民事公益案件时，应当根据相应的引致条款，寻找受损公益背后的实体法依据，并依据相关实体法依据提出具体的诉讼请求以保护公共利益，实现检察公益诉讼实体法和程序法的有机结合。
检察公益诉讼法主体部分规定的应当是程序规则。作为新型诉讼法，检察公益诉讼有两种立法方案，其一是事无巨细地规定检察公益诉讼完整的程序规则；其二是凡是能够直接适用《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的部分规则，检察公益诉讼法不再规定，主要规定检察公益诉讼法的特有规则。
笔者倾向于第二种立法方案，这种方案既能够体现检察公益诉讼法同《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的联系，又能节省立法资源、提高立法效率。
（三）特别法
从检察公益诉讼法与相关联的法律制度关系来看，检察公益诉讼法主要关联的是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以及未来应当制定的公益诉讼法。
第一，在检察公益诉讼法和公益诉讼法关系的问题上，检察公益诉讼法应当是公益诉讼法的特别法，前者的独特之处主要在于开展检察公益诉讼的主体是宪法规定的检察院。检察院独特的宪法地位决定了检察院开展检察公益诉讼依据的是宪法规定的检察权。因此，检察公益诉讼法在立法时，应当根据检察院独特的宪法地位，赋予检察院一体化办案权、调查核实权、诉讼和执行监督权等。因检察院特殊的程序地位，决定了检察公益诉讼法同公益诉讼法之间会存在许多必要联系。
例如，公益诉讼法会涉及不同起诉主体的问题，这就可能会存在公益诉讼启动顺位、共同诉讼等制度规定，检察公益诉讼法对此应当保持一定的开放性和关照性；又如，公益诉讼中的其他起诉主体，尤其是来自民间的公益诉讼起诉主体，可能会存在因诉讼力量不足难以有效开展公益诉讼的情况，这就要求检察院适时予以支持协助，补充其诉讼力量短板，支持其开展公益诉讼。因此，检察公益诉讼法在制度设计时，也应当对支持起诉问题加以考量，以寻求和公益诉讼法相互关联。
第二，检察公益诉讼法和《民事诉讼法》《行政诉讼法》的关系是怎样的，目前存在一定的争议。对于这个问题的不同认识，将决定检察公益诉讼法的程序构造是独立构建，还是参照《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的程序制度加以变形构造。部分学者认为，检察公益诉讼法是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的特别法，也有部分学者认为，检察公益诉讼法和《民事诉讼法》《行政诉讼法》截然不同。
笔者认为，这一问题可以转化为检察公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的关系。首先，从诉讼目的来看，检察公益诉讼目的与民事诉讼和行政诉讼不同。检察公益诉讼目的是维护公益，其中，检察行政公益诉讼的目的是督促行政机关依法履职，对受损的秩序公益进行保护；检察民事公益诉讼是法院通过判决直接要求私主体通过一定行为保护特定公益。
相较而言，民事诉讼目的长期存在私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、权利保障说、多元说等不同观点。笔者认为，民事诉讼目的是民事主体基于私权保护而提起的诉讼，诉讼目的在于私权保护。行政诉讼的目的是私主体因行政机关违法作为或不作为，导致私人权益受损提起的诉讼，因此诉讼目的在于私权保护，还附带性地具有督促行政机关依法行政的效果。正因如此，行政诉讼才被多数学者认为是主观诉讼。
其次，从诉讼原因来看，检察公益诉讼也与民事诉讼和行政诉讼不同。检察公益诉讼的启动原因是公共利益受损，而造成公益受损的原因或因行政机关违法作为或不作为，或因私主体行为超出法律规定边界。相较而言，行政诉讼和民事诉讼的启动原因是私主体或因行政机关违法作为和不作为，以及其他私主体的行为，导致其本身的人身权益和财产权益受损。
最后，从起诉主体资格来看，检察公益诉讼的起诉主体资格也与民事诉讼和行政诉讼不同。检察公益诉讼的起诉主体是检察院，检察院只是公共利益的形式代表，本身同公共利益没有直接的利害关系。行政诉讼和民事诉讼的起诉主体，同被争议的事项有直接的利害关系。
正因如此，检察公益诉讼在起诉条件上，并没有《民事诉讼法》第122条和《行政诉讼法》第25条第1款所要求的起诉主体同本案有利害关系。综上，从诉讼目的、诉讼原因和起诉主体资格来看，笔者倾向于认为检察公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼有很大的不同。也就是说，检察公益诉讼法是与《行政诉讼法》和《民事诉讼法》有本质差异的新型诉讼法，不是传统诉讼法的变形。
但是存在的问题是，依据不同的区分标准或依据，可能会得到不同的认识。当前理论界判断检察公益诉讼和民事诉讼与行政诉讼关系，往往借助于具体程序制度构造是相同还是不同。笔者认为，该思路关注到检察公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼在制度构造上的差异和联系，进而思考检察公益诉讼同民事诉讼、行政诉讼的关系，是值得肯定的。
但是，此诉与彼诉的区别是一个根本的认识性问题，不能因为具体制度构造不同就直接认为检察公益诉讼是前所未有的新型诉讼，也不能据此简单认为检察公益诉讼只是民事诉讼和行政诉讼的一种特殊变形。
对于检察公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的关系认识，笔者认为理论界应当统一划分标准，即判断此诉与彼诉属于同一类型的诉的标准是什么，此诉与彼诉属于不同类型的诉的标准又是什么。理论界应当在同一标准之下进行对话，避免因标准不同导致自说自话的情形发生。在得出检察公益诉讼和民事诉讼、行政诉讼的关系认识后，再据此统一判断检察公益诉讼法同《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的具体关系。
检察公益诉讼法的体例结构关乎检察公益诉讼在立法中形成的共识如何呈现的问题。科学合理的体例结构意味着检察公益诉讼法从体系上看应当表现为一个具有逻辑性和体系性的统一整体，从办案流程上看应当方便司法机关办案。因此，检察公益诉讼立法应当统一规定不同类型的检察公益诉讼的各项制度，不再分别规定不同类型的检察公益诉讼制度，并将诉前程序独立成为单独的一编，以契合司法实践办案要求。在此基础上再进行具体的体例结构设计，设置总则编、诉前程序编、诉讼程序编、执行程序编和附则。
（一）统一规定不同类型的检察公益诉讼制度
立法明确规定了检察公益诉讼的两种类型，分别是检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼，但是司法实践中出现了三种检察公益诉讼的表现样态，即除却法律规定的前述两种检察公益诉讼类型外，还包括司法解释规定的刑事附带民事公益诉讼。在法律没有明确规定刑事附带民事公益诉讼的情况下，刑事附带民事公益诉讼只能表现为民事公益诉讼的一种提起方式，与检察院单独提起的民事公益诉讼并列，都是民事公益诉讼的组成部分。因此，除法院管辖等特殊问题外，刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼在程序制度设计上不应该有差异。
截至2024年9月，在十四个检察公益诉讼的法定领域中，除国有财产保护和国有土地出让只能开展检察行政公益诉讼，反垄断和个人信息保护只能提起检察民事公益诉讼外，检察院在其余的十个法定领域，有权选择是否开展检察行政或民事公益诉讼。检察院通过分别行使公权制约检察权和社会治理检察权，开展检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼。
从生发原因上看，检察行政公益诉讼是因为行政机关的违法作为和不作为导致公共利益受到侵害或受到侵害威胁，检察民事公益诉讼是私主体的行为超出法律规定的边界导致公共利益受到侵害或侵害威胁；在制度路径实现上，检察行政公益诉讼表现为督促行政机关依法执法，间接保护公共利益，检察民事公益诉讼则是通过司法的力量直接对公益进行保护；从被诉对象上看，二者并没有什么直接必然联系。
然而实际上，通常情况下私主体的违法行为，都是存在行政机关监管的，也就是说，如果选择民事公益诉讼解决公益保护问题，那么选择行政公益诉讼也能起到类似的效果，反之也成立。这就表明检察行政、民事公益诉讼在公益保护的问题上有内在一致性，体现在制度构成上，两类检察公益诉讼应当有许多共性的制度性问题。对于两类诉讼具有的共通性问题，法律应当予以统一规定。
反观当下最主要的两部检察公益诉讼司法解释，一是“两高”联合出台的司法解释，即《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的体例结构为“一般规定（第1—12条），民事公益诉讼（第13—20条），行政公益诉讼（第21—25条），附则（第26—27条）”；二是检察院单独出台的司法解释，即《人民检察院公益诉讼办案规则》的体例结构为“总则（第1—12条），一般规定（第13—66条），行政公益诉讼（第67—84条），民事公益诉讼（第85—103条），其他规定（第104—107条），附则（第108—112条）”。
笔者认为，当前司法解释已经有提炼出同时适用于检察行政、民事公益诉讼规范的意图，但是这种体例结构仍然清晰表明检察行政、民事公益诉讼的二元结构特征，不利于内部体系的统一，更像是两种不同制度的勉力融合。以《人民检察院公益诉讼办案规则》中的检察院立案为例，无论是检察行政公益诉讼的立案还是检察民事公益诉讼的立案，都存在共性规定（如线索来源）和个性规定（如立案条件）。因此在立案部分，将共性规定置于个性规定之前，不再凸显检察行政、民事公益诉讼表述，能够有机统合立案规则。
因此，在结构体例上，笔者认为，那些可以同时适用于检察行政、民事公益诉讼的共性规则，直接规定于检察行政、民事公益诉讼个性规则之前即可，不必按照“一般规定—行政公益诉讼—民事公益诉讼”的结构加以安排，这样既能够使规则制度更加体系、富有逻辑，也节省立法资源、便于司法机关办案。
（二）诉前程序应当独立成编
依据《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第58条的规定，检察院在提起公益诉讼前，需要履行诉前程序。但是在检察民事公益诉讼中，这种情况有所变化，随着越来越多的单行法规定检察院是开展民事公益诉讼的唯一代表主体，检察院自然也就不需要履行相应的诉前程序。笔者认为，诉前程序是一个很新颖且独特的程序，在立法时应当予以重点关注。按照一般理解，诉前程序是诉讼程序的前置性程序，诉前程序的开展应当以诉讼程序的提起为目标。
然而，检察公益诉讼的实际情况却是超过90%的检察行政公益诉讼案件在诉前程序阶段即予以解决，可见检察行政公益诉讼诉前程序的主要目的并不是为了提起诉讼，而是已然发挥了实质性解决纠纷的功能。因此，有学者认为，立法应当对检察行政公益诉讼诉前程序加以明确定位，选择将其看作提起诉讼程序的前置程序并将其定位为审查起诉程序，或将其定位为一种新型的具有协同治理、实质救济和风险预防功能的治理程序。
基于公益保护实效和实践中形成的办案流程经验，笔者认为，立法可以考虑将检察公益诉讼诉前程序定位为是诉讼程序之外的一种解决公益纠纷的非诉性程序。非诉性程序与诉讼程序的联系在于，前者分流公益诉讼案件，并以后者作为最终解决公益保护纠纷的依托性程序，但从最终的公益保护目的和实际效用上看，二者并无区别。因此，从实际发挥的功能上来看，诉前程序并不弱于诉讼程序；从时效性上来看，诉前程序则比诉讼程序更有效率。立法应当对诉前程序予以独立成编，提高诉前程序的重要性。
诉前程序独立成编，必须要体现诉前程序的功能价值和法治价值，这就需要解决两个问题。
其一是设置不经诉讼即可解决民事公益纠纷的检察民事公益诉讼和解制度。依据法律规定，检察行政公益诉讼诉前程序能够独立结案，不以起诉为必经程序，反观检察民事公益诉讼，诉前程序尚无法直接予以结案，仍需要经过法定主体通过诉讼的方式方能予以解决公益保护纠纷。这样既不利于违法主体主动纠正违法行为以保护公共利益，也会引发司法资源的浪费。对此，笔者已经另文讨论立法应当设置检察民事公益诉讼诉前和解制度，在此不再赘述。
其二是科学设置检察公益诉讼诉前程序的各项法律制度，使其体系化、法治化。检察公益诉讼诉前程序司法化不够，更多表现为一种封闭式的非司法性程序。立法时应加强完善诉前程序的司法性，提高诉前程序的公开性、参与性和说理性，避免检察权的恣意行使。对于检察院司法实践中摸索出来的自发型制度，如磋商和听证，也要予以明确的界定，促进办案流程规范化、法治化。
以听证为例，虽然最高人民检察院出台司法解释对这项制度予以规定，但是并没有规定该项制度的适用条件和适用阶段。笔者走访实务部门了解到，实践中听证可能出现在检察院办案调查核实前、调查核实后发出检察建议前以及发出检察建议后的验收环节。根据听证制度的应用场景，似乎可以将其理解为在是否涉及公益受损、是否有必要发出检察建议以及行政机关收到检察建议后是否依法履职保护公益时，检察院都可以启动听证制度。
笔者认为，实践中，检察院在办案的不同阶段运用听证制度，表明听证制度的核心定位和应然功能并不清晰明确。听证制度应当定位为“检察院对于符合法定条件的检察公益诉讼案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。听证应当适用于检察院经过调查核实后、制发检察建议或和解协议之前，此时涉及检察院是否对存在违法作为或不作为的行政机关进行公权制约，以及对违法的私主体进行社会治理的权力行使，为此有必要听取行政机关、私主体和其他利害关系主体的陈述、申辩。
（三）检察公益诉讼法体例结构的具体设计
根据前文的论述，检察公益诉讼立法应当统一规定检察民事、行政公益诉讼制度，并将诉前程序独立成编。按照这种体例结构设计思路，检察公益诉讼法体例结构应当具体包括总则、诉前程序、诉讼程序、执行程序和附则五大组成部分。
总则部分是检察公益诉讼法最为宏观的部分，对诉前程序、诉讼程序和执行程序的程序运行和程序制度构建具有概括性的指导作用。总则部分具体包括立法目的和根据、基本原则、公共利益类型（检察公益诉讼范围）等内容。例如，立法目的和根据是指检察公益诉讼的立法目的是维护公共利益。通过检察公益诉讼，能够有效解决生态环境保护、食品药品安全等涉及公共利益的案件，体现重视维护人民根本利益的社会主义法治理念。
检察公益诉讼的立法根据是宪法。基本原则部分则包括检察公益诉讼法与其他三大诉讼法共通的一般原则和其独有的特有原则。一般原则和特有原则均贯穿于整个检察公益诉讼法和检察公益诉讼运行过程中，对检察公益诉讼开展起指导作用。鉴于当前诉讼法和其他单行法律条文对公共利益（检察公益诉讼范围）规定的现实情况，考虑到立法的简洁性、前瞻性、重复性等因素，检察公益诉讼法应当在总则部分规定检察公益诉讼保护的公共利益类型，不再通过具体列举和兜底概括的方式规定检察公益诉讼案件范围。笔者认为，检察公益诉讼保护的公共利益类型包括国家利益、分散型利益、集合型利益和兜底型利益。
诉前程序是检察院主导的在诉讼前就将公益保护纠纷予以解决的非诉性程序。诉前程序主要内容包括立案、检察管辖、磋商、调查、听证、检察建议、督促起诉、和解协议、支持起诉、诉前程序终结等制度。诉前程序各项规则体现的是检察院通过行使公权制约检察权和社会治理检察权，在检察院主导的基础上，检察院通过与违法行为主体之行政机关和私主体进行沟通，并在一般公众、专家和其他利害关系主体的共同参与下，合力解决公益纠纷的程序制度集合。诉前程序各项程序制度深刻体现了公益保护问题上的协商沟通和多元共治的特点。
诉讼程序是法院主导的通过诉讼方式裁判公益保护纠纷的程序。诉讼程序包括起诉和受理、检察院诉讼地位、法院管辖、审判组织形式、诉讼请求、证据的运用、反诉、和解和调解、自认、撤诉、裁判、二审启动和审理对象、再审启动和审理对象等规范。与相对柔性的诉前程序有所不同，检察公益诉讼程序是一个刚性的强制性程序。法院在诉讼程序中行使审判权应当得到检察院和其他参与主体的尊重。
然而，当前由于诉前程序案件数量过多，诉讼程序没有得到应有的重视。笔者认为，作为公益保护之最终的救济程序，立法应当在完善各项诉讼程序制度规则的同时，一并考虑诉讼程序和诉前程序部分程序制度的协同性问题。例如在案件管辖的问题上，当前公益诉讼案件主要由基层人民法院审理，故未来立法也可以考虑是否将法院管辖适当下调，进而与基层人民检察院主要办理诉前程序案件的规则设计相契合。
执行程序是法院主导的，对裁判等法律文书确定的法律义务予以执行的程序。执行程序包含执行启动、检察院执行地位、执行方式、行政机关的配合义务、公益损害赔偿金管理和使用、法律责任承担顺序等内容。执行程序对于检察公益诉讼案件最终得到执行具有保障性价值。然而，当前检察公益诉讼案件执行规则的重要性尚未得到充分认识，如司法解释就没有专门规定检察公益诉讼执行规则。检察公益诉讼执行是为了保护公共利益，对针对私益保护而设计的民事执行规则，检察公益诉讼难以借鉴参考。因此，执行程序规则也应当得到立法的重视。
附则包括诉讼费用、指引适用和生效时间等事项。对于指引适用问题，检察公益诉讼法集中规定的是对检察公益诉讼而言具有特殊性质的制度安排，并不追求形式上的体系完整性，因此，对可以通用的其他《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的程序规范，该法无须加以重复性规定。对于检察公益诉讼法未规定的内容，立法可以规定适用《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。
检察公益诉讼立法是社会主义法治事业的一大创新，立法是否科学、合理，将直接决定检察公益诉讼未来司法实践的开展成效。作为一项本土生发和司法实践推动的法律制度，检察公益诉讼在立法中，应当吸收长期司法实践形成的宝贵经验，重视专家学者的智力成果。可喜的是，检察公益诉讼立法已经充分体现了深入司法实践和重视理论研究的正确做法。但一个需要明确的前提是，检察公益诉讼立法应当优先讨论部分重点问题，并尽量达成共识，如此才可能最大限度融合理论智慧和司法认识。
为此，笔者集中讨论了检察公益诉讼法的指导思想、属性地位和体例结构的问题。具体来说，首先，应当明确立法的指导思想，以便牢牢把握检察公益诉讼的立法方向，确保检察公益诉讼立法在正确的思想轨道上进行；其次，应当准确定位检察公益诉讼立法的属性地位，属性地位问题关乎检察公益诉讼立法究竟应当规定哪些具体内容，明确这个问题能有效集中检察公益诉讼立法应当讨论的问题；最后，应当明晰检察公益诉讼立法的体例结构，体例结构问题关乎检察公益诉讼立法如何统合聚焦问题后形成的立法共识。
有关检察公益诉讼立法的问题还有很多，理论界在讨论检察公益诉讼立法问题时，应当注意区分不同维度，并就最基本的问题达成统一看法，如此才可能就具体问题达成共识，以便最终设计出结构合理、体系完整、内容丰富和便于操作的检察公益诉讼法。中
