项目融资296，城投转型。第一部分：天津城投改革获批！新一轮城投转型大潮来了！第二部分：城投转型的路径与模式。
关于城投转型的话题，内容挺多的。
总的来说，转型的目的就是减少负债、改善报表、提高效益。
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的
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第一部分：天津城投改革获批！新一轮城投转型大潮来了！
天津市人民政府关于推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司深化改革转型升级实现高质量发展方案的批复
市国资委：
你委关于报审推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称城投集团）深化改革转型升级实现高质量发展方案的请示收悉。经研究，批复如下：
一、原则同意《推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司深化改革转型升级实现高质量发展的方案》（以下简称《方案》）。
二、你委要按照《方案》，
将城投集团改组为国有资本投资公司，定位为城市综合运营服务商
，主要职责为：
（一）优化国有资本布局。
以市场为导向，通过整合集聚资源、创新投融资模式、资本（股权）运作、产（股）权管理，将资本布局、业务布局向支持城市发展、保障城市运营、提升城市品味、增强城市载体功能的基础性领域、民计民生领域、战略新兴领域集中，构建城市建设、开发、经营、运维、管理全生命周期的业务能力，
以市场化方式承接市级重大项目建设和城市运营管理业务
。在推进城市建设和发展、提升城市运营服务水平、提高民生保障能力方面发挥核心支撑作用。
（二）经营城市资源。
围绕城市发展需要，梳理城市可经营性资源，构建定价机制和付费机制，
运用特许经营、政府和社会资本合作（PPP）等市场经济手段，对以城市公共资源为主体的各种可经营资源进行市场运作，实现资源价值最大化
，推动实现城市建设投入和产出的良性循环，提升城市功能，促进城市经济、社会、环境和谐可持续发展。
（三）推动产城融合。
城投集团发挥国有资本优势，参与政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引各类社会资本参与重点项目建设，实现基础设施、公用事业等公益类项目市场化运作。依托自身土地资源，加快推进天津城市更新和区域综合开发，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，推动产业与城市融合发展，实现“以产促城、以城兴产、产城融合”。
三、你委应推动城投集团按照《方案》统筹好转型发展与风险防范各项工作，加快实现高质量发展，着力提升资本运作能力，
通过市场化方式吸纳优质社会资源
，壮大公司投融资实力。对战略性核心业务以控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，着力提升国有资本控制力、影响力。
四、市发展改革委、市交通运输委、市规划资源局、市住房城乡建设委、市城市管理委、市水务局等部门支持城投集团加快建立市场化的城市公益项目投资—建设—运营模式；支持城投集团发挥国有资本优势，参与政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引各类社会资本参与重点项目建设，实现基础设施、公用事业等公益类项目市场化运作；支持城投集团运用城市更新相关政策，创新业务模式，加快土地资源盘活利用；支持城投集团运用特许经营等模式，整合盘活存量市政公用资源；支持城投集团所属企业以市场主体地位，获取城市综合运营相关特许经营权，作为社会资本方参与PPP项目。
五、你委要按照本市国有资本授权经营和国有资本投资公司管理的相关要求，落实授权放权工作，推动城投集团对照监管权力清单和责任清单，持续完善治理机制，强化治理能力，推行精细化管理。对授权范围内的国有资本和划入及投资等方式持有的国有股权等资产，
通过市场化方式进行股权运作、合理流动，实现保值增值
；对持股企业，按照国家法律法规和公司章程，履行国有股东职责。
天津市人民政府
2021年4月21日
4月23日，天津政府网公布了天津市人民政府《关于推动天津城市基础设施建设投资集团有限公司深化改革转型升级实现高质量发展方案》的批复；是《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）公开后，第一个依照《意见》精神进行新一轮市场化转型的大型城投平台公司。
并且本次天津基投的市场化转型框架相当具有示范意义，将作为“表率”，引领城投们开启新一轮转型大潮：
城投作为地方政府融资平台的历史使命已经结束，未来城投如何定位？如何发展？是困扰许多地方政府与城投的重要问题。本次天津基投转型就首先明确了这一问题，未来的核心定位是“为城市综合运营服务商”，并在以下三个方向进行发展：
一是将城市公共资源进行
市场化改革
，梳理城市可经营性资源，构建定价机制和付费机制；通过定量机制与定性机制，构建可计量、可对价的基础设施与公共服务经营性收入，逐渐盘活存量资产资源，扩充企业经营性收入；
二是作为天津城市更新和区域综合开发的市场化运作平台，将大现金流量的核心项目作为天津基投的主营业务收入，为集团未来的主营业务收入、现金流量提供支撑，并且逐渐调整、优化债务结构；
三是作为天津市政府吸纳社会投资的市场化运作平台，作为政府方代表通过市场化方式吸纳优质社会资源，壮大公司投融资实力。对战略性核心业务以控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，为国有资本经营“提质增效”。
因此，天津基投未来的业务版图已经相当清晰，且具备良好的示范效应、可复制性，是未来各地城投转型可以参照的主要方向。
做什么很清晰了，但怎么做，同样是个问题。既然要做一个完全市场化的主体，那么永远绕不开的问题就是，城投到底代表政府，还是代表企业？答案也是非常明确，未来转型后的城投是完全的市场化主体，参与政府项目需要通过招投标、政府采购等公开程序，才能获得合法授权。
不过，基于公开竞争后，天津基投可以发展的领域和业务也变得更加丰富，既获取城市综合运营相关特许经营权，又作为社会资本方参与PPP项目。这意味着未来的天津基投，业务领域将出现实质上的扩张；不仅可以市场化承接政府投资项目，也可以在基础设施、公用事业等公益类领域进行模式与投融资的创新，实现经营规模的扩张。
并且，市场化模式下的投资收益更明确、营业收入更清晰，在合法合规与政府预算接轨的情况下，既避免了新增地方隐性债务的嫌疑，又使得未来收入的确定性、付款的及时性大大提高。
天津目前也有比较重的债务负担需要解决，因此在转型的过程中，也需要统筹考虑风险的防范问题。因此，在《方案》中提出：通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用；并要求天津市国资委对授权范围内的国有资本和划入及投资等方式持有的国有股权等资产，通过市场化方式进行股权运作、合理流动，实现保值增值。
这意味着天津平台在未来转型的过程中还将得到国资系统的进一步支撑；通过积极的改革与运作，树立市场化转型的标杆、得到更多金融资源的注入，实现债务风险的平稳过渡。
财务数据显示，截至2020年9月底，天津城投合并资产总额8574.45 亿元，所有者权益2849.95 亿元。2020年1-9月，天津城投实现营业收入103.29亿元，利润总额9.58亿元。
联合资信给予其AAA评级。联合资信称，天津城投是天津市最大的城市基础设施建设主体，外部发展环境良好，天津市政府对公司支持力度强，公司业务持续保持专营优势；公司业务范围广，形成了
城市路桥、环境水务、轨道交通和城市综合开发
四大业务板块，仍呈多元化发展趋势。
但联合资信提醒，天津城投整体盈利能力一般，在建及拟建项目投资规模很大，对财政资金和外部融资存在较大需求；政府回购项目回款滞后，存量债务规模大且面临一定短期偿债压力。
截至2020年9月底，天津城投全部债务规模4912.68亿元，存量债务规模大，现金类资产对短期债务的覆盖倍数为0.42倍，面临一定短期偿债压力。天津城投存续债券集中兑付峰值出现在2021 年，公司需于当年兑付584.00 亿元（若公司于2021 年赎回“16 津城建MTN002”；“18 津投11”“18 津投13”“13 津城投债”“16 津投01”于2021 年回售）。
第二部分：城投转型的路径与模式
城投企业没有严格定义和统一标准，是一个相对宽泛的概念，一般认为城投企业主要包括从事公益性（基础设施代建、棚改、土地开发与整理等）和准公益性业务（水务、供热供电、高速交通等）的地方国企。城投企业是地方城市建设发展的重要主体，在中国城镇化进程中发挥了重要作用，为我国经济发展做出了重要贡献。另一方面，城投企业也成为推升地方隐性债务的主要力量。
近年来，城投企业资产负债规模扩张较快。从城投企业规模看，资产规模前50的企业大都在千亿以上。在10年前，大约只有前10的城投企业资产规模达到千亿。城投公司资产规模不断扩大，一方面说明城投企业发展迅速，综合实力不断增强，另一方面也说明当前城投企业继续保持以往资产规模高速扩张的模式难以为继，城投企业需要从单纯的城市基础设施建设向城市经营管理转型发展。
从外部监管政策角度看，自2014年43号文以来，监管层面一直强调城投平台要剥离政府融资职能，推动城投平台积极转型，推动平台公司市场化经营和自负盈亏，严控隐性债务增量和高企的债务压力。
回顾国内城投企业的转型案例，一方面，城投平台通过股权改革（包括资产重组、划转/划入、引入战投等形式）和多元化投资的方式进行业务层面的转型探索；另一方面，城投企业拓宽原有融资渠道，创新融资模式成为化解债务的重要抓手。
在涉及业务的转型过程中，按照经营业务类型，依据经营性现金流来源，可将城投企业分为
公益类、准公益类、市场化经营
三类。
公益类企业的主营业务包括环保、开发、基础设施建设等公益项目，其经营性现金流来源主要依靠政府回购、政府购买、政府补贴等，企业多在某领域具有一定的垄断地位或拥有特许经营权。
准公益类企业既包括经营准公益类业务的企业，如公共交通建设运营、棚改、保障房、供水电热气、垃圾处理、污水处理等，还包括既有公益性业务又有经营性业务的企业，其收入来源有准公益类项目的经营收入、政务购买、政府补贴等，也包括经营性业务的正常收入。
市场化经营的城投企业属于转型较为彻底的一类平台，其已基本实现市场化运行，自主经营、自负盈亏，如贸易、产品销售、房地产、融资租赁等。
根据各地发布的文件，转贷型（空壳类）城投将依法清理注销，其它从事具体业务的城投，未来需要向公益类国有企业、商业类国有企业/一般企业转型。
在城投企业的业务整合重组中，具体方式包括但不限于：
一是对于辖区内拥有较多城投企业且业务比较分散的地区，可将多家城投企业合并，组建新的综合性城投集团，在集团内部进行业务重整，通过重组合并提高城投竞争力和融资能力，并减少企业数；
二是依托现有大型城投为基础，通过股权划拨等方式，将其它城投吸收合并在内，以大并小；
三是对于辖区内有多家城投企业，且不同企业有业务重叠的地区，可通过股权划拨等方式，将业务相同、相似或互补性强的板块重组整合，成立一批新的城投企业。
重庆城投体系在“一分八、八改五”的变化过程中，“八大投”向“五大投”的格局转型就有借鉴意义。
重庆城投始于“1+8”的“渝富模式”（渝富集团+城投、地产、高发司、高投、开投、建投、水务和水利），通过五大注资（国债、土地储备收入、规费收入、固定资产、税收返还）增强平台信用，整合当时现有资源大兴基建。2012年，时任重庆市长黄奇帆整合八大投为五大投（建投划归到工业产业集群中，高投转型做旅游，水利和水务合并）。在此过程中，重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市能源投资集团成功由城投企业转为经营性国企。
再以兰州市城投改革为例，2016年兰州市政府同意兰州市城市发展投资有限公司与兰州国资投资（控股）建设集团有限公司合并成立兰州建设投资有限公司，2017年6月整合完成。兰州城投公益性较强，是兰州市基建项目主要投资主体；兰州国投偏重经营性业务，主业包括制药、粮油等，也在市内开展少量的基建及保障房开发。由于兰州城投及兰州国投均同时开展公益性业务和经营性业务，单纯剥离公益性/经营性资产难度较大，因此将二者整合为一家大平台，在内部逐渐实现各类主体的业务重整。
江西上饶的城投平台整合开始于2015年，新成立上饶投资控股集团有限公司并将其他城投平台逐步装入，后续新平台也基本都由上饶投资出资设立。截至2020年6月底，上饶投资的总资产规模已达2571.88亿元，区域主要平台都在合并范围内。
城投企业可以引入其它投资者进行混改，采取相对控股或参股形式吸收国有和非国有资本进入，实现股权多元化，包括引入公众股东并为上市做准备、引入战略投资者、员工持股等。
但值得关注的是，城投企业因盈利能力弱、债务规模大、非市场化制度、资产定价困难、员工构成复杂等因素而导致混改难度较大。即便是在政府推动力度大、混改进展较快的天津，城投成功混改的案例也仅1家。2018年12月，天津城投置地混改落地，华润置地增资79.34亿元，获得天津城投置地49%股权，天津城市基础设施建设持股51%。
而失败案例则更多，比如云南省政府于2019年7月与保利签署战略合作协议，正式宣告保利计划参与云南城投混改，但2020年4月混改搁浅。
相比较而言，引入战略投资者对于城投企业更具可行性。据统计，自2014年上海城投混改成功以来，约有8家城投企业通过引入投资者进行混改。
总结可得，成功混改的城投企业多具有以下特质：一是土地资源优质；二是从事业务与战略投资者具有较强的相关性，投资者可快速强化业务或拓展区域；三是混改标的以城投子公司为主。
