2016年特朗普当选美国总统，提出包括减税、加大基建投资、贸易保护等在内的一系列财政刺激。2017年4月27日，特朗普政府发布了就任总统后首份税改计划的核心纲要，积极财政预期逐渐升温，本文对1929年经济危机以来美国积极财政政策进行回顾，以供投资者参考。

一、美国财政政策演化简介

纵观美国财政政策历史，20世纪30年代的经济大萧条是一个分水岭，在此之前，美国奉行自由放任的市场经济，推崇亚当斯密的“廉价政府”理论，主张预算平衡；而在此之后，财政政策开始逐渐成为重要的宏观调控手段，发挥刺激经济、调节需求等重要作用。

针对20世纪30年代西方国家出现普遍性经济大萧条，凯恩斯提出要采用扩张性财政政策，以政府积极干预经济的办法来解决严重的失业和萧条问题。为补救严重的经济衰退，罗斯福政府实践了凯恩斯的理论，不断扩大财政赤字，到1938年6月美国国会通过为开支计划拨款的立法时，财政赤字已经达到了29亿美元。

1946-1960年杜鲁门政府和艾森豪威尔政府采取补偿性财政政策，主张在经济萧条时期增加财政支出刺激经济，而在经济增长和通货膨胀时期减少财政支出，实现政府收支盈余以抑制需求。这一时期的财政盈余总额超过财政赤字总额，且赤字占GNP的比例最高也不过0.5%。同时，这一时期美国经济也没有出现严重的财政赤字和通货膨胀，但其经济增长速度大大落后于西欧和日本。

60到80年代实行扩张性的赤字财政，这一政策的理论基础是即使经济衰退已经结束，潜在的未被利用的生产力仍然存在。因此在肯尼迪和约翰逊执政时期不再追求预算平衡，而将赤字财政作为常规手段，自1962年到1969年的8年中，财政赤字迅速增加，赤字占GNP的比重上升到10%左右。此后美国经济陷入了“滞涨”危机，为了应对衰退，在1970年到1980年中，财政赤字继续扩大。

80年代，里根政府提出“经济复兴计划”和“星球大战计划”，大规模削减个人所得税和公司税，增加国防开支。里根的第一个任期内，财政赤字共计5999亿美元，比卡特执政时期翻了一番，第二个任期内，财政赤字再创纪录，共计7674亿美元，赤字占GNP的比重超过4%。

1993年克林顿上台后推行“新凯恩斯主义”经济政策，短期通过增加投资、推动经济转型和实施增长战略来增加财政收入；长期削减国防经费和联邦行政开支，取消非生产性开支，实施增税计划。同时，互联网兴起带动了美国90年代的经济增长和失业率的下降，致使90年代美国经济出现了低通胀和高增长并存的良好局面，并实现了财政预算扭亏为盈。

2001年小布什总统启动了“10年减税”计划，这一计划一直延续到奥巴马的第一个任期。大幅提高国防支出，奉行供应主义政策，这一举动不仅刺激了美国国内经济复苏，同样也引发了世界范围内的减税。

图1：联邦财政盈余情况

图2：联邦财政收支占GDP

综上来看，美国曾多次采用积极的财政手段，30、40年代的罗斯福新政，60、70年代的扩张性赤字政策、80年代的里根政府以及20世纪前10年的小布什政府和奥巴马政府均是采用了较为积极的财政政策。

二、历次积极财政政策回顾

1.罗斯福新政——赤字财政（1933-1945）

政策背景

1929年10月美国股市崩盘，直接导致了大规模的经济危机。当时胡佛政府虽然救济大银行、大公司和垄断资本家，但坚决反对联邦政府救济失业者，反对联邦政府对经济的直接干预，采取了较为保守的财政政策，反而逐渐恶化了危机。

1929年到1933年间美国国民生产总值从1044亿美元下降到410亿美元，工业生产下降40.6%，工业生产水平退回到19世纪末20世纪初的水平；应税商品平均税率提高到 53.2%，进口货物和原料总值从1929年的近45亿美元降为1932年的13亿美元，出口总值从53亿美元降至17亿美元；

危机期间美国有14万家企业和近1万家银行倒闭，失业率从4%增加到25%，全国几乎达到50%的人力闲置，实际国民收入下降约36%；道琼斯工业平均指数由1929年初的300点下降至1932年7月的41.22点，成为历史最低点；同时，金本位制逐渐崩溃，黄金外流接近2.5亿美元。

具体措施

为了应对当时国民生产总值大幅下滑、失业率飙升、经济全面萧条的情况，罗斯福主要采取了改变税收结构的税收政策，同时加大了政府对农业、工业、电力业等方面的宏观调控，建立健全救济和社会保障体系。

1913年，美国第一个永久性的联邦所得税开始征收，当时的税率仅为7%，且只针对年收入在50万美元以上的家庭。一战结束后柯立芝总统主张减税，平均最高个人所得税税率在1929年为25%，覆盖了年收入在10万美元以上的家庭。 罗斯福上任后开始大幅提对高收入者的征税。

1935年，“财产税法”经国会通过，其主要内容是：凡一年纯收入在5万美元以上者征收附加税，最低税率为31%，纯收入超过500万美元以上者，最高税率从59%上升到75%；公司所得税也有所提高，以2000美元为起征点，征收8%的所得税，收入超过4万美元以上部分，征税15%；

联邦财产税增加到70%的最高限制。1936年罗斯福又向国会提出，要对公司未分红的利润分等征税，以年收入1万美元为起征点，征税30%，超过1万美元的部分，税率为42.5%。

1929-1933年间农产品价格下降63%，工业生产总值下降40.6%，为解决这一问题，罗斯福政府在农业、工业方面采取限制产品产量，提高产品价格的政策。

1933年5月通过《农业调整法》，该法案主要内容包括：农业部与农户签订“市场协议”，对基本产品的产量加以限制，同时政府与农作物加工者签订销售合同，确定销售额和出口补贴，通过这些办法减少农产品的供给，提高农产品价格；借助联邦土地银行和复兴金融公司向农民贷款，帮助农民赎回自己的土地财产，同时还向农民发放小额贷款提供经营成本。

1933年6月国会通过《全国工业复兴法》，美国政府成立国家复兴管理局，指导劳资双方订立本行业的“公平竞争法规”，要求各工业部门制定生产规模、产品价格、市场分配、工人工资标准及工时数等，由雇主、工人和消费者共同监督生产。

为了救济失业者同时刺激经济， 政府鼓励以工代赈，加大公共工程投入。1933年5月通过《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署统筹分配各州救济物资，同时设立了名目繁多的工赈机关，以工代赈，到二战前夕，联邦政府支出的各种工程费用及数目较小的直接救济费用达180亿美元，修建了近1000座飞机场、12000多个运动场、800多座校舍与医院。

建立健全社会保障体系。1935年通过《社会保险法》，规定了养老和救济制度，并建立失业保险，由职工、雇主和联邦政府共同承担保险金。1937年通过《全国劳动关系法》和《公平劳动标准法》，以缓和劳资矛盾。

配套的货币政策方面增加货币发行，放弃金本位制。面对通货紧缩，1933年3月国会通过《紧急银行法》，授权联邦储备银行根据各银行资产增发纸币以解救货币荒，给银行提供流动资金，恢复群众对银行的信任。同时禁止黄金自由输出，禁止居民私自储藏黄金。

1993年6月通过法案，规定凡公私契约中订明需用黄金支付的条款一律无效，自此美国彻底放弃金本位制。1934年1月宣布发行以国家有价证券为担保的30亿美元纸币，并使美元贬值40.94%，通过美元贬值，加强了美国商品对外的竞争能力。

政策效果

经济增长方面，经过4年的经济改革， 美国的GDP增长实现了由负转正，在1936年时GDP同比增长达到12.9%。通货紧缩情况也有所缓解，1934年时结束了CPI同比增长连年为负的情况。固定资产投资大幅上升，在1937年时回到危机前140亿美元的水平。股市回暖，其中道琼斯工业平均指数在1936年恢复到180点以上，但还没有到达危机之前的水平。

图7：1930-1938年道琼斯工业平均指数

2.肯尼迪、约翰逊——扩张性赤字财政政策（1961-1969）

政策背景

1953年朝鲜战争结束后，随着军事工业生产的迅速缩减，美国爆发了一次经济危机，1957年美国又一次陷入了周期性经济危机，期间受打击最大的是钢铁、汽车、机床制造、石油、采煤等重工业，这次危机后果尚未消除，1960年开始又发生了一次危机。因此，1954-1960年间美国经济徘徊不前，形成了战后经济发展过程中的一个低潮期。

1953年到1960年间虽然经济中没有出现严重的财政赤字与通货膨胀，但经济增长缓慢，GDP年增长率仅为3%，而同一时期西德、法国、意大利、日本、苏联等国的增长速度都大大高于美国。失业率不断攀升，在1958年时达到7.5%。

具体措施

约翰逊签署的《1964年税收法案》将边 际税率从1954年的20%-91%降低至14%-70%，下降幅度达20%，并且将预扣税率从18%降到14%，以鼓励消费支出。1965年，公司所得税由30%-52%降至22%-48%。据统计，1964和1965两年共减税约115亿美元。此外，还采取了投资减税优惠和加速折旧等变相的减税策略。

肯尼迪总统提出“登月计划”，约翰逊总统主张对第三世界加大干预，因此和平时期保持庞大的军事支出 成为财政支出的重要出口。美国政府的军事支出包括国防支出、退伍军人福利和服务支出，以及一般自然科学和技术支出中与军事有关的部分等，其中国防支出占比最大。

战后美国国防支出在联邦总支出中的比重分别为：50年代29.1%，60年代49.0%，70年代41.8%，80年代22.7%，可以看出，在60年代，国防支出占到联邦总支出近一半，远远高于其他时期水平。

这一时期，美国继续加大社会保障投入，开展了种类繁多的社会福利事业 ， 主要集中在社会保险和福利补助两大类。1965年颁布《老年人健康照顾法案》，健全和完善养老、医疗等社会保险和社会福利制度，加强了联邦政府对医疗卫生和教育领域的干预；1964-1965年间，通过一系列普通教育、高等教育和业余教育立法，增加人力资本投资，提高劳动者素质，推动科技进步。

在基础设施方面，政府大量投资为私人投资改善环境 。普遍促进了工农业的发展，特别是汽车工业、建筑业、第三产业的发展和边远地区的开发；1965年颁布的《住房和城市发展法》以及1966年颁布的《示范城市发展法》着手解决老城市衰败和环境污染的问题；通过一系列立法开始关注生态环境和自然资源保护。

采用宽松的货币政策，增发货币，大量发行国债。1961-1966年间，M1、M2平均同比增速分别为3.36%、7.57%，相比1960年平均-0.06%和3.37%的增速有大幅度提升，经过1967年短暂的紧缩货币政策后，1968-1969年M1、M2又继续以6.50%和7.23%的速度加速投放。为了弥补财政赤字，政府大量发行国债，1970年国债总额达到370亿美元。

政策效果

扩张性的财政政策导致了1961-1969年经济连续上升，GDP年平均增长率达到4.7%，失业率也逐年下降，到1965年时失业率已经降到4%以下（达到凯恩斯提出的充分就业水平），比1961年7%的水平下降了3个百分点。

减税和加大政府投资的政策拉动了社会私人投资，1961-1975年间私人固定资产投资年间私人固定资产投资以平均每年 以平均每年7.5%的速度快速增加，与50年代4.5%的增长速度相比有显著提高。

1965-1970年美国的工业生产以18％的速度增长。1970年美国拥有世界煤产量的25％，原油产量的21％，钢产量的25％。1971年美国拥有汽车1.11亿辆，83％的家庭至少拥有一辆汽车。1970年美国农产品比1950年增长了2倍。

但是 ，不断扩大的财政赤字和宽松的货币政策最终导致了扩大的财政赤字和宽松的货币政策最终导致了60年代末70年代初美国经年代初美国经济“滞涨”问题。60年代美国工业高涨得益于世界大战积累起来的被抑制的对固定资产、住宅建筑、耐用消费品等的需求，以及朝鲜战争和越南战争的刺激，而这些因素在70年代后逐渐消失；

经过20年的第三次科技革命，到70年代初，科技对经济的推动力已经明显减弱；与此同时，其他国家经济的兴起使得美国在世界市场上的出口贸易额开始下降，在1971年首次出现对外贸易逆差。

1969年，GDP增长率由之前4.7%的平均水平下降至0.2%，CPI却由之前2%左右的水平上升至6%，失业率也由之前的不足4%突然上升至6%。

1974年再次爆发更大规模的“滞涨”，1974-1975年间，GDP出现负增长，GDP年增长率分别为-0.5%和-0.2%，而CPI增长率在1974年上升至11%的历史最高水平，失业率也超过9%。1971年，美国第一次出现对外贸易逆差，贸易差额达到-13.02亿美元，这一逆差不断扩大，到1974年时达到-42.93亿美元。

图12：1960-1975年固定资产投资情况

图13：1960-1975年贸易差额情况

10年期国债收益率由1962年4月的3.88%升至1970年4月的7.42%，但在第一次“滞涨”后下降到1971年3月5.38%的水平。两次“滞涨”都伴随着股市的下跌，1964-1969年间，道琼斯平均工业指数维持在800点以上，1970年下跌至631点，之后经过短暂回升，1974年又下跌至584点。

3.里根——偏向供给的扩张性财政政策（1981-1988）

政策背景

由于1973年的石油危机，加之70年代美国采取高财政支出、高税收政策以及宽松的货币政策，到了70年代末，“滞涨”现象更加严重。通胀水平继续上升，1977年美国的CPI增长率达到了7％，到了1978年又上升到了9％，1979年更是达到了创纪录的15％；

同时经济增长速度减缓，1980年GDP增长率再次为负数，1950年，美国的国民生产总值占整个资本主义世界国家的57.8％，而到了1980年，美国在资本主义世界的经济比重已降到了26.7％；劳动生产率降低，工业份额下降，远低于同时期的日本、法国甚至意大利，与此同时美国的工业产品竞争优势削弱，工业生产份额占世界的比重也随之降低。

具体措施

为了解决70年代末期经济低迷的情况，里根政府大幅度减税，以鼓励储蓄与投资，推动经济发展。1981年8月国会通过了《1981经济复苏税法》，主要内容有：

1981年10月降低个人所得税税率5%，1982、1983年的7月再分别削减10%，并且从1985年起实施个人所得税和通胀指数挂钩；将非劳动所得的最高税率从70%降至50%；边际税率从14%-70%降为11%-50%；缩短固定资产折旧年限并简化分类，加速固定资产折旧；对企业投资给予纳税优惠：如购买汽车或研究设备减税6%；添置机器设备减税10%。

1986年10月，里根又签署了修正税法，即《1986年税制改革法案》，该法案的颁布旨在降低税率、扩大税基、堵塞税收漏洞、实现税收公平，具体主要内容有：

全面降低个人所得税率，把纳税等级从14级简化为3级，最高税率从50%降为35%，使全部个人所得税降低约7%；简化和改革公司所得税，公司所得税率从46%降低到34%；允许公司支付的一半股息免税，取消对银行坏账的特别税收减免，将资本收益税从20%减到17.5%；限制或取消了过去给予部分个人和公司的税收减免优惠政策。1981-1987年间，每个家庭每年可支配收入约增加600-900美元。

为实现“小政府”的目标和平衡财政预算， 大幅减少社会福利。1981-1982年，里根共削减了486亿美元政府开支，其中主要是社会福利开支。1981年12月，美国社会保险改革委员会成立，并于1983年提出了改革方案，主要内容包括：在不彻底改变原来社会保障制度的基础上减少一些保障项目；将联邦政府承担的某些责任转移到地方政府，推行新联邦主义，并且促进私营福利事业的发展。

在国防政策方面，开启“ 星球大战”，大幅增加军费开支。进入70年代后，国防支出占GDP的比重逐年下降，到1979年时仅占4.54%，里根总统执政后国防开支以平均每年8.53%的速度快速上升，到1988年时国防开支达到2909.2亿美元，比1980年的1346.3亿美元翻了一番。

以1983年为例，国防开支占到了总预算的26.4％，这一数字甚至大大超过了侵朝和侵越战争时期。综合减少社会福利和扩大国防开支两方面的效果，80年代美国实际政府开支逐年增加，财政预算持续赤字，在1983年美国财政赤字高达2000亿美元，这一财政赤字水平保持到了1986年。

里根政府另一项刺激经济活力的策略是，缩小政府规模，放松政府对企业规章制度的限制，减少国家对企业的干预。六七十年代，美政府对企业的管制活动达到了一个高峰，而里根政府放松了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、经纪业、天然气等许多行业的干预和管制，通过引入竞争使产品和服务质量明显提高，价格明显降低，增进了社会福利，有效增强了经济活力。

为解决通胀问题， 在货币政策上采用提高银行利率，严格控制货币供应量的手段。同时，通过美元贬值来增加产品的出口竞争力，以改善美国国际收支不平衡状况。

1985年9月，为解决美国贸易赤字问题，美日德法英签订广场协议，五国政府联合干预外汇市场，诱导美元对主要货币的汇率有秩序地贬值。1985年9月，美元兑日元在1美元兑250日元上下波动，协议签订后不到3个月的时间里，美元迅速下跌到1美元兑200日元左右，跌幅达20%。

从1980年开始全面利率市场化改革。逐步摒弃近半个世纪以来金融监管体制对银行业发展过度限制的某些方面，使金融产品可以自由定价、金融创新大量涌现、各类金融机构业务交叉及金融市场国际化趋势加强。

政策效果

里根的经济政策使美国走出了战后最严重的70年代的滞涨危机。国民生产总值出现了持续70多个月的增长，并且创造了1750万个良好的就业机会，开创了80年代的繁荣。

紧缩的货币政策解决了严重的通货膨胀问题。从1980年开始，美国实际利率基本维持在6%-8%的高水平，高利率对通货膨胀率起到了一定的抑制作用，CPI也从1980年的13.5%降低到1982年的6.2% ，其后基本维持在在5%以下。

实施改革前期，美国仍然处于危机和衰退之中，但是通货膨胀率开始有所下降，同时美元指数也开始上行外。1981-1982年，美国工业生产指数从1981年8月起持续下跌，一直持续到1982年第四季度，比1981年初降低了8.7%；失业率也从1980的7.4%上升至1982年的10.4%；GDP环比增长率从1981年第三季度急剧下跌，在1982年第一季度降到谷底，-6.5%。

从1982年末开始，美国经济开始复苏。1983年GDP增速达到4.6%，一直到里根任期结束GDP增长率维持在3.5%以上；失业率也从1983年7月开始逐渐降低，至1989年末一直维持在6%以下；工业生产指数于1983年2月开始稳定上升，至1989年12月达到68.3，比1983年初增长29.8%。

贸易逆差不断扩大，签订广场协议后有所缓解。美国对外贸易逆差从1981年的161.72亿美元扩大至1987年1516.84亿美元，1985年9月美日德法英签订广场协议，诱导美元贬值致使1988年以后贸易逆差规模有所减小。

图20：1980-1990年工业生产指数