陈冉 夏柱智 | 马书记“改田记”：“小田并大田”的乡村改革样本

陈冉 夏柱智

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

马书记认为村干部做事情有两个层次：第一层是履行基本职责，拿多少工资办多少事；第二层是为村民谋福祉，站在村集体的角度把整个村子搞好搞富，干出一番事业。

一、周店村“娘子军”接下农田建设项目。

周店村是湖北省沙洋县的农业型村庄，全村有8300多亩耕地，17个村民小组，2100多人，610多户，427户是承包户，其余是空挂户。1/4的承包户是库区移民或自发移民的外迁人员。年轻劳动力在外务工，老人带着孙辈在家务农。农业劳动力绝大多数在五六十岁以上，主要作物是水稻，亩均纯收益在800~1000元。

周店村有4个村干部，平均年龄40岁，全部是外迁户，其中3个是女干部，大家戏称村干部们是“娘子军”。正是这支看起来柔弱的干部队伍，在2022年至2023年，申请8000亩高标准农田建设项目，并且对其中4000亩进行“土地平整”。

现任村书记马泽英是一个能说会道、精明能干的中年妇女，她家是种田大户，在周店村种地十几年，常年与本村的农民打交道。她性格活泼开朗，爱好唱歌跳舞，曾是村里的舞蹈队长，积极参与村庄的公共生活。

2015年，村里原妇联主任辞职，马书记接替她做了3年妇联主任。2018年，马书记被推选为村支部书记，“我是个外来户，在这里一个亲戚都没有，真没想到我能被选上”。

“我小时候家里没饭吃，9岁随父母从重庆山村迁入本镇另外一个村，现在老家还有亲戚。2011年前，我跟着老公在市里开的士，后来还觉得是回村种地稳当。当时周店有一对老夫妻卖房搭田，虽然房子破烂，但是28亩田连成一片，我一眼相中了”。马书记家迁入周店村后，又流转了60亩农田，成为村里的种田大户。

从初来乍到的家庭妇女转变为村庄的政治精英，马书记一直感激全村人，怀揣着“滴水之恩当涌泉相报”的情怀。村里人没拿她当外人，马书记懂得只有“做事情”才对得起村民们的信任，才能赢得大家真心实意地支持。

马书记认为村干部“做事情”有两种层次：第一层是履行基本职责，拿多少工资办多少事；第二层是为村民谋福祉，站在村集体的角度把整个村子搞好搞富，干出一番事业。对于周店农民来说，改善农业生产条件是他们最关切的事情，正好国家正在大力建设高标准农田。

周店村马泽英书记

2022年下半年至2023年上半年，周店村的“娘子军”干了一件大事，为村庄申请到8000亩“高标准农田建设”项目，主动提出对其中4000亩左右的农田进行“土地平整”，涉及270多承包农户的承包土地。

周店村不仅成功完成项目动员、规划设计、建成还田各阶段的任务，而且借“高标建设”的契机深化按户连片耕种，有效化解农地细碎分散对农业机械化和规模化生产的制约效应。

回顾这段工作经历，马书记以饱含自豪和悲壮的口吻说道， “那段时间过得真是人不人鬼不鬼的，好多次想过放弃，不过最后坚持做下来了”。

所谓“高标准农田建设”，国家的初心是建成稳产高产、田地大块连片、农业配套设施齐全的高标准农田，对保障国家粮食安全，促进农业机械化和规模化生产有重大的意义。“高标建设”涉及多重主体，国家、基层政府、施工方、村集体和农户。国家提供资金和项目总规划，基层政府负责分配项目资源，施工方完成具体施工任务，村集体申请项目和配合落实项目，并组织农户参与和监督项目建设。

结合“高标建设”深化按户连片耕种，化解农地细碎化问题， 村社集体起到关键作用 。农民是参与者，也是最终受益者。村社集体不仅要说服农民接受高标项目，把土地交由村集体，而且在项目完成后，要顺利地把土地再次分配下去，土地分配要公平，而且还要遵循效率原则。在老人种田情况下，就是要为方便老人种田，把土地按户连片分配下去，完全契合国家“小田并大田”改革的理念。

下文，我们将结合在村庄的多次调研，呈现一个村庄的农民如何组织起来参与高标准农田建设，打通项目实施的“最后一公里”。

二、为“小田并大田”，尽可能多地做“土地平整”。

（一）农地细碎化困境

周店位于平原与山区交界地带，农田交错分布在落差不等的高岗和低地。地形给农业生产带来两大劣势，一是田块高低交错，形状和亩数受限；二是灌溉条件差，水利条件分化严重。

水稻生产依赖水源，漳河沿线的村庄由漳河水库统一供应灌溉用水。周店位于漳河末端，大水利供水迟缓与水稻生长周期的矛盾突出，再加上地势高低不平，很多农田不能自流灌溉。农民纷纷挖堰打井、架泵拉管子，自行抽水解决灌溉需求。

1980年分田到户，村集体秉持公平原则将按照肥瘦远近等标准划分为好中差的农田，搭配发包给农户，奠定了几十年来农村土地利益的基本格局。随着农业剩余劳动力外流，在村的农业劳动力老龄化和农业生产机械化趋势加快，农田细碎化和分散化的负面效应凸显。

田块分散细碎，不利于机械化生产。每年农民为抽水、管理和收割等付出大量额外的劳动和心血。

“我们村户均20亩田，每家的田分散成30块，农民要抽30道水。每次抽水要架泵，再把几百米长的水管拉到田里，好多六七十岁的人种不了田”。想扩大生产规模的中年人也对大小不一、东西南北的地块望而却步。

2000年初，沙洋县农地细碎化带来的困境凸显。农户在水利问题倒逼下通过农地互换实现按户连片耕种；2015年前后，县政府结合农民的实践经验，借农地确权推广“按户连片耕种”，将一户的承包地确权在一片位置，有效化解农地细碎化带来的限制因素。

但是受到农田地块物理属性限制，如地块大小、形状差异、地势高低等，部分村庄推行“按户连片耕种”的动力不足，留下一些难以改善耕作条件的村庄，化解农地细碎化治理困境存在一定空间。

航拍改造前的农田

（二）农田建设与土地平整

2022年，县农业农村局包联周店村，下派驻村第一书记“上官书记”。上官书记到村后，通过在各个小组走访，发现周店村以前做过“按户连片耕种”的小组，农民种田很轻松，但是还有一半没有做过，农民种田很辛苦。马书记倾诉农民四处拉管子种田的艰辛，两人探讨后认为国家大力推行的“高标准农田建设”是化解周店农业生产困境的契机，“改田”不仅要对农田进行改造，也要借此契机完成并深化按户连片耕种。

高标准农田建设从“田土水路林电技管”八个方面对农田进行整治，为农田提供综合配套的基础设施，目标是“田成方、地连片、路相交、渠相通”的现代农田格局。

其中，田是指“田块整治”，基层干部称为“土地平整”“小块并大块”，将原来的田块依照地形地势推平，改造成差不多田亩数的方正大块。改造前后，田块的面积和形状与原田块差别很大，村庄要按照原承包关系给承包户匹配新的田块。

“土地平整”对农田进行彻底改造，是实现“小田并大田”和深化“按户连片耕种”的重要契机。连片的大田块再配上U型渠和机耕道等农用设施，成为旱涝保收、适宜机械化、规模化的高标准农田，极大地降低老农的劳动强度，又利于农业规模化生产和社会化服务的发展。

一般而言，如果只在田边挖渠修路、清淤建泵，做农业生产配套设施，建设相对简单。如果做“土地平整”，不仅要与农民协商把他们正在种的土地拿到村里，而且很可能还回去的，还不是原来那块田。

如何说服农户参与建设，尤其是村内就农地资源优化配置一事达成公意并付诸实践，自古以来就是大难题。全村农民必须就项目规划、占地问题、附着利益、打破田埂、建成还田等各方面问题建立共识。

在全国调查农田建设，我们发现很多村庄回避土地平整工作，因为这涉及土地权属调整，农户承包地块位置、面积要发生变动。目前国家政策严格限制“土地调整”，基层政府也不愿意去调整土地，怕引发村庄内部矛盾、引发农民上访。但马书记坚持下来了，她认为土地平整是对农业生产最有利的。

大规模土地平整顺利进行的一个前提是农户自愿与村委会签知情同意书和暂交“承包经营权证”，村委会承诺项目建设完成后，土地还是分到农户，而且政府未来将要对新分配的田块进行变更登记。

村集体深知“收本子”将触及村民的基本利益，如果图轻松，只要少安排“土地平整”即可。但是只有打破田埂，农田才能彻底实现现代化改造。村集体对此有三方面考虑：

第一，完善村庄农业生产公共品供给，减轻老年农民的劳动强度，“这是百年难得一遇的大项目，不可能隔三差五就能弄到村里来”。

第二，借“土地平整”的机会做单家独户不好做的事情。早些年，周店村个别小组的农户通过互换整合细碎的农田实现按户连片耕种。农民知道按户连片的好处，但是私下协商的成本太高，一直期待村集体出面统筹互换，这就是按户连片耕种、小田并大田。

第三，为村庄农业长远发展奠定基础。“高标建设”改善农业配套设施和实现“按户连片”后，不仅可以降低小农户种地的成本、增加农户的土地流转费用，而且有利于适度规模经营展，为社会化服务创造条件。

（三）为了村庄的长远利益着想

最初商定“土地平整”比例时，马书记有点犹豫，“我知道搞这么多，要吃苦，其实8000亩只做2000亩平整完全没有问题，这个没有硬性规定，领导还担心我做这么多风险大”。

“我是外地书记，在这里一个亲人都没有，老百姓信任才让我当了这么多年书记。我确实在用心做事、用力做事，使出自己最大的能力做这个书记，以一颗感恩的心想把事情搞好，把这个村搞好。像别人一样搞2个组不是千篇一律吗？老百姓没得到什么实惠，这是在岗位上做的正常职责。我想做一番事业，起码以后我不当书记，还曾经搞过这样的大事。我还是想多搞一点，大家也劝我多做一点”。

“我们作为村干部，作为集体必须给村里留下点什么，你对不起农民，对不起群众，那你坐这个位置干什么？那不是占着这个位置，挡了村民的发展吗？”

总而言之，马书记认为“土地平整”是为村民做实事、做好事的机会，是为了村庄的长远利益，因此她坚持要把这件事情做好。

为了请上级领导放心，她打包票说，“要把全村农民组织好，绝对不耽误项目进展。”最终，周店村获批8000亩“高标建设”项目指标，其中4000亩进行“土地平整”，项目体量全县最大。

县农业农村局允许村里根据实际情况提出具体建设需求，与第三方公司协商编制切合实际的建设规划。

按照2000元/亩的投入标准，马书记要精打细算才能把项目资金用在“土地平整”上。她的思路是“抓大放小”“轻重缓急”，节省开支用于尽可能多面积的“土地平整”。

“村里搞建设跟家里装修一样，有精装有简装，这房屋装修有深浅吗？100㎡可以用100万装，也可以只用10万。如果只搞两个组，钱都堆在这两个组，我可以搞出花来，但是这样老百姓的实惠不就少了吗？”。

“比如说渠道肯定都要建，全部硬化的话，钱又不够。我当时这样想的，以后肯定没有土地平整这种专门平田的项目，但是小农水利修渠道的项目，我以后争取这些项目。我这次把渠道都挖通，以土渠的形式把地方留出来，以后再修渠的时候，就不用再每家每户商量占地，万一遇上做不通工作，就修不了渠。”

“老渠道都保留恢复，有的主渠做了硬化，达到一路两渠的标准。清堰的钱不能省，趁着农田暂收到集体，清理出来的污泥有地方堆，不用跟谁家商量，没人会说，‘这是我的田’，不许堆”。

马书记有很强的“当家人”意识，算盘打得“噼里啪啦”，最终将“土地平整”的比例提高到50%，涉及全村4000多亩土地和270多个承包户。看到周店村的干部们决心大、能力强，县里批准了他们的申请。

航拍改造后的农田

三、动员农民打破旧的地权观念，为打破田埂做准备

分田到户以来，农户的地权观念逐渐个体化，维权意识和能力增强，农户维护“田埂”便是地权意识的表现。农田的物理边界很容易被工程项目改变，而长期以来建立在观念层面的地权边界很难“打破”和“重建”。村集体想优化农地资源配置，必须通过宣传教育更新农户头脑中陈旧的地权观念。确权的“本子”是农户土地权利的象征，“交本子”意味着承包农户授予村集体以农田建设为由使用和支配农田的权利。为了让每个农户在思想和行动上跟上集体的步伐，村集体使出了“十八般武艺”。

（一）把老党员、老干部及种田大户动员起来

周店村有2个女干部平时要照顾刚上幼儿园的孩子，仅靠马书记和男搭档推动这么大的项目，村委会的力量显得尤为薄弱。马书记通过有效的组织动员弥补了村集体的薄弱点撬动了村庄的治理资源。

马书记先着手动员村里的积极分子，把老党员老干部和村民代表组织起来，大力宣传农田建设的做法和益处。

起初，老党员老干部和群众代表的意见不统一，对大规模的“土地平整”顾虑重重。她发现，对这些老人来说，口头解释效果有限，要让他们亲眼见到改田后的实惠。

“讲很抽象，亲眼看才看得到那个实惠。当时镇政府把我们书记组织到其他地方学习，我回来后把老党员、老干部、村两委干部组织到那里学习，上面怎么给我讲的，我原封不动地传达给他们。我们几个村干部都有车，经常把这些老党员老干部带出去学习，特别是那些老年人老党员看不到外面的世界，他的思想跟不上变化”。

现场观摩的效果很好，积极分子被动员为改田工作的骨干成员。周店村的4个老书记带动了很多农户，“我们最开始就动员这些老干部跟我们一道，他们当了这么多年书记，在阅历、政治上比一般农民要懂得多，给老百姓一种感受就是老书记都支持的事情肯定是好事情。我们有一个老书记已经七十多岁了，他自己家里是没有承包地的，但是从开始做到后面还田都非常积极，拿出了当年做书记的劲头，那个场景太让我感动了”。

周店村户均田亩数在二十亩左右，随着年轻人外出务工，近些年土地逐渐流转集中到大户手中。全村20%的农户种植面积在200亩左右，40%的农户种植面积在20亩左右，其余的农户种植几亩口粮田或者将田全部流转出去。种植大户在周店村的比例较高，村里建设适宜于规模化经营的“高标准农田”与他们的利益高度正相关。周店村的支部多次组织党员群众代表开会，重点向种植大户宣传“高标建设”。通过有效的宣传动员，村里的大户成为支持“土地平整”的中坚力量。

村民小组农户会议

一个村民小组的会议

（三）因组、因人施策，兼顾集体和个人利益

国家资源进入村庄后，如何建立个体利益与集体利益的平衡是一大难题。马书记坚持少数服从多数、集体利益优先，并兼顾个体利益等原则。譬如，挖渠修路占地的问题是每个参与改田的农户都面临的问题，大家商议出“同增共减”的解决方案，为村干部做工作建立合法性。

马书记发挥能说会道的个人特质，用通俗易懂的老话开解“思想转不过来弯”的老人。比如有老人觉得“土地平整”要把处于高处的田块表层的“熟土”推走填在低处，露出贫瘠板结不易耕种的“生土”，马书记便劝“只有懒人没有懒田，什么田种个三五年都能变得好种，自己家的孩子生得不好，你好好培养把他扶正了一样能成才”。通过这些迂回通俗的话语打消老人的顾虑。

各方有共同的利益诉求是协商合作的基础。1980年秉持公平原则分田到户，几十年来农户土地权益逐渐产生分化，存在少部分人农业生产条件较好，“紧攥着利益不放手”的情况。

周店村有一个小组地势起伏较大，高岗与平地的水源条件差距大，低处的农户不愿意参与改田，而高岗地的农户改田的愿望很迫切。农田条件较好的农户的工作最难做。

“他们组有一个农户每次开会都不参加，村干部上门请他去开会，他说‘你们改你们的，别动我的就行，随便你们怎么搞’。我跟组长去他家里给他做工作，讲大的政策，讲‘你不动别人都看着你’，他一点也听不进去”。

“我们实在没办法，只能反复做工作，一个人做不通就十个人去做。村干部去他家还自掏腰包买箱牛奶，跟他拉拉家常。我有时候死皮赖脸在他家里吃饭，软磨硬泡。时间长了，石头都焐热了。最后他签了字交了本子，说‘算了算了，你们拿走吧’。哎，反正我觉得我们这村干部做的，有时候挺高尚的，有时候挺卑微的”。

对于“软硬不吃”的人，村干部为了把工作推进下去，只能暗中保证不把对方的田分差了，“特别难搞的时候，工作实在做不下去了，不得不牺牲那些好人的利益填补那些私欲强的人。五个手指头伸出来有长短，只有牺牲最好说话的人，把利益稍微向自私的人倾斜一点点，就把整体的利益搞好了”。

（三）将心比心，把农村老人的工作做通

马书记把“土地平整”与“洗衣服”做类比，“你的衣服穿脏了，我收上来给你洗干净，再还给你”。一般都认为这是一件好事，但落实到每家每户事情会变得很复杂。她理解老农对土地的复杂心理，农田对于这些老人的意义不能全部被“利益”二字概括。

土地是村里大多数老人的生活来源和价值寄托，“田种久了就像他们的孩子一样，每个人都觉得自己的孩子是宝，把东家的孩子抱到西家去心里肯定有过不去的坎。种田是很多老人的主要收入来源，有的老人说‘我的儿子还没有我的田亲，这个田我种它，它一年还能给我几千块钱，我的儿子每年回家不是找我拿鸡就是拿鱼拿肉，还不一定给我钱’”。

老人种田也保证了生活和社交节奏，“农闲的时候都闲着，可以一起打牌，种田的时候都忙着种田，人都到地里去了，你一个人闲着打牌都没人陪你”。老人越是老，越是觉得土地重要，态度越是保守谨慎。

马书记为了化解老人的担忧，召集群众开会，“通过民主评议，哪些属于条件差的，是水源不行，还是电不行、路不行，差田着重整改。村委会把这个事情提上议程，交通不便的地方修路，水源不好的地方修渠打井，越是差的地方越是整改的重点，他们要了这个田不会吃亏的”，承诺让改田的成效落在实处。

另一方面通过竞争性动员，“收本子做工作的时候，我感觉老百姓都是支持的。但是也采取了一些手段，我们村没有改完，如果说不愿意改可以不改，（把机会）让给那些没有安排上的组。你要他改吧，他有点怕，你不要他改，他又舍不得，但是最终还是战胜了（畏惧的心理）”。

到2022年7月，周店村全部承包户全部签订了“知情同意书”并暂交“土地承包经营权证”，同意参与“改田”。这是了不起的成就。

四、项目怎么建？土地怎么还？组织群众开会找办法。

前期的组织和动员工作完成，马书记紧锣密鼓地推进“高标建设”的具体事宜。最重要的两项工作是收集建设需求和设计还田方案，即怎么建和怎么分。村集体在农户与施工方之间，发挥了需求收集和意见反馈的功能。

时值仲夏，田里的农活少了，镇村干部下到各个小组开会。每天晚饭后，拄着拐的老人、抱着孩子的妇女，陆续来到小组长家，熙熙攘攘地坐堂屋或者门前的晒场。有时候，会议开到半夜才能结束，村干部第二天还要解决其他问题。

乡镇干部到村组开会

（一）找到“土方案”才能契合农业生产实际

周店村的主要作物是水稻，马书记告知大家“高标建设”没有“青苗补偿”费，水稻收割之后不要种植“冬播”作物，否则施工队下田作业造成经济损失不予赔偿。她讲完基本事项，开始向农户征求建议。

大家七嘴八舌地提出需求和意见，张三说哪里需要添条渠，李四说堰塘用不了，王五提议路应该从谁家门前过才合理……事无巨细，农户都能提出建议，涉及“高标建设”的方方面面。

规划公司通过技术手段设计规划方案，施工方严格按照方案施工，否则工程不能验收结款。技术手段主要包括航拍测绘和电脑绘图，从第三方视角呈现村庄土地的整体面貌，并进行规划设计。

虽然县主管部门要求规划公司派工作人员在村里待3个月，但是农业用地不同于工业用地，并且各村各组农地的情况千差万别，村民协商讨论的“土方案”更契合农业生产实际。

比如有部分农田在高岗地上，大水库难以满足农业用水需求，“我们根据实际情况和施工方商量，把所有的堰塘保留并清淤，4000多亩地清了100多口堰塘”。

在建设过程中，农户没事便在现场围观，成为工程建设的监督者。村里地势高低不平，地块过大或者过小都不利于耕种，“我们征求了老百姓的意见，如果全部整成5~10亩，田块的坡度非常大，一般高差超过3米田就没法种。前五年很难种，机械容易陷在田里，还不存水，一放水就漏到下面。我们因地制宜做了改动，落差小的地方田亩改得大一点。一般是5～8亩，5亩左右最多，也是老百姓最喜欢的。这些都是每个组开会讨论出来的”。

农户是农田建设的第一利益关联人，有很强的责任感参与农田规划和监督建设。在项目建设中，若单个农户直接就某个具体的事件提出意见，不仅没有作用，而且会引起其他农户的仿效，阻碍工程建设推进。

村集体搭建的渠道化解了农户单打独斗的“破坏性”，通过开群众会收集需求和意见，再开代表会集中讨论提议的合理性。村集体兼顾农户和施工方的立场，不断改进规划施工方案，促进农户需求获得有效反馈，促进农田建设发挥最好的效应。

工程末期，村集体开始筹备还田事宜。周店村的还田经历了一番波折，村集体顶住各方压力，发挥集体与群众双方的积极性，擘画了他们“改田”的点睛之笔。

在“收本子”的时候，马书记可以利用“少数服从多数”的原则让个别不配合的人向集体利益让步。

但是还田的阶段，“少数人”成为决定因素。只要一个人对还田结果不满意，整个组的田就搁置在那里，还不回去了。这个时期，村里的矛盾此起彼伏。

“每个月电话费要打五六百。这里有矛盾、那里有矛盾，每次一个人打电话过来要说半天，打得电话发烫，我还不能挂他电话。我要是挂老百姓电话，他立马跑你屋里来，你要不回来，他就在屋里等你。我们不像公务员，放假走了哪里都找不到人。有时候我们早上还没起床，几个人已经堵到门口了。一旦发生事情必须解决，不解决我们村干部自己的日子都过不下去”。

还田的复杂性在于，农田牵扯到村内各方主体的利益。村干部首当其冲，如果没有拿出合理的方案，或者工作稍有漏洞，农民立马翻脸不认人，“还田的时候，我们妇女主任都快哭了，老百姓把她围着饭都不让她吃。后来没办法，老的少的都蹲在田埂子上吃盒饭，孩子也带到田里站着。我看到这个场景觉得真是对不起我的这些干部和老领导们，”。

（二）成立分田工作小组，有序还田。

周店村集体为了在一团乱麻中理出头绪，“脑壳儿都要想破了”。村通过召开村民代表大会、党员代表会和村两委班子会，成立了“周店村高标准农田建设分田工作小组”，成员是村两委干部、驻村书记、老党员和老干部，最终讨论出还田到户的若干原则和基本流程，并在各个小组开会征求农户的意见。

周店村形成的还田方案的特征，“以维持原承包关系稳定为原则，以按户连片还田为目标”。以下是讨论得出的还田基本原则：

1. 按照“承包经营权证”的确权面积按户连片分田；

2. 由第三方公司航拍测量田亩；

3. 分田的方向：确定组间边界后，由外向内分；

4. 被改造的堰塘归公家所有，禁止私占；

5. 改田后，非承包地归集体所有，由村集体拍卖增加集体经济收入，先后顺序为本组成员、本村成员，无人承包则由村集体经营管理。

马书记分田会议记录

村集体的上述原则厘清了村庄内部的基本关系，并且根据“高标建设”导致的变化进行调整。

第一，维持原承包关系稳定，实现按户连片耕种。

上级土地政策要求“不得打乱重分”，马书记结合实践思考把“不能打乱重分”想得很透彻。

“土地是村集体所有的，承包地由集体发包出去，证上盖着村委会的章，签着村书记的名”。打乱重分是说，按照新的人口数重新分田，比如以前村里有2000多人，现在增加到6000多人，按照新人口分田之后，原本一户有10亩田，现在只能分到5亩田，以及没有田的空挂户也能得到土地权益，这些才叫作‘打乱重分’”。

“我们与打乱重分有本质区别，村集体把承包户的田收上来耕整连片，是按照原来确权面积按户连片给农户，原来没有田的还是没有田，原来有多少田的照样有多少田，一户原本有20亩还是20亩。再者说，老百姓很愿意每户的田集中在一起”。

因此，村集体在没有改变农户土地利益分配现状的前提下，通过将单个农户与一片土地匹配起来，实现村内农地资源的优化配置。