【内容提要】在现代政治之中，究竟谁能代表公意？是议会民主制之下通过投票选出的代议士，还是行政威权之下代表民族整体意志的主权者，还是在民粹革命之中通过直接民主，由人民直接在场，呈现公意？在20世纪的世界政治格局之中，这是英美、德国和苏俄三种不同道路的区别。而在1912年～1927年短短的15年间，民国的政治便浓缩走过了从英美的议会民主制到德国式的行政威权制再到仿效苏俄的党国体制道路。其间制度转换之快、动荡之激烈，世所罕见。而制度表层的剧烈变革的背后，正是公意的实现与代表性危机所致。
一场突如其来的辛亥革命，终结了两千年的中国君主专制。革命为一些人所期盼，然而真正的难题不在于革命本身，而是“革命后的第二天”，革命固然在于摧毁旧秩序，但更重要的是建立新秩序，实现state building（政治建国）。假如“破”了之后，“立”不起来，无法实现国家的认同与秩序的整合，那么，革命之后未必是光明，反而是更沉重的黑暗。
辛亥革命后的第二天发生了什么呢？作为亚洲人口最多、疆域最广、历史最悠久的国家，中国竟然成为亚洲第一个共和国，而且通过从无到有的制度创制，拥有了共和国几乎所有的制度形式：多党竞争、议会选举、政党轮替、责任内阁、独立司法，还有一部呼之欲出的《天坛宪草》。然而，议会民主制试行不到两年，便招来舆论的各种批评，旋即为袁世凯的总统威权制所替代。当强人政治走向了其顶端洪宪帝制时，又迅速走向了威望的破产，袁死后，民国虽然仍具有共和政体的形式：国会、政党、选举乃至宪法，却失去了共和的灵魂，陷入了又一轮南北朝乃至五代十国的乱局之中。直至1925年爆发新的国民大革命，南方国民党以摧枯拉朽之势，建立了以革命党为核心的党国体制，而这一体制，奠定了20世纪中国的基本政治秩序。
从1912年～1927年短短15年间，为什么中国会经历三种迥然不同的政治体制，从多党轮替的议会民主制变为总统独裁的行政威权制，再通过革命建立拥有高度组织内聚力和社会动员能力的党国体制？看起来如此纯粹、美妙的议会民主制为什么会失败，而一度深孚人望的总统威权制为什么搞不下去？而从俄国传来的列宁式职业革命党所创立的党国体制最终脱颖而出？——这些问题都与“革命后的第二天”有关。“第二天”是短暂的，毕竟只有15年而已，却是一段痛苦的政治转型期，它可以称为中国的“魏玛共和国时期”，虽然拥有共和国的制度形式，却没有创造出稳定的政治秩序、政治制度和政治阶级。在政治上群雄割据，乱成一团，却在乱世之中成就了中国的文艺复兴，20世纪中国思想和文化上几乎所有重要的命题，都是那个时代提出的。“革命后的第二天”——中国的“魏玛时期”在文化上是一个开端，在政治上却陷入了一而再、再而三的混乱困境。
一、革命后的真正问题：如何实现公意？
“革命后的第二天”的真正问题，乃是如何通过制度的设置，实现公意。
公意（general will）这一概念最初来自基督教神学，到18世纪被卢梭作为政治共同体正当性基础的核心观念。按照卢梭的思想，公意是在上帝意志失落，人成为政治的主体以后，政治共同体所遵循的最高意志，同时也是民族国家的整体意志。公意是现代民族国家共同体的公共利益，也是全体国民的普遍意志。公意的核心是国家的权威。在卢梭看来，公意意味着权威，公民服从公意，也就是服从自己的自由意志。正如谈火生所指出的那样：“对卢梭而言，共同意志概念中的general和will分别代表了他思想中的两个核心元素：公共善（common good）和自由。没有意志就没有自由，这是卢梭所不能忍受的；没有general，意志将以自我为中心，任性而妄为，这也是卢梭所不能忍受的。所以卢梭要以general来规范will，要设置一个伟大的立法者来引导人民，要用公民教育和公民宗教来引导人民，使他们能从自我中摆脱出来，朝向集体，朝向共同的善。”①
自由主义关心的是如何保障每一个公民的基本权利，但一个有基本人权的公民所组成的政治共同体，如何实现其公共的政治秩序？自由主义的答案是宪政和法治，但共和主义所期待的，乃是形成政治共同体的公共意志和公共利益。公意究竟如何实现？按照卢梭的看法，不是公民的各种私人意志汇集起来，便有了公意，私意相加，只能产生众意，比如代议制制度中通过投票所产生的只是众意，无法代表公意。而所谓的公意，乃是众多私意中共同的那部分，是各种私意的公约数。鲍桑奎指出：公意与众意的区别不在于投票的人数，而是是否以公共利益为目的。②公意是整体性的、不可分割的，无法通过投票获得。只有在暂时排斥了特定的私意，而考虑普遍的公共利益的时候，公意才能呈现出来，公意是无法被代表的，只能通过直接的民主体现人民的意志，比如广场的民主、公共的舆论和讨论等等。它同时也是最高的立法意志，民族国家的宪法原则就是公意的体现。
公意在晚清时被引入中国，五四期间开始流行，又翻译为普遍意志、公共意志、国民总意、公同等。公意在中国的内涵，有一个从客观的公理到主观的民意之变化。早在1901年，梁启超在介绍卢梭学说时如此理解公意：“所谓公意者，必与确乎不易之道理为一体矣。……公意，体也；法律，用也；公意无形也；法律有形也。公意不可见，而国人公认以为公意之所存者，夫是之谓法律。”③梁启超用中国传统的体用关系来解释公意与法律的关系，将公意视为近代政治之本和核心价值。晚清时候的公意并没有像后来民国初年被主观化和意志化，梁启超明确指出公意与“确乎不易之道理为一体”，这个道理过去是天理，如今成为公理。也就是说，公意还是有客观的实质性内容的。从这个意义上说，当晚清公意这个概念出现的时候，它与传统的天意有某种对应关系，公意就是世俗版的天意，区别仅仅在于：天意是超越的，来自于宇宙中的冥冥意志，而公意是世俗的，来自于人民的整体意志。而在古典中国思想中作为天意的世俗表现的民意，到近代政治之中，则转化为个别意志之和的众意。众意是分散的、变动的，不具超越性，但作为人民整体意志体现的公意，却是确定的，受到客观的公理之规约。
虽然在晚清共和派与立宪派就中国是否可以实行共和，围绕着卢梭的“国民总意”打过一场大笔仗，④但公意这个观念的流行，还是要到五四时期，公意才被普遍认为是国家和宪法的基础。陈独秀说：“近世国家，无不建筑于多数国民总意之上，各党策略，非其比也。盖国家组织，著其文于宪法，乃国民总意之表征。”⑤五四思想家之所以开始特别强调公意，乃是与他们普遍对民初的政党政治失望有关。民初各政党纠缠于私利的争夺，全然不顾社会的公共利益。五四的思想家们意识到，假如民主政治不建立在公意的基础之上，会被各种各样相互冲突的私意摧毁掉，而国会投票所产生的所谓“众意”也只是各政党私意的交易和妥协而已。在这样的背景下，公意问题便被突出地提出来了。⑥
如果说晚清的公意与公理相通，背后有客观之理的话，那么，到五四时期，公意却与良知论接通，成为了人民意志的直接呈现。1915年，高一涵在《新青年》上连续发表两篇重要文章，讨论共和国家的基础。他指出“共和国本，建筑于人民舆论之上”，“此时代之人民，其第一天职，则在本自由意志（free will）造成国民总意（general will），为引导国政之先驰”。⑦人民的自由意志，决定了政府的正当性命运，公意不存，现存政府当立即瓦解。国家的主权，以人民之公意为所归。国家的真正主权，属于人民全体，政府无非是奉行人民公意之仆人。⑧与梁启超不同的是，高一涵笔下的公意已经不再以客观之理为背景，而是以人民的自由意志为前提。自由意志虽然不否认公理，但重心已经从公理转移到公意，“立国精神，端在人民心理，人人本其独立自由之良心，以证公同，以造舆论。公同舆论之所归，即是真正国体之基础”。⑨公意（即公同）作为最高的立法意志，其内在的规约是体现为正义和人道的公理，而外在的形式表现为社会舆论。
如果说高一涵所阐释的公意依然是公理与良知（自由意志）混合论的话，那么在彻底的良知论者李大钊那里，公意则已经失去了客观的公理规约，而变成纯粹的人民意志。但李大钊所说的人民意志，并非像卢梭那样的是整体性的实质意志，而是类似哈贝马斯所说的通过商议性民主所产生的共识。在《强力与自由政治》和《平民主义》两篇文章中，李大钊分析了公意并不等同于多数人的意志。他认为，民治精神不在多数人的统治，而是看是否遵循普遍意志（general will）。普遍意志并非单独意志（私意）的相加，而是看是否“真以公共福利为目的之意志”。而多数人挟其意志之总和压制少数以产生意志的一致性，这是虚假的普遍意志。⑩那么，真正的普遍意志何以产生？李大钊认为，政治的强力，“不是多数人合致的强力，乃是多数人与少数人合成的国民公意。这种伟大的强力，实为人民全体的‘自由认可’所具的势力，……‘自由政治’的神髓，不在以多数强制少数，而在使一问题发生时，人人得以自由公平的态度，为充分的讨论，详确的商榷，求一个公同的认可”。11
从梁启超、陈独秀到高一涵再到李大钊，我们看到了近代中国思想史上的公意，一步步摆脱超越的、实质性的公理的规约，以良知论为基础，走向人民意志的自由选择。古代政治正当性的基础天意具有客观的、普遍的和绝对的性质，近代的公理虽然失去了超越性，不再来自于外在的天命，而是科学能够把握的客观法则，但依然具有绝对的、普遍的和伦理的性质。但公意却是主观的，是近代人自由意志的产物。梁启超的公意背后还有公理的规约，高一涵的公意与公理也是相通的，具有正义和人道的内容。但到李大钊那里，公意不再有实质性的内涵，成为了人民自由意志的体现。李大钊注意到在民主政治的掩护下，有可能形成多数人对少数人压制的暴政，试图以“公共福利”的功利主义原则加以规约，并强调真正的公意乃是在于以类似哈贝马斯的交往理性的方式，通过平等的、自由的公共讨论，求得共识。也就是说，公意作为政治的正当性，乃是建立在程序正义的基础上。他乐观地相信，只要通过自由公正的讨论，便会获得“公同的认可”，从而产生公意。这样的公意不再与自然的、客观的公理有关，它只是代表国民根本利益的最高立法意志。公意来自于民意，通过公共的讨论，又高于民意，是分散的民意的集中体现。
为什么公意这一观念如此迅速得以在中国流行？这乃是卢梭的公意 / 私意二分说与中国传统的公 / 私观念有相当的亲和性有关。查尔斯·泰勒指出：卢梭的公意在道德上乃是来自基督教的利他的爱意，在基督教观念之中，人性中有两种倾向，一种是利己，另一种是利他，一种代表着邪恶，另一种代表着良善。在卢梭看来，到了现代便演化为政治上的私意与公意。于是，公意观念具有强烈的道德性。12这种具有强烈道德性的公意与私意二分法，与中国传统的公与私观念非常接近。儒家思想之中，公代表公共的、精神的大我，而私代表一己、物欲的小我，因而公与私具有鲜明的伦理褒贬性，在“修身齐家治国平天下”的政治过程之中，重要的乃是不断地克服一己之私，实现“无我”之天下为公。这可以理解为什么公意观念来到中国之后，公意与私意总是处于分裂和对抗之中，议会民主制中的政党被理解为代表个人和小集团之私，而总是追求代表那个纯粹的、无私的“大公”。从卢梭的公意出发，有两条可能的发展途径，一条是西耶斯式的，将公意理解为整体的、不可分割的民族意志，于是往上发展走向国家主义，寄希望于某个民族整体意志的代表；另一条将公意视为不可被代表，人民必须直接在场，于是往下走向民粹主义，公意即是民意，与政府对抗的民意。后面我们将会看到，在民国初年当多党的议会民主制无法将私意凝聚为公意时，实现公意的希望先是落在超越了具体党派的国家权威的代表袁世凯身上，希望破灭之后，又从国家转向社会，寄希望于人民意志的化身——列宁式的革命党先锋队。
卢梭的公意在理论上很完美，但在实践上却有着至今无法解决的困境，在现代政治之中，究竟谁能代表公意？是议会民主制之下通过投票选出的代议士，还是行政威权之下代表民族整体意志的主权者，还是在民粹革命之中通过直接民主，由人民直接在场，呈现公意？在20世纪的世界政治格局之中，这是英美、德国和苏俄三种不同道路的区别。而在1912年～1927年短短的15年间，民国的政治便浓缩走过了从英美的议会民主制到德国式的行政威权制再到仿效苏俄的党国体制道路。其间制度转换之快、动荡之激烈，世所罕见。而制度表层剧烈变革的背后，正是公意的实现与代表性危机所致。
二、政党议会制：私意无法聚合为公意？
一场突如其来的辛亥革命，结束了两千年的秦汉君主—郡县制，新生的中华民国，究竟选择什么样的政治体制？在民国初年，晚清的政治想象以及辛亥前后各种政治力量角逐的结果，最初奠定的是以议会为中心的多党政治。
中国人对议会的憧憬，自晚清以来由来已久。最初对西洋政制的注意和兴趣，便是议会。最早注意到西洋议会的，是林则徐，在编著《四洲志》时，已提到英法美的“巴里满”（parliament），但仅是客观的介绍，并无推崇之意。到19世纪70至80年代，体制内外皆发生了思想的突破。长期生活在沪港两地的边缘知识分子郑观应和王韬最早提出了“君民共主”和“议会”的思想，将议会政治视为“与三代法度相符”，中国应该“上效三代之遗风，下仿泰西之良法，体察民情，博采众议，务使上下无扦格之虞，君臣泯异同之见”。13与此同时，体制内出使西洋的一批有识之官员如郭嵩焘、薛福成、黄遵宪等详细介绍了西洋各国的政制，提出要在中国开议院。西洋的议院进入中国士大夫的视野，打破了千年来的思想困局。王权为核心的中央集权郡县制，到了明清，士大夫的相权被逐步削弱乃至取消，变异为君主一人独断，除了传统的“封建”制之外，士大夫们苦于无破君主专制的良方。西洋议院进入中国，让那些立志于变革的士大夫找到了解决上下相隔、民情不通的方案。君民有隔，王朝便成为一家一姓之私，天下之公便无从实现。不过，戊戌之前模仿泰西开议会思想，乃是明末黄宗羲“学校”思想的延续。所谓的议会并非立宪政体下的立法机构，“议院者，公议政事之院也”，14乃是士大夫表达公议、君主听取民情的民意咨询机构。
在19世纪90年代之前，开议院只是个别士大夫的奇思异想，到了1895年之后，随着维新运动的展开，它便成为政制变革的核心内容，扩展为新一代维新派士大夫的共同追求。更重要的是，在康有为、梁启超看来，议会不再是沟通上下的民意咨询，而是与君主分享权力的立法机构，不仅有议会，而且还要有宪法，实现议会与君主共治的立宪国。这一要求到1904年日俄战争之后发展为体制内外遥相呼应的立宪运动，在舆论看来，日本之所以能够打败俄国，乃是由于立宪国打败了专制国，于是呼吁中国要富强，首先要立宪，而立宪的核心，便是定宪法，开国会。清廷迫于形势，从1906年开始筹备立宪，首先成立各省咨议局和全国的资政院，以作为国会筹备的民意咨询机构。但立宪派不愿等到九年之后才正式立宪，要求速开国会，晚清的宪政运动，核心乃是限制君主的行政权力，建立以国会为核心的立法权，这就决定了晚清时人的国家想象，其重心不在于掌握行政权的皇帝或总统，而是拥有立法权的国会。
清末的革命派与立宪派在究竟是共和立宪还是君主立宪上有尖锐的分歧，但他们对未来政治制度的想象却有一个基本的共识，即存在着一个两党或多党竞争的、拥有立法大权的国会，是一个政党政治的代议制国家，区别仅仅在于是法国、美国式的共和国，还是英国式的虚君共和，抑或德国、日本式的君主立宪国？天下苦秦久矣，两千年的秦汉体制使得无论是革命党人还是立宪党人，对行政权皆有所警惕，而对议会的权力寄予无限的期望，民国初年所出现的议会独大的“超议会制”设计方案自有其历史的来源。
辛亥革命前后，社会心理最大的变化，乃是政治秩序的合法性来源，从超越的天命变为世俗的人民意志。传统中国的政治存在着双重权威，一为王权所代表的政统，一为士大夫所代表的道统，二者皆与天道相通。但到晚清之后，天变，道亦变，天命、天道衰落之后，人民的意志（公意）便成为最重要的政治合法性源头。而最能够代表公意的，便是国会。王宠惠如此说：“盖共和国之主权，在国民全体，虽一国之政治莫由直接取决于国民，然以议院为国民之代表机关，民意自不患其不达。是以议院曰可，即不啻为国民之所可，政府不得而否之也。议院曰否，则不啻为国民之所否，政府不得而可之也。”15议会代表公意，掌握政治的合法性，成为辛亥前后舆论的共识，议会的中心形象，即使在民国建立之前，也已经牢不可破。
辛亥革命是一场地方对中央的革命，犹如美国革命一般，是通过各省纷纷宣布独立的方式实现的。当一个庞大的中央帝国解体之后，首先崛起的是独霸一方的地方力量。周锡瑞指出：“辛亥革命有两张面孔：一张是进步的，民主共和主义的面孔；在某种程度上，掩盖着另一张‘封建主义’的面孔。两者都把中央集权独裁专制，当作攻击的目标。”16革命是一次各种社会力量浮出水面的“参与爆炸”，一旦失去了以王权为核心的制度性约束，这些进入政治过程的参与性力量便具有很大的破坏力，于是便需要一个可以代替君主制的新的笼子，将这些社会力量规范起来，在新的制度框架之中运作和博弈。革命之前，宪政的笼子要关的是不受限制的王权，革命之后，宪政的笼子不仅要制约试图独大的行政权力，而且要关各种社会力量。而在民国建立之初，唯一能够将从潘多拉盒子中跳出的魔鬼——各种革命势力、地方封建势力凝聚到同一个制度架构之中的，便是多党的代议民主政治。
民国肇建，开放党禁，以议会为中心，一瞬间冒出几百个政党。围绕着第一届国会选举，通过“毁党造党”，民二国会之中，形成了以革命派为中心的国民党和以立宪派为核心的进步党，国民党的实际掌舵人是宋教仁，进步党的精神领袖是梁启超。国会伊始，无论是革命党还是立宪派，各路人马都对政党政治信心满满，相信只有掌握了国会，才是接近最高权力的唯一途径。梁启超在1912年民国建立之初如此说：“我国非采政党内阁制，无以善治，此殆国中稍有识者所共喻”。17他后来又指出：“在专治政体之下，决无容政党发生之余地。政体既归宿于立宪，则无论其国体为君主为共和，皆非借政党不能运用”。18的确，政党政治成为民初革命党和立宪派的基本共识，宋教仁野心勃勃地要将国民党打造成国会第一大党，梁任公雄心勃勃地要将晚清以来温和的立宪派人士联合起来，组成一个可以与国民党抗衡的大党，他认为，只有健全的政党政治，才能实现建国大业：“中国建设事业能成与否，惟系于政党，政党能健全发达与否，惟系于少数主持政党之人”。19梁任公相信，像他这样的少数知识分子精英可以通过政党的框架形成中坚力量，代表民意参政议政，从而实现共和的建国目标。
民国初年的《中华民国临时约法》确定的是一个以国会为中心的责任内阁制方案。除了制约袁世凯之外，责任内阁制颇为符合宰相制度的历史传统。在古代中国，最好的政治方式乃是士大夫与皇帝共治天下，而士大夫“共治”天下的权力，主要体现为与内朝相抗衡的外朝领袖宰相的权力。而传统的相权到了议会制度时代，便变异为责任内阁制。不仅是责任内阁，而且是多党轮流执政的政党内阁，成为民国初年国民党和进步党两大政党追求的目标。宋教仁在国会选举前后，到处演讲宣传“政党内阁”的主张，他的理由是：“内阁不善可以更迭之，总统不善则无术变易之，如必欲变易之，必致摇动国本，此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。欲取内阁制，则舍建立政党内阁无他途。”20梁启超为首的进步党虽然在国会选举之中败给了国民党，屈居第二，而且也在国会党争中借助袁大总统抗衡国民党，提出要加强中央集权，建立“强有力的政府”，但这个“强有力的政府”并非指总统权力，而是得到议会支持的责任内阁。梁启超说，政府人员，出自议会，行政与立法融为一体，其政府最强有力者也。21
然而，民初的责任内阁，并非英国式的政党内阁，而是法国式的混合制，即总理由总统提名，国会与总统协商组阁。一方面因为是约法所规定，另一方面也是民初的政治格局使然。辛亥革命的结局是由三种政治力量角逐所达成的“历史大妥协”，第一种力量是体制外的革命党，第二种力量是体制边缘的立宪派，第三种力量是体制核心的北洋势力。三股力量博弈的结果，乃是让清帝逊位出局，建立共和政体，北洋的领袖袁世凯担任总统，革命党和立宪派掌握国会。表面看起来，似乎比较圆满平衡。但在民初的议会政治之中，总统的权力受到内阁限制，大总统的政令非总理副署不得生效。对充满权力欲和掌控欲的袁世凯来说，民初头两年有忍辱负重之感。他最痛恨的就是责任内阁制。他对心腹透露自己的心事：“我现在不怕国民党以暴力夺取政权，就怕他们以合法手段取得政权，把我摆在无权无勇的位子上”。当黄兴劝说袁世凯加入国民党，并许诺推选其为党魁时，袁一口谢绝，私下对杨度说：“假如他们不坚持责任内阁制，我也可以做革命党，你也可以做革命党”。说罢一阵狂笑。22
宪政从来不是中性的，会自动照顾到各派利益；制度设置也非价值那般抽象，它一定是现实力量平衡的结果。在政体创建阶段，所谓最好、最合适的政体，乃是能够将各派主要政治力量都能够整合进制度化的框架，让他们能够在制度框架之内，按照既定的游戏规则和平竞争，避免有势力出局，到体制外去颠覆体制本身。因此，宪政不是一家压倒性之胜利，而是各种势力妥协、和解、平衡的结果，是各派都能接受的游戏规则。英国光荣革命之后，成功实现了君主、贵族和平民之间的平衡，整合进虚君共和的制度框架。19世纪下半叶的德国，也是通过国会与君主分掌立法和行政权，将君主、容克贵族、新兴的资产阶级和工人阶级安顿于君主立宪制的框架之内。然而，民国初年的制度设计，无论是《临时约法》，还是《天坛宪草》，都将国会置于权力的中心，不仅拥有立法权，而且通过责任内阁掌控行政权，而作为国家元首的总统几乎是一个虚君。但在权力中心的国会之中，只有革命党和立宪派，而最具军事和政治实力的北洋军阀与官僚既没有自己的政党，也没有他们的代表。1913年总统府秘书长梁士诒匆匆搞出来的公民党，为的是替选举袁世凯为正式大总统抬轿子，其在国会中不是补台，而是拆台的。果然，几个月之后，国会便为新当选的袁大总统强令解散。
政党政治要想不被国会外的力量颠覆，不仅要有合理的、平衡的制度设计，而且还要有强有力的现代政党。国民党和进步党对打造议会政党都寄予了很高的期望。梁启超将现代政党与传统的朋党加以区别，政党乃是以国家之目的结合，而朋党，则是以个人目的而结合。23他特别提出要排除官僚势力集团之集合或秘密结社型的“伪政党”。“政党之为物，以政治上公共之目的而结合者也”。24政党乃是以国会为中心，围绕公意展开政策的辩论和竞争，那是政治家展露头角的场所，而区别于那些追逐私利的官僚政客，更不是以个人效忠为中心的秘密会社。
然而，中国历史上毕竟缺乏政党的传统，民国初年的政党政治刚在国会展开，很快地便显现出各种奇观。李剑农在《中国近百年政治史》中分析了民初政党的三大中国特色：党员跨党、缺乏明确的不同政纲和没有民众基础。25科举废除之后，读书人与政治体制的制度性联系中断，政治系统如何选拔精英，社会人才如何进入上层权力，让众多野心勃勃的士人失去了方向。民初党禁一开，这些人听说通过入党、组党可以平步青云，于是纷纷蜂拥而来，不管甲党乙党区别何在，到处挂一个名，“以入党为竞权牟利的工具，好比狡兔的三窟，此种党员最为可耻，但在民国初期却视为平常”。26国民党虽然在众议院和参议院赢得了269席和123席，占绝对多数，但两院之中，跨党议员竟然有185人之多。27国会议员，本来是民意代表，但在民初，却被众人视为科举的替代，是新的仕途，于是在第一届国会选举之中，贿选事件屡见报章，与清末的咨议局选举之清廉公正相比，不可以道里计。28名记者黄远生指出民国初年全国上下弥漫着“官迷病”：“满清时代之科举捐纳保举，纷纷以为利薮。民国时代之内外纷纷以争权夺利为诟病。争者何权？官权是也”。29
清末党禁未开时期，各民间政党都有纯然正气，同盟会多血性方刚之志士，无论是北上暗杀皇亲权贵，还是南下发动黄花岗起义，皆为主义牺牲一己，可歌可泣。而立宪派诸团体也是政见鲜明，风气醇厚。晚清的咨议局选举基本在立宪派士大夫之中选秀，选举和被选举者人数很少，但过程规矩守法，无舞弊情事。咨议局和资政院虽只是民意咨询机构，但议员们自尊自爱，开会情形颇具议会之尊严。30然而，民初政党转为合法，且势力壮大，政党的素质反而滑坡，为权力所腐蚀，为私利所左右，为小人所包围，政党所追求的目标变得模糊不清，政策和党纲雷同居多，且常常为争权夺利之需而变易。国会之中，国民党和进步党为获得议会的最高权力，争论不休，舆论对“党争”颇多反感。黄远生说：“自民国成立以后，国之上下，咸苦于政争，盖欲得一日之息以为幸”。国民、进步两党“两造之势力，赌一国之基础以为胜负，一切政治问题、法律问题云者，皆特藉以为名目，而利用政党及议会以为傀儡”。31“继此以往，不欲为私人之拥护、官僚之利用品、个人权利竞争之私有物”。自有此两党，“入主出奴、党同伐异，而中国几无公是非，无真毁誉，一般无耻之官僚，反得利用为护符而立于不败之地”。32张东荪批评民初的政党“无一政党而可谓为政党也，不过徒党而已”，“其本视政党为进身之阶，利用之资，护身之符。政党之腐败，与其发生俱始”。33严复也撰写长篇文章《说党》，批评“政党成于两大，其于世道人心，尚为极危险之关系，则以是之故，使政客成为一种之生业。党利居先，国计居后，作用日富而忠信日微，利口奋兴，而朴诚之人将无所容于政界也”。34
民初的党外舆论，对政党政治皆有各种严厉的批评。集中到一点，乃是政党活动只图私利，忘却公意。本来，由选民选出的代议士，所代表的只是选民的私人利益，各种私人利益的代表到国会竞争、博弈、妥协，最后形成公共利益。但在这一过程之中，诚如卢梭所言，私意博弈的结果，所形成的往往是众意，而非公意，私意最后融合不成公意。美国在建国之初也碰到类似的问题，由13个殖民地组合成的美利坚合众国宗派林立，党争激烈，其程度较之民国初年有过之而无不及。设计美国宪法的联邦党人深刻地认识到，人不是上帝，人的私利内在于人性之中，永远不可能彻底战胜，对于美国建国之初派系争斗激烈、私人利益高涨所产生的腐败，联邦党人并不认为仅仅靠宗教说教和公民德性就可以解决，私利、差异和冲突无所不在，作为制度主义者，他们更相信制度，一方面承认私利的合理性，另一方面通过合理的制度设计，将私利导向有助于公益。以野心对抗野心，以权力对抗权力，这就是权力相互平衡和制约的三权分立之美国宪政。
史华慈将现代的社会改造工程，区别为两种不同的取向，一种是英美式的工程—技术取向，另一种是卢梭式的道德主义取向。英美的工程—技术取向，深刻地怀疑人性的不完美性，相信只有通过制度的设计才能引导私利走向普遍的、公共的幸福。而卢梭的道德主义取向，不相信一个仅仅由私意组成的众意社会是一个好的社会。认为人除了“是什么”（to be）之外，还“应该是”（ought to be），希望通过立法者的启蒙，焕发出公意的精神和对政治共同体的忠诚，以实现普遍的自由和公众利益。35联邦党人所设计的美国道路和卢梭指引的法国道路的区别在于：联邦党人承认私利的合理性，在保持异质性私意的基础上，通过制度的制衡，将各种私意导向到公共利益。而卢梭视私意为道德上需要克服的东西，他要通过大立法者的引导，以道德和启蒙的力量，让公众超越小我，形成大我，实现同质性的公意。
无论是美国还是法国道路，他们所面临的真正问题在于：如何从特殊的、异质性的私意，走向普遍的、同质性的公意？民国初年的知识分子显然对这些问题缺乏自觉的意识，然而，他们不是没有自己的选择。我在另一篇文章之中，详细分析过辛亥革命之后为什么建国失败，乃是因为中国的辛亥革命从美国道路开始，革命之后转向法国道路。简单地说，革命采取的是美国式的“各省独立”，但革命成功之后没有像美国那样通过立宪而建国，首先建立的是以宪法为重心的国家权威，而是像法国那样各种政治力量忙于争夺国家的最高权力，民初的主权在民还是主权在国，内阁制还是总统制的分歧，皆不是围绕立宪的权威，而是最高国家权力的分配而进行的。36在民国建立之初，无论是革命派还是立宪派，宋教仁还是梁启超，都相信政党竞争和责任内阁，将社会各种私意整合为国家的公意，通过议会民主制走向全民的福祉。然而，由于宪政的滞后，政党的竞争和权力的斗争并没有得到宪法的有效规范，反而陷入无序化的恶性状态，力胜于理，私人利益压倒公共考量。于是，社会舆论开始对政党政治和议会民主制发生怀疑，认为在这种制度之下，政党只是为私，私意聚集不了公意。黄远生指出：“今吾国甲乙两造，既绝然不相容，则政治主义之角逐，即等于私人势力之角逐。故其结果，仅容有彼此之相摧残，而决不许有公明之竞争。于是一切之政治问题、法律问题，皆超然于是非得失之外，而纯纳于势力相持之中。”37
美国当代著名宪法学家布鲁斯·阿克曼认为：“革命成功的一大特征便是在短期内产生一个政治联盟，这个联盟使得动员各种力量来为宪政创造广泛的、深切的支持成为可能。如果革命后的领导集团抓住这个机遇，将可以为未来相当长时间内的政治发展设定规则。而革命者如果缺乏有力的领导，这个宪政机遇将被白白浪费。”38民国初年，三大势力各怀鬼胎，袁世凯想的是如何操纵政党，国民党想的是如何对待袁氏个人，而进步党想的是如何对待国民党。39以议会制为权力核心的多党政治，无法将政党的私意整合为国家的公意，而革命之后地方势力大张，各省军阀与士绅割据一方，形同半独立，而四周的帝国列强又虎视眈眈。新生的中华民国，既缺乏宪政的国家权威，又无法形成强有力的权力中心，多党的议会民主制似乎走到了尽头。在这种情形下，另一种强人威权便呼之欲出了。
三、行政威权制：国家能够代表公意吗？
宋教仁的遇刺，是民初政治的转折点，国民党在孙中山坚持之下，匆匆发动二次革命，不仅在军事上败北，而且在舆论上大失人心，国会中的第一大党位置也拱手让给了进步党。章士钊说：“往者清鼎既移，党人骤起，其所以用事，束缚驰骤卤莽灭裂之弊，随处皆有。国人乃皇皇然忧，以谓暴民终不足言治，……国人惟以党人为忧，以为党人不亡，中国即不可治。于是踊跃奋迅，联为一气以排之”。40民初舆论对党人的不满，乃是失望于通过多党议会制建立政治秩序，晚清以还的国会梦由此而幻灭。
民初的政局是外部列强环伺，内部四分五裂，地方割据严重，国库空空如也，连税收都无法收归中央。当议会内部忙于党争，无法以此为核心实现国家的整合时，不少知识分子遂将国家统一的希望从国会转向行政，从党人转向强人，这就是“袁大总统”。事实上，早在辛亥革命初起，在革命党与北洋势力之间周旋的立宪派们，就认定清廷大势已去，要稳定政局，重建秩序，“非袁不可”，遂促成南北和谈，让清帝逊位，孙让位于袁。民二国会成立之后，国民党成为压倒多数的第一大党，立宪派的进步党屈居第二，无论是议员人数，还是议会斗争的经验，士绅为主体的进步党都不是草根出生的国民党之对手。为了压倒国民党，进步党人遂联手总统袁世凯，二次革命之后，熊希龄代表进步党组阁出任总理，袁借国会分裂，步步紧逼，先是改变《临时约法》，在宪法通过之前提前进行总统选举，当选民国正式大总统，转正之后立即宣布国民党是“乱党”，予以解散，收缴国民党议员证书。进步党人为与国民党争雄，竟然一一同意，熊希龄还以总理的名义在国民党解散令上副署，使其具有法律效力。国民党与进步党，虽然一个激进，一个温和，毕竟都是有现代观念和改革追求的新派人物，但新派之间互相争斗，一派为了压倒对方，不惜与北洋旧势力合作，将另一派在国会中整垮，将国民党逼到体制外面去搞革命，最后的结果是国会议员未达到法定开会人数，国会被袁世凯解散。到了这一步，与虎谋皮的进步党人方如梦初醒，但悔之晚矣。
社会舆论对党争的反感，进步党人对袁的期待，孙中山放弃议会道路转向体制外的革命，民初这三种趋向虽然动机不一，但背后的心态是相通的：对多党议会民主制的不信任。既然代议制聚集不了公意，那么，便有了对以强人为中心的行政威权制的期望。人治是中国三千年的政治传统，按照儒家的“内圣外王”观念，不是制度不重要，而是制度围绕着人来设置，只要将有德性、有能力的明君、贤人推到领袖的位置，政治便有清明的希望。辛亥初起，大江南北，就有“环顾左右，非袁不可”的呼声，到了民国第三年，社会舆论对热衷于内争的党人极不信任，对代议民主制失望之至，遂对强人政治重抱希望，袁世凯之所以敢于打压党人，解散国会，不是没有一点民意基础的。严复在给友人信中，如此说道：“顾居今之日，平情而论，于新旧两派之中，求当元首之任，而胜项城者，谁乎！此国事之所以重可叹也。”41
新生的中华民国，是按照现代的民族国家建立的，而nation-state这个意义上的国家是古代中国所没有的。在传统的“家国天下”之中，所谓的“国”乃是指王朝，按照顾炎武的说法，王朝乃一家一姓之私也，而天下才是“天下人之天下”之大公。国（王朝）与君乃是合二为一，国王有两个身体，一个是其肉身，另一个是国家意志的载体。近代政治革命最大的变化，乃是出现了人民主权的观念，人民成为政治的主体，并成为国家权力合法性的来源。但人民是抽象的，又是分散的，各种私意的集合，只能汇集成众意。那么，代表人民意志的公意如何体现？在清末民初，由于知识分子们对西方的议会有许多美丽的想象，相信通过代议民主制可以实现主权在民，体现公意。不过两年，不少人对议会制失望，开始不再相信主权在民（议会），而是接受一个新的说法，即主权在国。
主权在国乃是从近代德国引进的观念，它既不同于绝对君主制时代的主权在君，也反对法国大革命所体现的主权在民，而是将主权归属于国家。在1913年之后，当议会民主制实验失败之后，人民主权论开始低落，另一种主权在国论开始兴起。其理论上的代表者是康有为和梁启超。康有为在其作于1913年的《拟中华民国宪法草案》第二条中明确说：“中国民权已极张，而邻于列强，当以国权为重，故宜主权在国”。“其运用主权，由宪法分委任于行政、立法、司法者”。42梁启超在为进步党所拟的中华民国宪法草案中如此表述：“中华民国永远定为统一共和国，其主权以本宪法所定之各机关行之”，“无论何种国体，主权皆在国家”。43康有为、梁启超这里所说的国，乃是一个德国式的国家 / 人民一体化的有机体，具有独立的意志和法律人格，它等同于抽象的人民整体，超越于具体的、分散的社会之上，是各种私人利益的调节者和仲裁者，因此具有公意的品格。问题在于国家的主权由谁体现？康梁既不像国民党人所认为的那样由议会代表人民行使主权，也不再认为主权由君主一人独揽，而是坚持晚清以来的“君民共治”的理念，国家主权由立法、行政、司法通过立宪而共同行使。他们两人的区别仅仅在于：康有为更欣赏的是由君主掌握行政权、国会拥有立法权的君主立宪制，而梁启超坚守共和国体，希望在立法与行政、议会与总统之间保持某种平衡，但赋予总统以更多的国家统治权职责。44
然而，卡尔·施米特指出，以君主立宪制所体现的主权在国理念，只是1848年革命之后的政治妥协，是对国家主权的延迟性决断，而国家主权的真正体现——高于实定宪法的例外决断权究竟是属于君主，还是议会，是君主制原则，还是民主制原则，二者之间互相对立，不可调和。45而施米特所最终选择的乃是一种现代式的君主制：将国家主权赋予一个主权者——共和国的总统。人民授权总统在紧急状态下拥有解散议会、超越宪法的政治决断的独裁权，由他来代表人民决断何谓最高的、根本的民族利益，分清政治上的敌我。在施米特那里，人民替代了原来的上帝角色，但就像上帝需要教皇作为人世间的代理人一样，人民也需要代理人，这就是由人民选举出来的总统，这是一个类似教皇的克里斯玛人物，因为其是民族与国家的代表，因此具有某种神魅性，可以代表人民制宪和决断。这一决断，不需要理由，只是基于一己之信仰和意志的决断。
1913年的主权在国论的真实背景也是一种临时的妥协，在失望于议会民主制、恐惧主权在民论会导致地方割据、国家分裂的情况下，主权在国论的真正着力点乃是“强有力的政府”，这个政府显然不是民初的国会，而是由总统为首的行政机构。也就是说，他们不再相信社会各种互相冲突的政治力量，可以通过多党制的代议制将私意合为公意，而是需要一个超越于各个政党之上的国家。而这个与公意等同的国家，绝非议会所能代表，而只能是超越具体政治派别的、由人民选举出来的总统，由总统总揽国家的统治权。国家的公意，不再体现为分散的立法意志，而是统一的行政意志。行政意志一方面是非政治的、政治中立的，似乎可以超越于所有党派利益之上，另一方面其又是政治的，如同黑格尔式的国家，不仅具有政治的性格，而且具有伦理的品格，代表着公共的善。
因此，1913年之后，对袁大总统的期望，突然高涨了起来。不过，民意对袁的支持，并非无条件，而是有条件的。黄远生撰文直言告诫袁：“吾人所希望于袁公者，惟望此后对于国家，能发生国民一种之最高信仰心，则袁公之地位固，而国家之地位亦固，否则袁公与国家，同在此一种不可思议之现状以下，将必有一朝破裂之日，则袁公敝而国家亦与俱敝。”46总统与国家，就像国王的两个身体，一方面他与国家合二为一，是国家的象征和化身，对总统的信仰，就是对国家的信仰；另一方面他与国家又是分离的，一旦其决断违背了国家的公意和人民的意志，人民又可以废黜他。1913年之后，社会舆论对袁世凯的态度，就处于这样的双重性之中，有期待，也有警惕，对行政威权制无限向往，而对袁这个旧派人物又有相当的不放心。
行政威权制与议会民主制不同，它是否有权威和有效率，并非取决于制度本身，而是那个威权者。袁世凯在晚清最后十年，因为其主持新政改革，形象开明，又有超凡的行政能力，乃是晚清政局的中流砥柱。摄政王上台之后袁又被罢免，回老家赋闲，故其在民间的威望如日中天，辛亥之后的舆论之所以有“非袁不可”，并非毫无缘由。但袁世凯毕竟是旧派人物，对现代政治所知甚少，迷信权力，野心勃勃。因为非正途出身，缺乏曾国藩那样的儒家士君子之风，更多的是把玩权术、纵横捭阖的政客习气。早在晚清的时候，辜鸿铭在批评张之洞“中体西用”的时候，就敏锐地注意到一旦“政治上的马基雅维利主义”抬头，就会给袁世凯这样的卑鄙之徒所利用：“当张之洞所教给中国文人学士和统治阶层的这种马基雅维利主义，被那些品德不如他高尚、心地不及他纯洁的人所采纳，诸如被袁世凯这种天生的卑鄙无耻之徒所采纳的时候，它对中国所产生的危害，甚至比李鸿章的庸俗和腐败所产生的危害还要大。”47果然，当袁世凯当上了正式大总统、解散了民二国会、掌握了最高权力之后，潜伏已久的野心迅速膨胀，“彼可取而代之”的皇帝思想像梦魇一般纠缠着他。
行政威权制成功与否，乃是要有一个克里斯玛式的神魅权威。掌控北洋军事官僚国家机器的袁世凯拥有绝对的权力，却缺乏道德和信仰上的权威。陈独秀指出：“袁世凯要做皇帝，也不是妄想，他实在见得多数民意相信帝制，不相信共和，就是反对帝制的人，大半是反对袁世凯做皇帝，不是真心从根本上反对帝制。”48古代中国的权威性，来自立德立功立言，即所谓的“三不朽”，以此标准衡量，且不说立德立言，哪怕立功，袁世凯也差得很远，既非民国创立首功，也未从列强那里收归寸土，且屈辱地接受日本的“二十一条”。盛世未成，乱象仍频，袁就迫不及待地称帝，岂有不败之理。
总统威权制与其说是亡于袁急于称帝，不如说败于袁的削藩、打压地方社会。辛亥革命是一场地方对中央的革命，因此，革命之后发生了亨廷顿所说的“参与爆炸”，各种社会和地方势力进入政治过程，一部分以政党的形式云集于国会，另一部分分散在各省的地方权力机构和民间社会。以革命的方式推翻旧秩序，最大的难题是迅速建立一个稳定的新秩序，各路枭雄割据一方，往往会出现国家的整合危机。民初的社会舆论曾经一度对多党的议会民主制寄予希望，希望以此框架整合国家。然而，国会内部的党派争斗、地方势力的割据一方，令国人对议会制度大为失望，遂转向行政威权制，希望有一个强人来收拾局面。袁当选为正式大总统之后，一是解散国会，替之以御用的参政院；二是大力削藩，调整各省都督，宣布解散各省省议会，甚至推出了废省改道计划；三是打压晚清以来的地方自治运动，解散各地地方自治机构。袁企图通过这三招，将权力迅速集中于中央，集中于一己之控制之下。然而，袁的个人集权，得罪了被“参与爆炸”所激发起来的几乎所有政治与社会势力，从国会中的革命党、立宪派，到各省实力派诸侯和地方士绅、自治势力，包括北洋军事 / 官僚内部的既得利益集团。袁一称帝，形势迅速翻转，袁世凯如同清廷一般，再一次完败于地方对中央的革命。
传统中国政治的治乱循环往往是乱局之中产生强人，强人之后局势更乱。不依靠制度、只信赖强人的政治，皆是如此。袁世凯死了之后，民国政治进入五代十国式的大乱世，出现了陈志让先生所说的“军绅政权”，即封建军阀与传统士绅脆弱的政治联盟。但北洋军阀也好，传统士绅也好，皆以地方封建割据势力为背景，从北洋三大派系的名称皖系、直系、奉系之中，便可窥见一二。各地军阀围绕争夺中央权力、占据正统展开肉搏，中央不能控制地方，法律不能控制派系，民国政治进入最黑暗的分崩离析时期。49诚如邱昌渭所说：“民国十三年以前的中国，虽曾有过议会，但没有成立议会政治；虽曾有过内阁，但没有构成内阁制”。50虽然名义上还是一个共和的民国，具有共和政体的表面形式，如宪法、国会、政党等等，但如同德国魏玛时期一般，已经是一个“没有共和党人的共和国”。51
“没有共和党人的共和国”，意味着在民国头十年，缺乏一个政治成熟的、对共和精神有充分了解的阶级，整个国家没有中心势力，社会失去了重心。在传统中国，虽然历经朝代更迭、政治动乱，儒家士大夫在大部分历史时期一直是社会的重心，是重建秩序的中坚力量。然而，到了清末民初，中国失去了社会重心。李大钊在1917年撰文《中心势力创造论》，提出：“国家必有其中心势力，而后能收统一之效”，但是“今日国家所有之势力，皆不能为国家之中心势力，以支撑此风雨飘摇之国家；而此分崩之各个势力中，又皆无其中心人物，足以统率此散漫无纪之团体”。52
李大钊的观察可谓深刻。先来看传统士大夫群体。这些拥有功名的旧派士绅们在1905年科举制度废除之后便后继无人，作为一个阶级开始走向没落。最后一代士大夫进入民国之后，处于内外断裂的局面。本来士大夫与国家与社会通过科举制度和宗法家族具有密不可分的联系，但到了民国初年，普遍王权的崩溃和宗法家族的衰落，使得旧派士绅们失去了与国家和社会的有机联系，他们成为一个依附性的阶层，或者依附于某路军阀，或者依靠某种地方势力。在其内部，原来作为士大夫阶级共同信仰的儒家开始式微。儒家之所以在古代中国具有主流的地位，乃是有其政治和社会的肉身，一是与普遍王权结合，成为官府之学，二是渗透于宗法家族社会的风俗习惯，成为日常生活的意识形态。然而，民国之后儒家不仅失去了官学的地位，而且也不再成为社会的意识形态。即使在儒家士大夫内部，各种新思潮介入之后，士大夫精英们也不再信奉儒家为共同的价值共识，而且越来越注重现实的利益、功利，置信念伦理于脑后，于是在民初国会选举、官场之中，旧派士绅的各种道德与政治腐败层出不穷。舆论对这些旧派士绅多嘲笑与批评。进步党内多为旧派士绅，在袁世凯死后国会恢复，进步党改造为研究系，又转而与段祺瑞合作。历经张勋复辟，研究系与段祺瑞携手，成为再造民国的功勋，但在接下来的第二届国会选举中，研究系中不少附龙攀凤之徒竟然倒向段祺瑞的安福系，安福系大胜，研究系大败。本来期望士大夫成为“中等社会”中坚的梁启超，目睹士大夫群体的迅速堕落，近乎咬牙切齿地批评说：今日国事败坏之大原，全因士大夫。“官僚蠹国，众所疾首也。谁为官僚，士大夫也。党人病国，众所切齿也。谁为党人，士大夫也。”53
再来看北洋军阀。世界上不少新兴国家建国之初，各种社会阶层尚未成熟，而唯一具有组织力和行动力的集团，便是军队。于是当社会各种力量互相冲突、无法整合为一个稳定的政治秩序的时候，军人直接站到前台，实行军政府统治。民国之初当多党议会制和行政威权制一一失败之后，出现直接的北洋军阀统治，部分原因也在于此。然而，袁世凯死后的北洋军事集团，已经不是一支有着统一意志和高度组织力的力量，辛亥革命之后，北洋已经严重地方化、封建化，袁在世之时尚未完全暴露，一旦老大驾崩，北洋立即四分五裂，不仅无法整合社会，而且自身成为国家分裂和政治动荡的直接动因。在袁之后的军绅政权之中，绅士集团也是分裂严重，矛盾重重，不同的利益派别、在朝士绅与在野士绅、上层士绅与下层士绅之间争斗激烈，与各路军阀的战争交织在一起，形成五代十国式的典型乱局。
在民国初年，旧派士绅开始走向历史的坟墓，而新型知识分子尚未成熟。国民党的中坚人物与旧派士绅为主的进步党不同，大都是新派知识分子。在原来以科举为中心的体制格局之中，他们原来大都是边缘人，辛亥革命的成功，一夜之间让这些初出茅庐的年轻人，走向了政治中心。但这些年轻的革命知识分子，政治理念坚定，政治经验相当贫乏。民国肇建，以革命功臣自居。李剑农在《近百年中国政治史》中如此描述：“因为同盟会的人士太专擅，不能容纳别党的意见，致被别党人以‘革命元勋’四字相揶揄”。54宋教仁虽然是难得的政治人才和领袖，但正如唐德刚所说，却不是一流的政客，55刚愎自用有之，缺乏娴熟的政治手腕，致最后遭遇袁党的毒手。二次革命之后，国民党中的精英悉数到体制之外活动，留在国会中的国民党议员群龙无首，在民二国会恢复之后，国民党议员派别林立，“议员人数虽多，战斗的阵容和精神反不及对方的研究系”。56
袁死后的北洋时期，国会恢复了，政党政治表面也重新出现了，但政治一直处于动荡之中，南北之争和法统之争使得几届国会中的政党愈加自我利益化，与各路军阀的关系愈加紧密。朱执信说：“‘代议制中之国会，不能代表民意’。此种批评，至近年而渐盛。盖一方为守旧派之反动，一方为激进派之不满，两者合力，遂使‘国会代表人民’一语之价值，渐受减削，往往至为真价以下之评价。”57成功的政党政治，需要有成熟的、厚实的社会基础，有阶级在背后支撑。然而，无论是激进的革命党人，还是温和的立宪派人士，民初各政党的背后，都缺乏有力的阶级扶植。在传统的士大夫阶级渐趋消亡之时，各种新兴群体（如商人、军人、留学生等）虽然开始进入政治的舞台，却未能承担起士大夫原有的政治与文化功能。德国魏玛共和时期，因为缺乏马克斯·韦伯所盼望的政治成熟的阶级，致使议会政治反复动荡，北洋时期亦是如此。
民初的政党政治之所以未能建立，一个很重要的原因乃是社会的撕裂，无法通过政党的互动建立稳定的政治秩序。各种政治势力拉帮结派，党同伐异，在国会、报纸上互相争斗、谩骂，以压倒对方为目标。袁世凯独揽大权之后，更是容不得异己，打压各种反对力量和社会自治。有鉴于此，从1914年起，以《甲寅》杂志为中心，出现了呼吁“调和立国论”的声音。主编章士钊连续写了《政本》、《政力向背论》、《调和立国论》等文，指出：“为政有本，本何在？曰在有容。何谓有容？曰不好同恶异。”好同恶异，是中国政治的弊端，历史悠久的专制传统，乃是“强人之同于己也”，“数千年之政争，不出成王败寇一语，其中更无余地，可使心乎政治者，在国法范围之中，从容出其所见，各各相衡，各各相抵”。在章士钊看来，政治与军事不同，军事是你死我活，但政治是你活我也活，为政当保持两力平衡，在向心力和离心力之间保持平衡，既有对抗，也有合作，这就是“政力向背”。留学英伦的章士钊所欣赏的英国的有争有和的两党制，两党皆以君主为象征的国家为最高利益，其执政党，自称“王之仆”，而在野党则是“王之反对党”，以王（国家）的标准反对之，以王作为天下之冲。反观法国大革命，“由是一党既兴，非尽杀他党之势不止，他党复其，待亦如之，报复相乘，乱乃无已”。那么，如何走出“好同恶异”的乱局？章士钊将希望寄托在宪政的实现：“国宪者，所以构成一社会而宰制之统合之者也”，通过宪政，让所有体制内的权力都能遵从宪法和法律，而让所有离心之政治力量，挽留在法律范围内活动，而不到体制外去革命，“易言之，使两力相剂范成一定之轨道同趋共守，而不至横决而已”。58章士钊的“调和立国论”被后人批评为过于迂腐，与虎谋皮，在现实里面没有实现的可能性，这不是章士钊的悲哀，倒是20世纪中国的悲哀——政治成为罗马的角斗场，没有妥协、和解、共赢，只有永无尽头的搏杀、复仇和再复仇。
章士钊提倡的调和，并非孔子所批评的没有底线、没有原则的乡愿，他所希望的调和乃是建立在不同的政治派别对“国本”的共识基础之上的。大约从1914年起，章士钊主办的《甲寅》杂志，开始讨论“国本”（或“政本”）问题。所谓“国本”，即国家赖以存在之本，即政治共同体的基本原则、义理和规范。《甲寅》杂志诸篇讨论“国本”的文章中，论述最清晰、分量最重的，要数张东荪的《制治根本论》。他首先检讨了民初议会民主制度的失败原因，指出“吾国政治上变化虽多，皆属表面，察其根本，按其精神，固仍为清之政治，未尝稍变”。那么，作为现代共和制度背后的“道”究竟是什么呢？张东荪明确指出：“政治之精神，惟在使国民自由发展。”国民之自由发展，从消极方面言之，乃是严格划分国家与国民的界限，国家不得侵犯国民之基本自由；从积极方面来说，国民利用自己的权利，积极监督政府。59在这里，我们可以看到思想界风气的明显变化：民初相信的是以政党为核心的人民代议制，其失败之后又一度期待由行政威权代表国家之整体意志，到了1915年之后，知识分子们对政党政治和强人政治产生了双重失望，认为希望既不在热衷于私意的政党，也不在强人所代表的国家，他们开始划清国民与政党、国民与国家的界限，试图将公意直接定位在国民自身，让国民可以绕开政党和强人，直接体现自身的自由意志。
不久，陈独秀创办《新青年》，延续《甲寅》杂志的主题，进一步从伦理精神来重新奠定共和的基础，公意这一概念也就是在此背景下开始流行。1916年，陈独秀在回答汪叔潜的信中，将“党见”与“国民总意”作了区别，他指出：“盖国家组织，著其文于宪法，乃国民总意之表征……从舆论以行庶政，为立宪政治之精神，蔑此精神，则政乃苛政，党乃私党也。”60政党政治也好，强人政治也好，一个只能代表党派私意，另一个假借人民意志而推行专制，而对于共和政体来说，最重要的是实现国民的公意。两位在日本攻读法政学科的留学生高一涵和李大钊，在《新青年》、《太平洋》等杂志上发表了一系列论述公意的文章。针对民国初年舆论喧嚣、莫衷一是却缺乏各党各派共同认可的公意的现状，高一涵将舆论与公论作了区别：“舆论与公论有殊。公论者，根于道理，屹然独立，而不流于感情；舆论者，以感情为基，不必尽合于道理者也，……当问其发之者，果为独立之见与否，不当先较其是非”；“专制时代之舆论，在服从习惯，共和时代之舆论，在本诸良心，以造成风气”。61高一涵在这里一方面批评袁世凯对舆论的压制，另一方面，又指出舆论虽然发乎情感，但须区别党派之见，而出自于一己之独立良知。然而，更重要的乃是在舆论之外，要有本于理性和道理的公论。各种不同的舆论，本于良心，自由交流，互相印证，“证得公同（即公意——笔者注）所在，则发之为舆论，主之为公理。正义、人道，即此公同之所归”。从舆论走向公论，从分散的党派之见走向寻求共识，寻找理性的公共意志。高一涵指出：这样的公意，所代表的正是国家的意志，是高于任何政府意志之上的人民共同意志，由宪法而规定之，政府如果违背人民的公意，人民以公意的名义改毁之，这就是卢梭所说的人民主权。62
李大钊在民初追随进步党人，对立宪民主政治怀有期望，认为其是实现“民彝”（人民的内在良知）的制度化体现，63到1917年之后，李大钊对国会中的党派之争、政府之中的府院之争等民国乱象非常不满，在他看来，无论是宇宙自然，还是人类政治，皆以调和为最美境界：“宇宙间一切美尚之性品，美满之境遇，罔不由异样殊态相调和、相配称之间荡漾而出者。”64他认为，立宪国家的国会议员和政治家，都应有“立宪国民之修养”，依照儒家的忠恕之道，西哲的自由、平等、博爱之理，守法循礼，有绅士风度，对国事人事，当反复讨论以求真理，不当以一己之终极判断感情用事。65他发现，无论是国会、政府，还是社会舆论，如果缺乏充分的、自由的意见讨论，那么即使形成了所谓多数人的意见，也非公意（will），而是强力（force）。李大钊再三指出：“今世施行民治之国，所以采行多数制者，其意盖不在以多数强制少数，乃在使一问题发生时，人人得以自由公平之度为充分之讨论、翔实之商榷，而求一公同之认可。”66多数人的意志并不代表公意，公意是多数人与少数人民主协商之后所产生的共同意志。多数人强迫少数人服从，这不是公意，而是强力，与公意全然相反。67
无论是多数议决的代议制，还是一人独裁的行政威权制，到了1917年左右，在中国特殊的历史语境下，都显现出它们内在的缺陷，无法代表人民的共同意志，那么，公意究竟如何体现？在日益逼仄的政治空间之中，整个社会潮流越来越趋于激进，政治重心也从上层政治开始转移向底层国民，于是，在俄国革命的召唤之下，一种新的、自称可以代表全体人民意志的新体制在中国出现了。
