复杂任务情境中技术如何促进部门协同——基于S市市域社会治理现代化指挥中心的案例研究

协作型公共管理(Collaborative Public Management)被认为是解决复杂公共问题的主要方法，更是强化基层治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。对此，《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(中发〔2021〕16号)《关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)等政策文件明确指出，要加强基层智慧治理能力建设，着力提升基层治理数字化、智慧化水平和跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理与服务水平。作为桥接科层制刚性结构与治理场景中柔性需求的调试性工具，技术在日益繁杂的基层社会治理中发挥着重要作用。为此，地方政府进一步加快了基层治理技术化创新的先试先行。面对复杂、模糊和多样的治理需求，以技术嵌入为核心的基层自发型治理创新，如“一网通办”“最多跑一次改革” “接诉即办”等，在成为探索中国之治的制度密码的同时，也在一定程度上证明了现代技术应用为解决科层组织部门间协作难题提供了可行思路。

实务部门多样化的创新实践为研究基层治理技术化转型提供了样本。技术如何助力政府部门改变既有权力结构和职能边界、重塑基层治理组织体系，已经成为理论研究的重要议题，并已取得丰富的研究成果。相当数量的文献聚焦于探究现代技术的赋权和增能属性如何在推进基层治理技术化转型中发挥作用。例如，有学者围绕技术与制度关系(和技术治理运作机制两条线索，就技术对组织流程的再造、重塑基层政府治理的协同模式、技术与政府组织间的互动关系等问题，提出了富有洞见的观点。然而，这些研究总体上呈现出注重技术促进部门协作有余，探究政府部门间权力关系不足的研究趋势。基于此，本文在梳理既有文献的基础上，特别强调将基层政府部门间的权力关系纳入分析视野，探讨技术是否影响，以及如何影响政府部门间的权力关系，并从组织学的研究视角构建“分布式权力网络”和“分布式治理”，以进一步解析技术嵌入基层治理过程中所形成的新权力结构及其治理形态。

（一）复杂性任务情境下的基层政府如何行动

解析政府行为是研究基层治理创新的重要议题。就分析政府行为的宏观视角而言，政治经济学侧重于从财政分权与激励机制设计着眼，将“市场维护型联邦主义”和“分权化权威主义”作为解释地方政府行为的基础模型。然而，这两种源于西方的单一向度的宏观解释机制均难以描摹复杂治理场景中的政府行为，一种受到权变理论和情境主义影响的中观解释路径正在兴起。于是，有学者在已有的基础模型上引入“情境理性”，试图模糊“分权-自主性治理”和“集权-总体控制”的二元对立，将政府行为置于“治理情境中分析”，并提炼出许多具有策略主义色彩的政府行为模式。政府行为解释路径的转变，在一定程度上能为进一步解释基层政府行为及其行动逻辑提供可资借鉴的理论基础。

那么，如何准确刻画基层政府的行为偏好，并解释其行动逻辑？延续情境分析的策略主义理论将基层政府刻画成一个“计利而行”的行动者。在策略主义视角下，基层政府融合半自主和半约束的行为特征，反映了横向政府间充斥着“利益-权力”博弈。相应地，基层治理进程与治理手段被赋予权宜性和策略性特征。在此逻辑下，政府部门间分工合作、共同解决复杂性社会问题的治理效能被碎片化的权力博弈所稀释。为了维护治理的有效性，基层部门开始衍生出“折中主义”的行动取向，即“在不突破本级运行规则和权力边界的情况下主动构建出多样化的应对策略”。例如，基于“吹哨报到”产生的“执法召集制”、介于常规治理和运动式治理之间的“聚合式治理”等等。这种折中主义取向虽然弥补了策略主义解释过分强调政府部门自主行为的局限，但仍甚少辨识横向部门关系，以及政府部门在何种情势下采取分权治理或是总体控制，更未从具体治理情境中提炼兼容两种治理手段的新模式。

事实上，无论是地方政府自主性行为的两种竞争性理论，还是策略主义解释，都可从中析出政府治理行为及其行动逻辑的两个基本要件：分权治理和总体控制。分权治理锚定了基层治理结构中横向“条条”之间的权责边界，基层复杂性问题的有效治理需要依靠横向部门的自主性专业管理以确保局部治理合法。总体控制是指上级政府统筹治理资源分配、制定治理目标和具体实施路径，通过纵向的嵌入式干预无缝隙对接顶层设计与分级实施，实现有效的整体治理。因此，如何将以总体控制与分权治理为核心的行政权力和任务情境耦合，是本文关注的核心问题。

（二）基层治理技术创新中的政府组织

既有研究以技术和（或）组织的角度来剖析技术应用对政府部门的影响。按照具体影响路径，有学者将其划分为“程序性创新”和“结构性创新”两个层面。

首先，程序性创新反映了治理技术的迭代升级具有优化行政事务处置流程和提升政府行政管理效能的重要作用。从行政体制改革的宏观视角来看，改革开放40多年以来，以“总体性支配”为特征的社会运行结构已被一种技术化的治理权力所替代。特别是进入21世纪以来，为了化解经济社会发展过程中的复杂性问题，我国在基层治理机制创新过程中采用了技术化的治理模式，以优化传统科层制治理范式。从技术嵌入与治理流程再造的微观视角来看，信息技术拥有重塑部门利益、改变条块部门力量分布、降低制度变革成本和压实部门责任等功能。在促进政府与外部环境多元互动中，技术嵌入使得政府行政过程更加透明、负责和有效。总之，构建技术流程驱动的治理，既节省了任务协调与监督的成本，也使得问题发现和处置过程敏捷流畅。

其次，结构性创新强调外源性技术的组织结构效应，即政府组织对技术结构的适应性反馈。信息技术同时具有组织刚性和组织弹性；同样，组织结构也具有技术刚性和弹性的两面。黄晓春在对LF街道制度革新过程进行纵向比较时，发现科层组织体系的制度安排既有开放整合资源的显性取向，又有以信息向上垄断和封闭性指令体系为特征的隐性取向。此外，王小芳等提出技术在组织中运作会受到“合法性空间”的中介作用，并认为科层制内的技术治理更多地受制于政治、制度等结构性因素。所以，技术不可避免地会受到科层结构的制约。制度安排和组织安排作为一种中介因素干预了技术的执行。作为基层治理的核心行动者，科层制政府倾向于一种既能提高治理效能又能维持组织现状的方式将技术纳入行政轨道。这种“即插即用”(plug­and ­play)的技术应用模式强调了技术逻辑与科层逻辑之间的结构性张力。

已有文献对技术与组织关系的研究视角不尽相同，不仅从技术嵌入的过程视角描绘了政府组织的“形变”现象，而且通过技术与组织结构的相互塑造，展示了技术与组织互动的过程性特征。这为研究技术运作机制和行政技术创新提供了有益启思。然而，这种互动关系的具体表现及其背后的“制度-技术权力”博弈，尚未引起学界足够的重视。

（三）理论缺口：技术与政府组织关系研究中的权力维度

通过文献回顾可以发现，已有研究对本文具有以下三点启示。第一，受到任务情境影响，基层政府行为及其行动逻辑会呈现出总体控制和分权治理的双重取向。策略主义视角下的各种治理手段都只是基层政府应对任务情境的技术性工具，这为在特定任务情境中，竞合两种基层治理机制留下了想象空间。第二，作为基层治理的技术情境，技术对政府组织结构和治理流程的影响体现了技术的工具理性与组织自主性、技术结构与组织结构的互动过程。第三，上述两类研究都倾向于将组织结构和治理形态等同于权力结构，或者以前者替代后者，从而遮蔽了影响组织变革行为的核心要素——权力。究其原因，一是既有研究在研究对象和范围上悬置了“技术与权力”的互动关系，或仅将其视作组织结构变革的派生物一笔带过；二是在分析路径上，既有研究并未跳出技术治理范式——将技术作为治理工具，从微观层面考察技术如何运作及其与组织的关系，较少关注权力的技术取向和技术的权力逻辑。

在基层治理场域中，城市超大规模与有效治理难题，大多集中发生于治理资源配置的复杂权衡过程。如何协调和控制治理资源已经成为组织、管理、公共政策以及行政管理理论研究的中心话题。为此，加快基层治理体系与治理能力现代化建设在一定程度上要求基层政府在面对技术情境和治理任务时，能够长期、动态且有效配置治理资源，能将约束条件和偶然事件控制在合理秩序范围之内。这种治理资源的动态配置过程表明：在理性准则下，组织必须根据任务情境来确定配置治理资源的方式和具体治理行为，总体控制和分权治理都是政府治理工具箱中的“备选”。所以，如何化解集中国家权力（总体控制）与激发社会活力和个体创造性（分权治理）的矛盾，实现两者的平衡，关系到基层治理现代化的可持续性。由此，可以在理论上设想存在一种由国家权力间接控制分权治理的“中间道路”——分布式权力网络与分布式治理。

综上，本文的理论基点是，在“总体控制-分权治理”非完全竞合的集体行动场域中，当面临复杂性治理问题时，基层政府的合作治理形式及其行动逻辑更倾向于与治理任务情境相互匹配。这一过程显然不能通过治理技术的单向创新或者基于总体控制或分权治理的单一治理形态实现，而是只能将其置于“情境-技术-行动”的动态框架下加以分析。由此，本文试图回答如下三个问题：（1）在何种任务情境下。（2）技术发挥何种作用。（3）并由此形成了何种权力结构与治理形态。同时，本文从治理任务情境、技术应用场景、基层政府治理权力结构方面，呈现部门间合作性关系的具体样态，剖析横向政府部门合作的内在逻辑，并尝试与传统科层制的集权式治理和分权式治理展开理论对话。

（一）资料获取与研究思路

笔者曾于2021年6月参加了“全国信息化专家围观S市市域治理现代化”活动，发现案例中的基层政府部门间协作关系不同于传统的跨部门合作。随后，笔者又分别于2021年11月和2022年1月先后两次对S市市域社会治理现代化指挥中心（下文简称“S市指挥中心”）的机构设置与运作、特定事件处置以及日常行政性工作事务进行自然观察，并与其15名工作人员（主要包括“一把手”领导、各处室主任等中层干部以及其他部门派驻人员）进行深度访谈，以获得生动翔实的一手材料。本文力图最大限度地还原和呈现基层政府部门如何通过技术实现部门协同，并从中抽离出基层治理任务情境、现代技术与政府治理行为间的内在关联。所以，本文的研究思路是：结合“情境—技术—行动”的分析路径，通过深描S市指挥中心运行过程，展现基层政府部门面临特定任务情境时如何通过现代技术构建新型合作关系，进而提炼出基层治理场域中政府部门间的新型权力结构及其治理样态。具体研究思路见图1。

（二）案例简介

S市指挥中心于2020 年6 月19 日正式挂牌运行，是市政府直属正处级事业单位。S市指挥中心是S市委、市政府对标基层治理体系和治理能力现代化要求，按照“城市大脑、智慧中枢”定位，由市12345政府公共服务中心、市城市管理监督指挥中心“数字城管职责”和市委政法委“网格化服务管理职责”整合组建，与市大数据管理局一体化运行。S市指挥中心实现了与县乡两级指挥平台纵向贯通，与市级部门专业平台横向联通，统筹调度全市域各部门、各层级资源。此外，通过12345热线和百通APP，S市指挥中心构建各类事件事前预防、事中处置和事后问效的全链闭环，实现“一个中心管全域、一个号码管受理、一个APP管服务、一个网格管治理、一个平台管监管”。

（一）复杂性任务情境：治理负荷与数据共享需求

复杂性是基层治理场景的基本特质，也是公共问题演化的常态。囿于时空条件和科层制结构矛盾的共同作用，中国基层治理展现出“数据控制与分权治理”相互叠加的情境化特征。一方面，快速现代化过程将不同类型的治理问题“浓缩”于高密度的时空场域，治理问题和责任无法被精准识别和界定，进而加剧了基层治理的复杂性。另一方面，受到治理体制的影响，数据管理权限的分散化与基层治理对数据共享需求之间的矛盾关系长久存在于“条块”冲突和数据控制权的层级分布中。

以危化品管理为例，有效的信息数据分散于9个委办局、3个化工工业园区的18个业务系统之中。各部门数据都是自建自用，很少共享。交管部门负责危化品运输车辆，生产部门涉及危化品企业管理，环保部门负责防污治污……每个部门都有自己的数据系统……但是，危化品在综合性整治或者非专项整治行动中，是找不到具体的责任部门或者牵头部门的。(市交通局派驻指挥中心工作人员CXY，2021年11月4日)

为打破碎片化的数据壁垒，S市将数据权收回市级层面，通过归集职能部门数据、智能搜索数据、受理数据以及关系链接触数据于市指挥中心，建立起市域全域危化品全流程信息监管平台，进而打通部门数据信息梗阻，使数据回流业务部门。

这个系统第一次采用市里面的共享交换平台，它跟以往的信息化建设不太一样，它不是基于各个部门的“原始库”来做内部开发，而是基于统一的数据共享平台来进行数据的开发和使用。(市指挥中心党委书记LXY，2021年11月5日)

危化品全流程信息监管平台的数字资源共享成效显著。2021年9月，S市对全市2000余家危化品企业的生产、使用、经营、运输、存储、废弃物处置实行全程跟踪预警，先后发出2.6万条预警，发现危化品安全隐患815起，刑事立案8起，行政拘留7人，查扣车辆41车次，责令停产停业22起。可见，在高治理负荷下，S市职能部门间关系对治理资源整合效果产生重要影响。传统分权式、以单部门为依托的专业化治理模式日益面临适应性困境，多元复杂和动态变化的基层治理任务呼唤由现代技术构筑的智能化整体性治理模式。因此，如何打通职能部门数据管理权限、协同治理基层复杂性问题，以及部门间关系呈现何种新样态，成为基层治理体制机制创新的核心议题。

（二） 嵌入性技术中台：智能化集成的部门关系

为有效应对基层治理复杂场景，S市构建了“网格吹哨—中心联通—部门报到”的联动运行体系。市指挥中心通过“技术模块＋责任部门”的组织结构设计，来协调相关职能部门，形成集成联动，并针对具体治理任务情境促成以责任部门牵头的集成性联合体。这种集成性部门联合体旨在提升应对复杂性需求的综合治理能力，能够将一般性公共事务治理能力与突发性事件的快速响应能力、协同能力和综合处置能力整合于一体，通过智能技术包络的可视化功能呈现为治理任务“一张图”。

开发这个平台坚持一个原则，就是“业务＋技术”。我们是牵头来建这个平台，但是业务的需求还要请相关职能部门来提供。为了配齐、配强指挥中心队伍，在所有的市级部门之间，我们建立了一个很好的协助机制，就是去推动公安、交通、卫健、市监、生态环境、农业农村、应急管理等职能部门的执法人员常态进驻，实现了疑难问题的及时上报处理。(R区指挥中心副主任FJG，2022年1月10日)

围绕“高效处置一件事”和“高效办理一件事”，S市指挥中心探索出了职能部门派驻机制。传统国家治理的部门化分工使得国家权力遭遇部门化分割，以此形成一种离散的、“谁也不能命令谁”的散点型权力格局。然而，以现代技术为载体的S市指挥中心因其掌握着独有的数据和技术优势，在同级组织体系中具有相对更高的位阶，进而成为部门联合行动中“牵头”的固定单元和同级部门关系网络的中心节点。通过治理问题的技术预判和发现，指挥中心平台发起工单，责成相关部门组成临时治理小组，采取线上线下联动来应对突发性治理任务。因此，相关职能部门的“智慧集成”形成了独特的治理资源配置模式。这种以社会治理问题和具体事件为导向的处置流程和资源配置机制，成为S市实现部门协同的另一个工作亮点。

我们现在的部门联动机制是很有效的。通过大数据赋能，把老百姓通过12345热线、网运中心平台反映的问题与指挥中心通过大数据预测预警发现的问题结合起来，让相关部门成立一个工作组，主动去配置资源，然后通过中心的分析、研判、交办、督办，形成一个事件的闭环，坚持问题导向，促进问题解决。(R区指挥中心主任DLY，2021年11月6日)

这种部门联动之所以能够实现，是因为指挥中心拥有的派驻机制和资源配置机制共同形成了新的部门关系，即“智能化集成体”。它能够通过治理技术的持续变革，改变部门分离或部门“单兵作战”的治理方式，进而形成部门间按照治理任务需求快速联动和有效配置治理资源的合作关系。当然，在这集成过程中，不能完全改变基层治理的体制性结构。所以，技术如何嵌入科层既有结构，在不改变科层体制的前提下与其一体化运作，构成下文主要分析内容。

（三）任务导向的部门协同：S市综合治理的基本架构

复杂性任务情境的有效治理成为促进部门间横向协同的驱动力。平台技术应用和部门派驻机制成为临时性协同治理架构的技术和组织基础。具言之，指挥中心的平台化运作促进了治理资源的重新配置，使得职能部门围绕治理需求并以点派单机制为具体运作路径，形成了线上线下联动的处置模式（见图2）。

从上述案例可以发现，临时工作组的形成以具体治理事件和治理问题为触发机制，它在形式上分离了行政决策与执法过程两个重要环节，通过可视化技术又将两者贯通起来。这种触发机制以12345市民举报等治理问题信息集成化为前提，由市指挥中心通过调动派驻的职能部门，来实现治理主体协同化、治理过程数字化，并最终外化为“指挥中心吹哨、职能部门报到”的基本治理架构。具言之，在不改变基层治理结构的情况下，S市指挥中心通过职能部门驻场和临时组建的工作小组，实现了充分调动和合理配置资源，进而推动体制资源与治理事务精准适配。从其治理效果来看，这种“线上＋线下”“互联网＋铁脚板”的协同机制创新，有利于提升基层治理效能。