专项债资金并不能作为一个项目的资本金，反而需要项目资本金到位的情况下，通过发行专项债为项目融资（很多专项债项目已经开工）。
与此同时，地方政府也无法仅依靠一期专项债就可以完全覆盖项目融资需求，未来还需要通过继续发行专项债或者贷款等其他融资方式继续完成项目融资。
8月中旬，财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，地方债发行节奏明显加快，尤其在专项债方面。专项债发行的快速推进引发了投资者对于项目收益专项债券的高度关注，这些项目收益专项债券到底投向了哪些基建项目？能够拉动多大规模的基建投资？
2017年以来，财政部正式发文的项目收益专项债券主要有三类：土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚改专项债券，而在实际发行中，涉及到的项目收益专项债券的项目类型更加丰富，但是发行规模相对较小。
我们统计了2017-2018年发行的所有项目收益专项债券，截至2018年8月31日，全国各省、自治区、直辖市、计划单列市共发行各类项目收益专项债券407期，累计发行规模6743.68亿元。其中土地储备专项债共发行326期，累计发行规模4767.73亿元，占发行总规模的71%。
除了三种主要的项目收益专项债券，2018年地方政府试点发行的创新性项目收益债券类型还包括轨道交通、教育、经济开发区、乡村振兴以及公用事业类等项目，对地方政府职能的覆盖越来越全面。
专项债能作为项目资本金吗？
在思考专项债在基建投资中发挥的作用时，通常思考的第一个问题就是“专项债能作为项目资本金吗？”。
专项债资金应该是不能作为项目资本金的。
财预〔2017〕89号文提出，项目实施方案应包括但不限于“项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况、项目建设计划及现状”。
《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）首次提出，在投资项目的总投资中，除项目法人的债务性融资外，还必须拥有一定比例的资本金，项目资本金对于投资项目来说应是非债务性资金。
在项目收益专项债券的实际项目中，项目资本金一般由地方政府财政资金或项目承建单位（包括下级政府、部门或事业单位）自有资金提供，地方专项债并未用作项目资本金。
国发〔2015〕51号文规定了部分行业固定资产投资项目的最低资本金比例，其中与地方专项债项目相关的要求包括：城市轨道交通项目由25%调整为20%；铁路、公路项目由25%调整为20%；城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低等。
在目前已发行的地方专项债所对应的项目中，除少部分土储和棚改项目外，项目自有资金及资本金比例均保持在20%以上。同时值得注意的是，有大量项目的资本金比例高达70%-80%，地方专项债在项目总投资中作为补充融资。
此外，除了地方债融资以为的其他社会融资（主要包括融资性贷款），也是专项债项目的重要资金来源。财预〔2017〕89号通知中，将引导社会资本加大投入确定为发展创新型地方专项债的政策目标之一，有效的利用其他融资性贷款，将能够实现对其他社会资金的撬动。
在项目建设期内，地方政府还可以通过继续发行地方专项债补充项目投资资金。以天津市滨海新区汉沽老城区、轻纺经济区等共9个地块的土地整理储备项目为例，该项目总投资合计398.35亿元，计划融资327.3亿元，通过发行“18天津07”土地储备专项债融资54亿元，未来计划继续发行总计253.31亿元的专项债券用于该项目建设。
总的来说，专项债资金并不能作为一个项目的资本金，反而需要项目资本金到位的情况下，通过发行专项债为项目融资（很多专项债项目已经开工）；与此同时，地方政府也无法仅依靠一期专项债就可以完全覆盖项目融资需求，未来还需要通过继续发行专项债或者贷款等其他融资方式继续完成项目融资。
专项债项目举例分析
（1）土地储备专项债券举例分析
依据财政部2017年6月1日发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，不得用于经常性支出。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。在债券期限要求上，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。
以2018 年第一批天津市政府土地储备专项债券为例，此次天津市政府土地储备专项债券涉及9个地区，共发行9期债券，发行总额为162.02亿元。
9个地区土地储备的总投资金额为1068.52亿元，其中自有资金（资本金）部分合计占比30%，本次发行的地方债可以覆盖15%左右，未来继续发行地方债覆盖42%左右，剩余15%资金依靠其他融资。
（2）棚户区改造专项债券举例
依据财政部2018年3月1日发布的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），棚户区改造专项债券资金专项用于棚户区改造，包括棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，不得用于经常性支出。各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排。在债券期限要求上，棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长。
以2018年山东省政府棚改专项债券(一期)-(五期)为例，发行总额为391.35亿元，募集资金专项用于山东省下辖15个地市（济南市、淄博市、枣庄市、东营市、烟台市、济宁市、泰安市、威海市、日照市、莱芜市、临沂市、德州市、聊城市、滨州市、菏泽市）的209个棚户区改造项目。偿债资金来源为对应地块或平衡地块国有土地使用权出让收入、安置房及配套商业设施销售等专项收入。
15个地市棚改项目总投资1445.1亿元，其中资本金部分占比在30%左右，本批专项债资金占比27%，未来继续通过发行专项债融资资金占比14%左右，其他融资占比20%左右。
（3）收费公路专项债券举例
依据财政部2017年7月13日发布的《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），收费公路专项债券资金应当专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。各省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。在债券期限要求上，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年。
以2018 年第一批浙江省政府收费公路专项债券为例，此次浙江省政府收费公路专项债券发行总额78亿元。
5个政府收费公路项目总投资金额704.6亿元，其中本批专项债资金占比11%，其他融资贷款资金占比23%，剩余资金应该均为地方政府财政资金覆盖。
