作者：吕婷婷，灵武法院立案庭庭长、一级法官
关于适用《保障农民工工资支付条例》
近年来，建设工程领域因拖欠农民工工资而引发的劳务合同纠纷，呈逐年递增态势。《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）自2020年5月1日实施以来，在保障农民工工资支付的问题上发挥了积极的作用，但如何适用《条例》中有关建设工程领域农民工工资支付有关法律的规定，在实践中仍存在一些不同认识。本文将从农民工身份、多次分包、转包情形下的责任承担、有关责任主体的责任类型及有关法律适用等问题进行梳理和讨论，以供参考。《条例》第二条第二款规定“本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。”由此，具有农村户籍的居民为用人单位提供劳动的，可以适用本条例。那么城镇居民为用人单位提供劳动被欠薪的，能否适用《条例》的规定？在建设工程引发的欠薪案件中，往往存在劳动者身份不同的问题，有的具有农村户籍，有的属于城镇居民，如在同一欠薪案件中，区分农村居民和城镇居民身份，并区别对待适用《条例》的规定，将会导致劳动者权益的保护因户籍问题而产生不同的结果。因此，笔者认为，不管是城市居民还是农村居民，在同一欠薪案件中应享有同等的救济途径和方式。司法实践中，班组长一般是与承包人或者分包人之间建立雇佣关系，作为工人代表组织工人施工，领取劳动报酬的自然人。另一种情况是，在工程项目中实际投入资金、少量设备、材料，组织其他农民工进行施工的班组长。前者属于典型的农民工身份，如果其主张个人或者整个班组的劳动报酬，鉴于其诉请支付的是农民工工资，则可以适用《条例》的相关规定。而后者，其主张的利益可能不限于劳动及劳动报酬，还包括资金投入及一定的利润，此种情形下其可能与承包人或分包人之间存在分转包关系或者承揽合同关系，甚至可能为工程项目中的实际施工人，在此情况下其只能依据建设工程合同纠纷的相关法律规定主张权利，而不应适用《条例》的规定。实践中，建设工程领域层层转包、违法分包的情况屡见不鲜，那么工程多次转包、分包的情形下，农民工工资问题能够适用《条例》的规定？笔者认为当然可以适用。首先，《条例》第三十六条第一款规定“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”从条文内容来看，没有规定不能适用于多次分包、转包的情形；其次，从立法目的看，《条例》所保护的对象为农民工的工资权益，如多次分包、转包的情形下，不适用《条例》的规定，那么《条例》的立法目的则难以实现。在多次分包、转包的情形下农民工工资权益更应予以优先保护，不宜将本条规定的分包单位限定为与施工总承包单位有直接合同关系的分包单位。再次，从建筑市场实际情况看，同一工程多次分包或者转包的情形具有一定普遍性。在多次分包或者转包的情况下，从总承包单位到农民工之间相隔的合同主体更多，法律关系更为复杂，农民工工资权益更难获得保障。如果对此种情形下的农民工工资权益不依据《条例》第三十条规定予以特别保护，与我国建筑市场的实际情况不相符，亦不利于保护农民工工资权益。第四，从政策导向看，这有利于督促总承包单位落实《保障农民工工资支付条例》规定的农民工实名制管理、施工总承包单位代发工资等制度。三、关于建设单位、施工总承包单位、违法分包的人或者不具备合法经营资格单位的责任类型《条例》第三十条规定“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”根据此条规定，分包单位对招用的农民工工资承担的是直接支付责任，在分包单位拖欠农民工工资的情形下，无论是分包还是转包，施工总承包单位都应承担先行清偿责任，而后追偿。《条例》第三十六条第一款规定“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”。根据此条规定，在建设单位或者施工总承包单位存在将工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位的情形下，建设单位或者施工总承包单位才对农民工工资承担清偿责任。实务中，往往出现多个主体，且关系复杂。例如：甲受雇于A（自然人或者单位）在某项目工程中提供劳务。该项目由B公司开发，发包给C公司，C为总承包人，C又将其中部分工程分包给D，D又将工程转包给A（自然人或者不具备合法经营资格的单位）。A组织雇佣农民工提供劳务。在此关系中，出现了农民工甲，建设单位B，施工总承包单位C，分包人D，A为自然人或者不具备合法经营资格的单位。在此情形下，如何正确辨别和区分这些关系，是案件审理的难点。那么，究竟如何理解《条例》第三十条中“先行清偿再依法追偿”及第三十六条中“由建设单位或者施工总承包单位清偿”的含义，如何确定分包单位、施工总承包单位、建设单位及个人或者不具备合法经营资格的单位的责任？实践中，存在不同认识。一种观点认为，在《条例》规定的三十条情形下，分包单位、施工总承包单位应当承担共同付款责任；《条例》规定的三十六条情形下，由个人或者不具备合法经营资格的单位，以及将工程违法分、承包给个人或不具备合法经营资格单位的分包单位、施工总承包单位、建设单位承担共同付款责任。另一种观点则认为，在《条例》规定的三十条情形下，分包单位承担直接付款责任，施工总承包单位对分包单位欠付的农民工工资承担连带清偿责任；《条例》规定的三十六条情形下，由个人或者不具备合法经营资格的单位承担直接付款责任，将工程违法分、承包给个人或不具备合法经营资格单位的分包单位、施工总承包单位、建设单位承担连带清偿责任。笔者同意上述第一种观点。首先，直接雇用农民工的个人或者不具备合法经营资格的单位，与农民工之间建立劳动关系或者劳务关系，应当承担支付农民工工资的法律责任。其次，鉴于《条例》第三十六条规定了建设单位或者施工总承包单位依法承担违法发包、分包及挂靠情况下清偿责任的条件，因此在符合《条例》规定的情况下，应由个人或者不具备合法经营资格单位的分包单位与建设单位、施工总承包单位依法承担共同责任。最后，连带责任是两个或者两个以上的债务人共同向债权人承担的民事责任，其意义在于增加责任主体的数量，加强对受损害人的保护，确保受损害人获得赔偿。《民法典》第一百七十八条第三款规定：“连带责任，由法律规定或者当事人约定。”因此，连带责任作为较为严厉的责任方式，除当事人有约定外，只能由法律作出规定。虽然《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”，但该办法系建设部、劳社部发布的行政法规，并非法律，法院不能据此判令相关责任主体承担连带责任。2023年5月9日，甲公司（发包方、甲方）与乙公司（承包方、乙方）签订《装饰工程劳务合同》，约定甲将其公司办公楼装修改造工程以劳务分包的方式承包给乙公司。该合同签订前，乙公司于2023年4月就开始施工。2023年6月17日，甲公司又与乙公司签订《装饰工程施工补充合同》，约定甲公司其办公楼装修改造工程以包工包料的方式承包给乙公司。2023年6月17日，乙公司向甲公司出具《委托支付协议书》，主要内容为委托甲公司代为支付案涉工程的材料款及劳务费，并认可委托支付的所有款项视为应支付的工程款，委托单位负责人周周、乔某在协议书上签字，乙公司加盖印章。2023年6月至2023年7月，乔某雇佣丁某等人在上述工程项目中从事电工工作。完工后，乔某出具工资表，确认丁某等人的工资数额。后乙公司未向丁某等人支付上述款项。另，乙公司是劳务公司，其安全生产许可证于2020年4月12日到期，未进行延期审查。甲公司与乙签订的合同中约定承包方式为包工包料，但乙公司并没有从事装饰装修的资质。法院裁判要旨：乔某为乙公司的驻工地代表，乔某雇佣丁某等人为案涉项目提供劳务的行为系职务行为，其行为所产生的法律后果应当由乙公司承担，故应由乙公司支付丁某等人的劳务费。根据《保障农民工工资支付条例》第三十六条第一款“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”的规定，甲发包案涉项目时，乙的安全生产许可证已过有效期，且没有从事装饰装修的资质，不能承包装饰装修及改造工程，甲将办公楼装修改造工程发包给不具备合法经营资格的单位，导致拖欠丁某等人的工资，甲应当与乙公司共同承担支付丁某等人工资的责任。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第三十一条规定：“当事人不服劳动争议仲裁机构作出的仲裁裁决，依法提起诉讼，人民法院审查认为仲裁裁决遗漏了必须共同参加仲裁的当事人的，应当依法追加遗漏的人为诉讼当事人。被追加的当事人应当承担责任的，人民法院应当一并处理。”据此，如果人民法院认为仲裁裁决遗漏必须参加仲裁的当事人的，可依职权追加或应当事人申请追加，不必重新仲裁。本条规定有利于提高纠纷解决效率、减少诉讼成本、及时保护劳动者合法权益。那么，在本文讨论的农民工索要劳动报酬的劳务合同纠纷中，人民法院能否主动追加施工总承包单位为共同被告？笔者认为，可以。诉讼中，如法院审理发现遗漏施工总承包单位，可向当事人释明追加被告，也可以依职权追加。追加施工总承包单位作为被告后，如当事人要求施工总承包单位承担责任，可以按照《条例》第三十条的规定，依法判决施工总承包单位承担责任。《条例》第三十条规定施工总承包单位承担的是先行清偿责任，《条例》第三十六条规定“……由建设单位或者施工总承包单位清偿。”法条中并没有规定承担责任需要以建设单位或者施工总承包单位存在欠付行为为前提。且，在建设单位直接发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位的情况下，不存在建设单位向具备用工主体资格的施工总承包单位支付工程款的情况；在施工总承包单位违法发包或违法分包给或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位的情况下，也无需查明施工总承包单位向个人或者不具备合法经营资格的单位支付的工程款情况。因此，法院在诉讼中无需审查是否存在欠付工程款的情况。需要注意的是，此处的规定与建设工程纠纷司法解释中“发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任”的规定，存有明显差异，不应当类比。实践中，个别包工头或者班组长，甚至有分包单位，为了获取不正当利益，通过制作虚假考勤表、虚假工资表或者虚假工资凭证，利用《条例》的规定，通过虚假诉讼的方式获得不正当利益。因此，实际审理中，还需要认真审查农民工与接受劳务一方之间是否存在真实的雇佣关系、债权债务关系，以及具体欠付金额。如建设单位、施工总承包单位等提出相反主张的，法院应当引导当事人提供反驳的证据。如果发现可能存在农民工与接受劳务一方恶意串通，虚构或虚增劳务债权款项的，应依照《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》的有关规定予以处理。
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