过去振兴东北的战略思路是侧重“加长避短”(提升重工业忽略轻工业),然而在当今世界与中国经济转型升级的大背景下,包括吉林在内的东北如何按照比较优势进行“扬长补短”是其转型升级的根本。
1、运用“增长甄别与因势利导”(GIFF)方法迅速提升吉林省经济结构转型升级的“短”。
按照前述吉林省的人力资源禀赋特征,在此有必要再强调的是,轻加工业符合其现在的潜在比较优势,但注意,是“潜在”,是可以壮大起来但还没有壮大起来的产业。而不是说轻加工业不符合其比较优势,去发展不符合比较优势的短板产业。所以说,不能够像很多人甚至一些专业学者的评论那样从“扬长避短”这一词语的字面含义去理解,而要像新结构经济学从禀赋结构出发去理解产业的长短,“此短板”非“彼短板”。
因此,只要通过改善发展这些符合潜在比较优势产业的硬的基础设施和软的制度环境以降低交易费用,就可以使得短板变长。灵活运用GIFF方法的6个步骤可以帮助地方政策制定者识别哪些产业拥有潜在的比较优势,并促进有竞争力的民营企业的发展:
第一步:各地地方政府可以确定一份可贸易商品和服务的清单。这些商品和服务应满足如下条件:在具有与本地区相似的劳动力和资本禀赋结构,且人均收入高于本地区约100%-300%的高速增长地区中,这些商品和服务的生产已超过20年、即将失掉比较优势的成熟产业。这些产品和服务部类或许能成为符合本地潜在比较优势的新产业。对于发展中地区实现产业升级和多样化并利用后发优势来说,这是最重要的原则。这是因为,在快速发展的经济体中,工资率增长迅速,这就有可能导致该地区生产多年的产业开始失去比较优势。因此,该产业就会在具有类似劳动力和资本禀赋结构且工资较低的地区具有潜在比较优势。
第二步:分析在这些产业中,本地的民营企业在哪些产业已经比较活跃,并检查哪些硬的基础设施和软的制度安排的障碍,阻碍这些企业提升产品质量或阻碍其他企业加入以形成具有竞争优势的产业集群。价值链分析或增长诊断方法可以为此提供帮助。各地政府可以实施相应的政策以去除此类障碍。
第三步:对于本地企业尚未参与的新产业,鼓励国外或者其他更高收入水平地区的生产此类产品的企业来投资,这些企业可能希望把生产向更低收入水平的国家或地区转移,以降低劳动力成本,现在此类企业不来,原因何在?是基础设施或是制度环境的问题,当地政府可以有针对性地给予解决。当地政府还可以实施孵化计划,来鼓励民营企业在此类产业创业。
第四步:利用好本地区的特殊资源禀赋或全球以及全国范围的技术突破带来的新机遇。本地政府应该特别关注本地的民营企业对新的商业机会的成功发现和参与,并消除这些产业扩大规模的基础设施和制度环境的瓶颈限制。
第五步:在一个基础设施落后、商业环境普遍不佳的地区,由于政府可动用的资源有限,无法在全区域全面改善基础设施和商业环境的情况下,可以按毛主席提出的“集中优势兵力打歼灭战”的思路,集中资源设立经济特区或产业园区来克服民营企业进入和外国投资的软硬基础设施障碍。建立产业园区或特区还有利于促进产业集群的形成。
第六步:给予目标产业的领先企业一定时限的税收优惠,提供贷款优惠和产业引导基金,或者授予外汇额度以进口技术设备的支持,以补偿领先者创造的外部性,并鼓励企业形成产业集群。由于通过鉴定的目标产业符合本地的比价优势,这样的激励措施在时间和财务成本上都应该是有限的。为防止出现寻租,政府还应该避免采取可能导致垄断租金、高关税或其他扭曲的激励措施。
吉林省的轻纺行业虽然是短板,但是也有进一步壮大发展的产业基础。例如,2016年吉林省布产量3000万米、服装产量2.28亿件、袜子产量超过30亿双,单单纺织业规上工业增加值就达到147.36亿元,且增长16.1%,已经超过能源产业的122.08亿元,现在已纳入吉林省八大重点工业之一。2015年,纺织业,纺织服装、服饰业,皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业,木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业,家具制造业造纸和纸制品业,印刷和记录媒介复制业,文教、工美、体育和娱乐用品制造业,橡胶和塑料制品业等轻纺行业的主营业务收入分别达到163.18亿元、122.73亿元、22.01亿元、880.85亿元、140.55亿元、147.47亿元、77.77亿元、40.7亿元、327.82亿元,分别比十年前的2004年增长了586.73%、1450.04%、2436.50%、1598.27%、2919.51%、765.74%、1868.26%、68767.01%、1550.38%。而且不少的细分轻工行业的劳动生产率水平还处于全国领先水平,例如吉林省在木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业,家具制造业、造纸和纸制品业,印刷和记录媒介复制业三个行业的劳动生产率水平均高于浙江、江苏、广东、上海、重庆等省市。可以看到,虽然吉林省轻纺行业各个细分行业的体量小,但是增长态势却十分迅速,政府只要恰到好处的因势利导便可以有燎原之势。
近期吉林省还可以运用上述GIFF方法借助全国经济结构变迁的机遇迅速做大做强轻工业产业集群。按此方法,吉林省在提振轻纺工业短板方面有极为宝贵的窗口机遇期:2015年吉林省的人均GDP为51086元与2010年的浙江省的51711元相当;2010年浙江省第一产业就业占比为16%,依此估算吉林省目前(以2014年数据)第一产业就业人数比重过剩20.87%,即至少需要转移302万人农业劳动力(吉林省农业机械化程度比较高,以及劳动力转移之后更加有利于吉林省大农业规模化机械化,因此这一数字是保守估计的);因此可以充分利用劳动力比较优势大力发展沿海地区逐渐失去比较优势的劳动力密集型轻纺工业的某些产业链环节。按照GIFF方法甄别,天津市、北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、山东省目前的人均收入水平均在吉林省的100-300%之间,这些省市近20年来经济增长迅速,工资水平涨幅较快,其过去积累的大量劳动力密集型轻纺行业将逐渐失去比较优势,吉林省均可以在此窗口机遇期内与之合作创造条件大力承接这些省市的轻纺行业进行产业转移。当然,不同于传统简单的轻工业低端加工环节的转移模式,承接江浙轻纺工业转移的方式也需要在转移过程中发挥吉林省装备制造业的比较优势进行技术装备改造以及产品质量升级。按此方式,不但可以迅速壮大吉林省的轻工业短板,还可以迅速补出口的短板。例如,按照GIFF方法,吉林省如果能够分别从广东省、江苏省、浙江省、上海市、山东省、福建省、北京市、天津市承接转移1%的出口产能,则能够分别带来139.4%、73.4%、59.89%、42.46%、31.2%、24.42%、11.85%、24.42%、11.09%的出口增长,总计起来就可以使得出口增长393.71%,将出口额从现在的277.4亿元飙升到1369.55亿元,迅速拉动经济增长。(8月26日“政经策论智库”对《吉林报告》评论道:“好的对策,不仅需要‘地利’(笔者按:指本地的禀赋条件),还需要‘天时’(笔者按:指外部结构变迁带来的产业转进机遇),以及‘人和’(笔者补充:指‘有效市场’和’有为政府’以及‘有情社区’)”——合起来便是新结构经济学思想的通俗表达)。
政府在提升吉林省经济结构转型升级“短板”过程中的因势利导作用。由于建国后重工业赶超战略的抑制,以及第一轮东北振兴战略的忽视,包括吉林省在内的东北地区的轻工业受到很大的抑制,在国家战略层面,新一轮东北振兴战略则需要扭转这种忽视比较优势的思潮。在吉林省地方政府层面,则需要重视轻工业的作用,在已有的产业基础上为其克服做大做强的诸多瓶颈限制,不能因为主流新古典经济学认为轻工业是竞争性行业,就不需要政府的因势利导(如8月25日田国强对报告的评论)。轻工业要成为吉林在国内国际市场的竞争优势,必须根据产业发展的需要解决基础设施、电力供应、技术培训、融资和上下游供应链的瓶颈以形成具有竞争优势的产业集群,这里牵涉到许多需要政府协调企业或是政府直接提供才能解决的问题。例如,按照城镇单位从业人员平均工资口径,目前江苏纺织业年平均工资为51901元、服装服饰业年平均工资为49296元,而吉林省分别为34826元、29292元,吉林省分别比江苏省低17075元、20004元,低幅分别达33%和41%!运用最近的省际投入产出表数据所做的测算显示,就纺织品而言,吉林省营业盈余占比比浙江省高1.66个百分点,增加值合计占比高于浙江省8.83个百分点。这意味着目前吉林省的轻纺行业符合现阶段的潜在比较优势,然而这仅仅是潜在的比较优势。例如,同样运用最近的省际投入产出表数据所做的测算显示,就纺织品而言, “电力、热力的生产和供应”以及“交通运输、仓储和邮政”这两项中间品投入占比,吉林省分别高于浙江省1.39和1.96个百分点。由于单个企业是无法自己去有效改善电力与运输这些基础设施的,吉林省的各级政府就需要发挥积极有为的作用大力改善这些软硬基础设施、降低企业的交易费用。这方面吉林省已经有成功的案例,如资源枯竭的吉林辽源正是因为政府发挥了上述作用,在2005年设立了工业园承接浙江诸暨等地的产业转移,而迅速地发展了一个年产值达百亿,雇佣人数超过4万人的袜业产业集群。身处东北的辽宁葫芦岛,当地政府也发挥了同样积极的作用,帮助企业承接福建晋江等地的产业转移,迅速发展了一个年产值过百亿的泳装产业集群。
2、运用五种类型产业因势利导方法扬吉林省经济结构转型升级的“长”。
在扬吉林现有产业之长上,可以运用新结构经济学提出的,根据一个地区的产业与全世界和全国的技术前沿距离而划分的五类特性不同的产业,分别针对其瓶颈限制给予因势利导,这五种类型的产业分别为:追赶型产业、领先型产业、转进型产业、弯道超车型产业、战略型产业。
第一种,追赶型产业。对于除了玉米和人参之外的绝大多数农业领域、除了农副食品加工业之外的大多数食品产业集群、大多数轻纺产业集群、除了中药之外的医药产业集群、汽车产业集群、石化产业集群、冶金建材产业集群、除了铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业的装备制造业集群,较之于发达国家以及发达地区,吉林的同类产业在技术和附加价值上还处于较低水平。吉林省各级政府可在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业到海外和其他地方并购同类产业中拥有先进技术的企业,作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来,经济发展乏力,很多拥有先进技术的企业经营不善,低价求售,出现了许多好的并购机会。在没有合适的并购机会时,也可以提供方便支持所在地的企业到海外设立研发中心,直接利用国外的高端人才来推动技术创新。吉林省各级政府也可以运用新结构经济学的“增长甄别与因势利导”工具筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品,根据其地区比较优势,创造这些产业所需的基础设施,改善营商环境,到海外以及发达地区进行招商引资,把那些高端制造业产品的生产企业吸引到吉林来设厂生产,以满足我国不断扩大的需求,并以吉林省为基地生产供应全国乃至世界各地的市场。
第二种,领先型产业。对于吉林省农业中的玉米,农副食品加工业,中医药产业尤其是人参等品类,轻纺工业中的木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业、家具制造业、造纸和纸制品业、印刷和记录媒介复制业,在重工业中的铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业,是处于全国领先的产业,吉林省的轨道交通以及不少“隐性冠军”的细分行业甚至处于世界领先水平。其产品和技术已经处于国内领先或已接近国内国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术,才能继续保持国际领先地位。吉林省各级政府需要积极支持研发创新,鼓励有条件的企业设立创新中心,和大学研究机构或科研院所合作攻关新产品新技术。领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络,积极融入国家一带一路建设以开发新市场,吉林省各级政府也需要在人才培训、资金、法律服务等方面给予相关企业到海外拓展所必要的支持。
第三种,转进型产业。吉林省2016年,水泥产量3887.50万吨,负增长4.4%;生铁产量847.64万吨,负增长13.1%;粗钢产量832.03万吨,负增长17.8%;钢铁产量961.39万吨,负增长16.2%;铁合金产量27.66万吨,负增长29.4%。2015年平板玻璃产量366.1万重量箱,负增长69.25%。这些产业近些年在我国发展很快,大多数机器设备很新,技术相当先进,生产能力是按满足过去高速增长所需的投资的需要形成的。我国进入到新常态以后,增长速度从过去的年均增长10%左右的高速回落到现在7.0%左右的中高速,这些产业在国内各地也就出现了不少过剩产能。但是,这些产业的产品在发展中国家还严重短缺,吉林省各级政府可以支持这些富余产能产业中的企业,以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线和我友好、基建投资需求大的发展中国家,这样的投资既使这些企业摆脱困境,也帮助那些发展中国家发展,是一个双赢的选择。
第四种,弯道超车型产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时十年以上、成本投入高达上亿美元而言,信息、通讯产业的软件、手机、电子产品以及一些生产性服务业等,研发周期仅为几个月或一年,属于人力资本需求高、研发周期短、资本投入小的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上,我国拥有国内市场巨大、科技人才多、和完备的硬件配套能力,能够把概念迅速变成产品等优势。相对而言,吉林省大学和科研院所多,在人力资本方面有较大的禀赋优势。吉林省,尤其高校集中的长春市,可以针对这类型企业发展的需要,提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策,支持创新性人才创业,利用国内的优势,推动弯道超车型产业在吉林省的发展。吉林省政府也需要根据不同的细分行业特点,利用长春新区以及激活各地的开发区,依托科研院所与大型企业搭建一批创客空间,扶持一批科技小巨人以及创意产业。
第五种,战略型产业。这类产业包括两种类型,战略型新兴产业和国防安全产业,两者通常资本非常密集,研发周期长,投入巨大,我国尚不具比较优势,但是,前者的发展关系到我国产业发展的制高点,例如新能源、新材料、新一代信息技术,如果不占领,将来的核心技术都为西方发达国家所垄断,将制约我国未来的产业和经济发展,后者的发展关系到我国的国防安全,例如航空、航天、卫星以及军事工业即属于这种类型。战略型产业有一个特性,即它不能完全依靠市场,需要有政府的保护补贴才能发展起来。过去,政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革,让市场在资源配置中发挥决定性作用,要素价格的人为扭曲将会被消除,今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家,战略型产业不论是民营或国有,也都由政府财政直接拨款来支持。对战略型产业的扶持是国家行为,应该由中央而不是由地方财政来承担。但是,这类型产业落户在哪个地方,会间接地促进那个地方配套产业的技术进步和产业升级。吉林省已有不少肩负国防安全的军工产业,各级政府可以主动与之合作,加强央企本地化融合,推进军民融合,依托这些大型企业与国家战略型产业搭建各种平台嫁接大量本地企业,充分释放其技术实力优势的外溢效应,与本地产业充分融合。此外吉林省各地政府也可以根据国家战略型新兴产业的政策,结合各地的产业基础有选择性地进入,并支持鼓励配套产业的发展,改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件,争取国家战略型产业落户当地,以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。
此外,吉林省还有一类比较特殊的矿产资源密集型的产业集群值得一提。这类型产业曾经在历史上为吉林省乃至国家的发展做出了突出贡献,但如今资源衰退。对于这种情况,这些地区同样需要按照前面的几种类型的产业发展思路,找准具有潜在比较优势的替代产业,创造条件培育新兴产业,要么支持本地企业进入这些新兴产业,要么通过招商引资引进这些新兴产业。吉林省的通化和辽源是矿产资源密集型产业集群衰退之后转型升级成功的典范,吉林其他矿产资源城市,可以未雨绸缪,学习通化和辽源发展非矿产资源型产业集群的经验。