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新机构与旧制度：马哈茂德二世时期的帝国政治
王 三 义
内容提要 马哈茂德二世把隶属于奥斯曼帝国宫廷的行政机构改成类似于西欧的政府部门。内政部、外交部、财政部、农业部、外贸部、公共工程委员会等取代了原先的各衙门，还成立了军事委员会、最高司法委员会等机构。在改组政府机构的同时，还改善文官的待遇，提高薪俸。但是，帝国的根本制度并未触动，“素丹制—哈里发制”不变，即政教合一的国体不变；管理少数民族和少数教派的“米勒特”制不变；特权和等级制度不变。马哈茂德二世加强对地方的控制，更注重行省和属地的忠诚；新军队的“新”不仅是装备现代化，关键是完全效命和服从于素丹。马哈茂德二世的政治变革未能挽救危局，并不是由于宗教阶层和旧势力的抵制，而是因为建立新机构仅仅形成表面上的新气象，实质是用新机构来维持旧制度。马哈茂德二世的经济改革效果明显，恰恰是因为废除了“蒂玛”制度，取消了包税制，改变了土地制度。
关键词 马哈茂德二世 奥斯曼帝国 素丹 哈里发制 帝国政治
在奥斯曼帝国历史上，马哈茂德二世（1808—1839年在位）是一位厉行改革的素丹。他的政绩一是彻底解除旧军队、建立新军队，二是在经济领域的改革取得显著成效，三是仿照欧洲国家的政府样式改造了行政机构。由于后来的改革（1839—1876年的“坦齐马特”）无论是从力度还是影响来说都超过前朝，马哈茂德二世改革的声望并不高。马哈茂德二世统治时期发生了两个重大事件：一是希腊人通过独立战争成功脱离奥斯曼帝国；二是发生了两次“埃土战争”，埃及总督穆罕默德·阿里挑战素丹的权威，帝国政府的军队两战均告失败。希腊脱离帝国引发了少数民族要求独立的多米诺骨牌效应；为了对付埃及而向英、法、俄求助，致使欧洲大国的势力借机操控帝国内政。因此，马哈茂德二世统治的三十一年，政绩和败绩是并存的。在帝国政治变革的道路上，无论是解决军队问题，还是行政机构改革，马哈茂德二世及其改革派大臣的作用和贡献是显而易见的。至于为什么改革未能达到预期目标，还要从制度层面寻找原因。
在关于马哈茂德二世改革的研究中，学界主要围绕两个议题展开研究。一个议题是帝国政府为什么能够解除旧军队，另一个议题是废除“蒂玛”制度和取消包税制的意义。至于政治层面的改革，在奥斯曼帝国史中被看作马哈茂德二世西化改革的新举措，它为后来的改革奠定了基础。至于这些举措的效果如何，学术层面的深入探讨并不多。近几年，学者们倾向于研究一些细节问题，如地方管理机构的建立。谢纳伊·阿塔姆的《奥斯曼政府的穆赫塔尔管理机构：以尼代和博尔县为例》一文，虽然仅依据尼代和博尔两城的资料，对穆赫塔尔的设立过程、组织结构和职能等有所分析，但可以从文中获知马哈茂德二世时期市镇管理的特征。作者认为，穆赫塔尔的设立是行政管理方面一项重要的革新，影响深远。扎比尔·道安的《马哈茂德二世时期奥斯曼帝国的中央集权政策：东部行省的实践》一文，主要分析帝国政府管理地方的权力构成，通过实例表明，马哈茂德二世镇压东部行省的贵族叛乱、厉行新政、强化中央直接管理，是持续而有力的强化中央集权的措施，至少在东部行省实现了预期目标。穆斯塔法·古克彻科的《马哈茂德二世时期的中央集权》一文，探究马哈茂德二世如何处理中央政府与贵族的关系、如何处理政府与宗教阶层的关系、如何发挥宫廷的政治职能，以及设立行政机构的详细情况，对马哈茂德二世的改革评价很高。大多数学者认为，马哈茂德二世的改革有利于世俗化、西化和现代化，这里不再赘述。马哈茂德二世的机构改革是否触动传统制度，政治改革是否达到预期目标，尚待寻找答案。
机构改革：帝国政府“旧貌”换“新颜”
奥斯曼帝国各种衙门式的行政机构隶属于宫廷。以素丹及其家族为核心，帝国的政治体制有两套系统：一是行政机构，二是宗教机构。帝国的朝廷包括内廷、后宫、外廷三部分，行政系统由宫廷内的官吏、政府部门的官吏、常备军各级军官、封建主、地方各级官员组成。宗教机构的支柱包括教法学家、清真寺的阿訇、寺内执事、法官、修士等。帝国中央政府（Sublime Porte）的官员中，处于高位的是“维齐”（vezi），后来出现四个以上的维齐，于是指定其中一个为“大维齐”（veziri azamî）。也就是说，职务最高的官员是大维齐（在西方文献中，大维齐相当于首相或首席大臣，忽略大维齐和首相、首席大臣本质上的差异）。素丹召集帝国的高级官员召开“政务会议”（Divan或 Meclis-i Has），一起议论国事。参加政务会议的除了大维齐、维齐外，还有两位大法官、两位财政官员分管安纳托利亚和鲁米利亚的法律、财政。政务会议相当于帝国的最高决策机构。
马哈茂德二世的改革从1809年开始，主要是在经济领域，不敢触及旧军队。直到1826年，改革旧军队的条件成熟，马哈茂德二世于5月25日让政务会议通过法案，要求近卫军（Yeniçeri）按照新军的方式接受训练。大穆夫提（chief mufti）和乌勒玛（ulema）持赞成态度。素丹的整军法令尚未执行，近卫军在6月15日掀起叛乱，被忠实于素丹的新编炮兵团打败。马哈茂德二世乘胜追击，驻扎首都和行省的近卫军被追捕、击溃，遭到遣散或消灭。马哈茂德二世建立的新军称“穆罕默德常胜军”，由步兵和骑兵两部分构成，驻扎在伊斯坦布尔。各省也陆续组建新式军队。至此，结束了行省军队威胁宫廷和中央政府的历史。
建立新军队之后，马哈茂德二世把注意力转移到行政机构的改革。首先，帝国中央政府被划分为不同的“部”（Ministries）。帝国的行政机构中，核心是内务府，马哈茂德二世在1836年把内务府改成“内政部”（Umur-u Mülkiye Nezaret）。为了让大维齐更好地行使权力，内政部在1838年并入大维齐官邸。而在1836年3月，主管外事的维齐的办公室改为“外交部”（Nezaret-i Hariciye），设外交大臣（Reis Efendi）。内政部和外交部是大维齐所掌管的帝国政府中最大的两个独立部门。传令、草拟公文的下级部门原属内政部，后被并入司法部（Adliye Vekaleti）。1837年，将原有的负责财政的衙门（Defterdar）改为“财政部”。1838年取消“大维齐”称号，担任这一职务的人改称首相（Başbakan），大维齐的办公室变为首相官邸（Başvekàlet）。1836年和1837年，成立军事委员会和最高司法委员会（执行机构）。1838年，设立农业、贸易、工业、公共事务等委员会。
各部大臣由素丹任命，而不是由大维齐任命，但大维齐名义上是首席大臣。各部的大臣构成类似于英国的“内阁”，也相当于“部长理事会”。“内阁”讨论通过的立法提案，由大维齐呈递给素丹。这个班子成为帝国的“中央政府”，办公地点还是原来的地方（即称为“Sublime Porte”的地方，建筑物被重建）。这里不仅是大维齐的办公室，也是各部办公的场所，帝国政务会议也在这里召开过。同时，对文职、军职、神职人员的头衔和称谓出台了新规定。马哈茂德二世改善政府部门文职官员的待遇，提高他们的薪俸，但对他们的办事能力有更高的要求。
在宫廷至上的原则下，有三个场所非常重要，即陆军部、大维齐官邸和大教长的住所。陆军总司令和海军司令的办公机构以前发挥“军部”的功能，马哈茂德二世将这两个办公机构改成陆军部和海军部，让其更有效地发挥作用，实现各自的任务。大教长的住所在苏莱曼清真寺附近，这里不仅负责宗教事务，还负责法庭，也变成一个与其他行政机构平起平坐的管理部门。在帝国国内，素丹之下权势最大的人物是大维齐、陆军总司令（Serasker）、伊斯兰教大教长（Şeyhulislam）。截至1835年，帝国统治阶层（包括整个官僚系统）被重组为三部分：一是帝国行政文职阶层（Kalemiye），包括书吏、文书等；二是军官阶层（Seyfıye）；三是宗教阶层（
）。
军事管理方面，马哈茂德二世的主要举措是增加陆军总司令的职权，取消军事总监（Superintendent）的办公室，代之以一位文职的助理，负责军需事务。军事总监的财权收归帝国的财政部。陆军总司令胡斯莱帕夏（Husrev Paşa）扩大总司令的职权，使其超越所有军队指挥官，有时亲自任命亲信担任下级指挥官，并成为“穆罕默德常胜军”的总指挥。1838年之后，马哈茂德二世把其他各支部队连同兵工厂、军需库等并入“穆罕默德常胜军”。军队管理中还设立训令部、军需部，海军部门仍是独立机构。以前也设有军事监察官来负责军需，改革后任命一位文职官员，充当海军司令的副手。为满足军费开支的需求，尽力规范军用财政系统。从1830年开始，马哈茂德二世努力控制军用收支，建立一个负责控制军事开支的军费监督部。起初效果不明显，后来军费监督部直接负责军饷、军粮、军服的供应，总司令部仅发挥军事技术职能。海军虽独立于陆军总司令控制之外，但军需供应也由军费监督部负责。军用金库（Army Treasury）实际上变成帝国最大的财政库，因为各类收入（连同人头税、羊税等）都转入军用金库。军用金库成为国家财政的核心部件，也表明军费开支已经成为帝国最大的负担。由于军队高层的改革和新机构的设立，不同部队就要求相应重组和装备更新。步兵、骑兵、炮兵的建置和规模、军队数量有较大变化，营地薪饷和装备也有相应的变动。但是，许多部队的训练跟不上。
马哈茂德二世还有一个重要举措是1833年之后建立预备部队（redif）。每个省都建立预备部队的营地，由总督挑选，地方贵族指挥训练。建立预备部队营地时，在一些省遇到贵族反对。马哈茂德二世考虑的是，把预备部队的征召和训练交给行省，贵族和行省官员们拥有较大的权力，会因此对抗中央政府，于是，把组建和扩充预备部队的权力收归中央政府。马哈茂德二世还大规模地发展兵工厂、军服厂、食品加工厂等，以满足军队之需。此外，马哈茂德二世改革时期，外国顾问在军事和经济部门占较大比例。
在经济事务中，对外贸易一度被划归外交部负责，后来设立贸易部（Nezaret-i Ticaret）。1838年设立“农业与贸易委员会”（Meclis-i Ziraat ve Ticaret），不久，改设为“公共工程委员会”（Meclis-i Nafia），其职能是讨论并提出发展农业、工业、国内贸易、公共工程的方案和计划。原来的军用金库，因军费开支大增，这次改革时并入财政部。财政部承担着原来的帝国金库（Imperial Treasury）和制币局金库（Treasury of the Mint）的职能，仅素丹金库（Sultan Treasury）仍是独立的机构。
马哈茂德二世还设立文化教育机构。1827年在伊斯坦布尔开办了一所医学院，目的是为新军培养医师。新成立的医学院还附设一个预科，相当于普通初等及中等学校程度。海军工程学校和军事工程学校重新招生，恢复办学。为了学习外国科学知识，提供对外交流的机会，奥斯曼政府在欧洲各国设立使馆等机构。1834—1836年，恢复了一度放弃的常驻伦敦、巴黎和维也纳等城市的领事馆。在教育和整个改革实践中，缺少的是教员和翻译人员，于是，在1833年设立了一个翻译室（Tercüme Odası）。翻译室隶属于外交部，是一个庞大的机构。翻译室的译员和官员大多被任命为驻外公使，派到国外去。比如，1834年马哈茂德二世派雷希德去巴黎任大使。
在城市和地方管理中，马哈茂德二世开始建立市政组织。在奥斯曼帝国的传统管理系统中，城市中政府职能和管理权的范围很有限。马哈茂德二世建立市政组织与其说有专门计划，不如说是在改革中产生的一系列问题迫使他采取措施。例如，建立警察局、建立消防站、加强城市人口登记、营业税征收、加强行会管理、规范市场秩序等。总之，这些措施提高了政府管理的力度。马哈茂德二世的重要举措之一，就是在城市里组建地方性的自主管理机构。起初在奥斯曼帝国首都伊斯坦布尔城设立由穆赫塔尔（Muhtar）负责的管理机构，1835年在尼代（Niğde）和博尔县（Bor Kazası）设立穆赫塔尔自主管理机构。当时，尼代市有32个穆斯林居民区、1个亚美尼亚居民区和1个希腊人生活区。附近城市里也有各种非穆斯林社区，被称为“城内非穆斯林居民”，政府任命两位“总管”（Kahya）负责管理。1820年，中央政府对整个安纳托利亚和东部鲁米利亚实行有效统治，只是偶尔与地方贵族有一些冲突，但不太严重。中央政府也抓住时机，恢复对帝国边缘地区的控制。例如，1831年结束了马穆鲁克（Mamluk）对巴格达的统治，1835年结束了卡拉曼利王朝对的黎波里的统治，把那些不忠于宫廷的总督处决了。马哈茂德二世之前，东部库尔德地区的结构是，部落首领负责管辖村镇，各村镇的部落首领归奥斯曼桑贾克贝伊（Sancakbey）管理，而所有桑贾克贝伊向总督负责，等于是总督—桑贾克贝伊—部落首领三级管理，总督由素丹任命和统管。到马哈茂德二世时期，素丹不仅管制总督或省长，还把部分库尔德桑贾克的任免权收归素丹。而库尔德桑贾克只管理一部分部落首领，一些村镇直接归本区（或市）的贝伊管理，一些划归其他各区（或市）的桑贾克贝伊管辖，使素丹的权力可以直接延伸到部落、村镇。
在军队采用西式制服之后不久，政府官员也采用欧式制服。1828年，素丹下令戴新式的费兹帽（Fez），接着扩大服饰改革范围（1829年，素丹颁令让全国各个阶层进行服饰改革）。除了允许乌勒玛可以保持传统服饰之外，政府公务人员和雇员全部采用新装束——费兹帽、男礼服大衣、长裤、黑革皮靴。同时，帝国皇宫和帕夏的官邸开始使用欧洲风格的家具和装饰物。尤其是，在上流社会显贵们的生活中，西式社交礼仪开始出现，并接受西方风格的娱乐和消遣活动。在首都的外国使馆里，奥斯曼上层显贵与大使夫人们跳舞。素丹接见大使也采用欧洲的外交礼节。还有，传统的穆斯林的胡须也修剪了，有的完全剃掉了。欧式的马鞍在首都流行，连节假日也采用欧洲的。总之，马哈茂德二世统治后期，奥斯曼政府已经呈现新面貌。
帝国政治特征：新机构囿于旧制度
经过改革，奥斯曼帝国的统治机构实现了表面上的西化。大维齐和部长们被称为“大臣”，他们穿着统一的礼服，有自己的办公室。各级官员和服务人员，也穿着整齐的西式服装，出入于正式场合。但是，官僚机构的传统习惯和作风、办事方式、等级和特权，依然没什么变化。行政改革后办事效率并没有显著提高，官员晋升依靠老办法，素丹掌握着任免大权。关键是，西方式的“明确权责”并没有在帝国政府落实，帝国的政治制度没有变动，需要解决的大问题并未触及。
奥斯曼帝国政教合一，“哈里发制”和“素丹制”是帝国的基本制度。位于帝国权力顶端的是素丹，全国的行政活动有赖于从托普卡帕宫传出的诏书或圣谕。素丹的权威来自三个方面：军事力量、臣民的服从、哈里发的号召力。奥斯曼土耳其人采取的法律制度主要是阿拉伯人的，特点是依赖伊斯兰法，以正统的哈乃斐派的说法为依据，素丹、法官、学者、律师都受伊斯兰法的约束。从苏莱曼一世时期开始颁布的法律、素丹敕令、编纂的法典——“卡农”（Kanun），是处理世俗事务的法律依据。世俗的法律是对伊斯兰法的补充，涉及政府复杂的礼制，也涉及军事、封地、财政、警务等方面。此外，还有一些习惯法，主要适用于帝国内特殊主体尤其是非穆斯林和少数民族。素丹同时也是哈里发，是穆斯林的宗教领袖，奥斯曼帝国的所有法律均出于真主或素丹的意志。按照旧制，帝国的立法一般由帝国政务会议以素丹的名义讨论，以素丹的名义发布，或者以帝国法令、布告的形式在素丹签署后发布。这种形式，在19世纪由于立法活动的范围广泛、复杂而明显不能应付，于是根据雷希德帕夏（Reşit Paşa）的建议，在1838年设立若干个顾问委员会，每个顾问委员会由数名前任及现职官员组成。顾问委员会负责审查立法提案，并拟制新的提案。高级司法委员会在宫廷里开会，讨论具体的法律。审议委员会在帝国政府开会，审议除了军事之外的立法提案。
前任素丹塞利姆三世的改革因军队和宗教阶层的反对半途而废，马哈茂德二世在解决旧军队之前只进行了经济领域的改革，建立新军队并牢牢控制君权之后才进行其他领域的改革。依据当时的情况看，宗教阶层是支持马哈茂德二世的，并且在马哈茂德二世统治时期发挥了积极的作用。虽然改革一开始也遭到宗教界的反对，但主要是一些低职位的乌勒玛、宗教学校的学生和苏菲教团。低职位的乌勒玛反对改革，主要是反对马哈茂德二世的经济政策。当时为了解决军费开支，素丹和政府的改革者把瓦克夫收入纳入军用金库，并强行征收，引起这些低职位乌勒玛的不满。而且，这些乌勒玛认为，帝国和俄国之间的战争（1828—1829）之所以失败，是模仿异教徒进行改革的结果。宗教学校的学生从观念上坚守传统，反对模仿欧洲的改革。苏菲教团除了宗教观念上不接受，还与政府取缔贝克塔希教团伤及自身的利益有关。
高级职位的乌勒玛支持改革。安卡拉大学的埃尔沙欣（Erşahin）认为，这样一场西化改革，是要把传统的伊斯兰社会转变为现代社会，没有乌勒玛的参与和支持是不可能的。马哈茂德二世主动采取温和的宗教政策，保护穆斯林的利益不受伤害，同时他也借助乌勒玛的力量，为自己的改革开道。比如，伊斯兰教的大教长萨义德·阿卜杜瓦哈卜（Sayyid Abdulwahhab）撰文从理论上支持马哈茂德二世及其推行的改革。阿卜杜瓦哈卜不仅支持马哈茂德二世的中央集权政策，还指出，帝国政治的革新需要一位强有力的统治者，而马哈茂德二世是这样一位合适的统治者（因他具有完美的品格、极高的智慧、广博的知识），是合法的哈里发，是英明的素丹，也是救世的“马赫迪”，对哈里发—素丹和他的命令的服从和遵守，是一项宗教义务。埃尔沙欣的结论是，马哈茂德二世的改革中，伊斯兰教和帝国政府是相互支持的。马哈茂德二世时代的改革者面对的是一个传统的中世纪穆斯林社会和帝国，如何把这个中世纪帝国改造成现代社会，乌勒玛在政府决策中起到重要作用，素丹和政府的改革者不得不说服乌勒玛支持改革。作为乌勒玛首脑人物的总教长，他要积极支持欧洲化的改革（放弃维护传统）也是一个艰难选择，但他还是选择了支持改革。马哈茂德二世的改革，大体上不伤及宗教界的利益。
奥斯曼帝国有特色的制度一是“米勒特”（Millet）制度，二是“蒂玛”（Tima）制度。米勒特制度是奥斯曼土耳其人以伊斯兰教义为依据，对非穆斯林实行的一项独特的管理制度。蒂玛制，即军事采邑制，蒂玛的分配权由中央政府掌握。米勒特制和蒂玛制在历史上起到积极作用，但17、18世纪这两项管理制度逐渐变质。主要因为，奥斯曼帝国衰弱，传统的社会结构松动，穆斯林的支配地位削弱，非穆斯林的影响力增大，奥斯曼帝国素丹威信下降，帝国政治腐败。米勒特制本是宽容政策，后来变得并不宽容。基督教社区的教徒受到迫害，便寻求外国人的保护。基督教徒往往把民族或宗教上的不满情绪与社会经济问题联系起来，反抗土耳其人的统治。至于蒂玛制，早已名存实亡。马哈茂德二世时期，出于发展经济的需要，废除了蒂玛制度，但并没有改革米勒特制，在处理少数民族问题上，依然不得要领。
马哈茂德二世时期特权盛行，借着改革，奥斯曼社会的奢侈、浪费之风有增无减。素丹本人推行改革的同时大兴土木，修建新宫殿，名为“道尔马巴赫彻宫”（Dolmabahçe Sarayı）。这座宫殿很豪华，是法国风格，宫内的一些摆设和装潢也模仿凡尔赛宫（不过马哈茂德二世还未住进去就病逝了）。有宫廷的示范，欧式家具和生活用品堂而皇之地摆在达官贵人和富裕市民的家里。商人、贵族和社会名流从旧城的住所搬出来，住进博斯普鲁斯海峡沿岸的意大利式别墅。奥斯曼帝国的大城市里，修建了不少法国风格的公园。法国、意大利的歌剧及音乐和各种表演也流行于伊斯坦布尔等城市。西方人如何消费、享乐，奥斯曼帝国的达官贵人和富商大贾们丝毫不落后。奥地利政治家梅特涅（Clemens W. L. Metternich, 1773—1859）的笔下，记录了他在伊斯坦布尔的见闻及感想。他曾参加英国大使在伊斯坦布尔举办的社交晚会，发现那些奥斯曼帝国的显贵、要人们，为了表明自己的开放和对欧洲礼仪的娴熟，竟然蔑视自己的穆斯林习俗，狂饮香槟酒，玩牌，与欧洲的女士跳舞。梅特涅对此很吃惊。梅特涅认为，奥斯曼帝国出现深刻的社会危机，改革是必要的，不过，奥斯曼帝国的问题不仅仅反映在技术上不如西方，关键是整个社会的普遍堕落和衰退。
马哈茂德二世去世后，梅特涅对他的评价是：马哈茂德二世的新政最严重的错误是过度关注表面和形式，而忽视了本质；他的改革措施多，具体落到实处的有限；倘若他能把这些措施变成适合本民族特点的方式，会是另一种结果。一般认为，梅特涅是保守主义者，但他关于奥斯曼帝国社会症结的看法，以及对马哈茂德二世改革的看法是有道理的。
马哈茂德二世的统治，标志着帝国从旧政权向“改革时代”的转变。后世不是着眼于这一时期改革本身的重要意义，就是着眼于评价他的失败。当然，多数研究者关注的只是一些大事件，如希腊起义（1821—1829）、取消旧军队（1826）及取消税制等。再比如，帝国与埃及穆罕默德·阿里之间的争夺引来欧洲干涉，使欧洲卷入中东事务，所谓“东方问题”由此扩大。
素丹的动机与帝国政治的本质
帝国政府要实行新政，奥斯曼社会不同阶层有不同的期待。具有西化倾向的政治精英们希望中央政府成为权力中心，政府各部门权责分明，办事效率提高；贵族阶层期望维持并获得新的特权；少数民族和少数教派希望得到应有的政治地位；普通民众盼望富裕和安宁。但在马哈茂德二世心里，首要目标是强化素丹的权力，实现对全国各地的有效统治。
由于塞利姆三世突然被废黜，在宫廷政变中马哈茂德二世意外被推上素丹宝座。对马哈茂德二世来说，倘若素丹政令不能在帝国全境有效推行，对行省和属国的管理就难以实现。所以，马哈茂德二世把提高素丹权威，强化帝国政府职能放在核心位置。在解除旧军队之后，他的新政直奔主题——加强中央集权。
如何提高素丹权威，强化中央权力呢？最直接的做法是掌控官吏任免权，削减地方显贵的权力。在巴尔干地区，马哈茂德二世能够以和平的方式削夺贵族权力。某位显贵人物死了，他的职位不由贵族子弟接任，而是交给来自伊斯坦布尔的新官员，死者的继承人会被安排到其他地方任职，以斩断原来的权力关系。色雷斯、马其顿、多瑙河沿岸、瓦拉几亚大部分地区，都是以这种方式纳入帝国政府有效控制之下的。一旦这种方式达不到目标，就采取武力。在安纳托利亚，也使用在巴尔干行之有效的办法，软、硬两手，分化瓦解，把死去的显贵的辖地划成更小的区域，以此弱化地方势力。
为增强个人权力，马哈茂德二世也善于用“权术”，比如，频繁地更换官员的职位，让官员们在自己的辖区内难以形成持久的威信；另一个办法是提拔低层官员并委以重任，让他们控制军队或行政要害部门。达到打击权贵的目标后，这些新贵又被迅速解职，甚至流放，然后把他们的政敌提拔起来顶替他们。如，素丹重用萨义德·哈莱特帕夏（Sait Halet Paşa），后来忌他权重，把他免职、流放并处死，提拔他的对手戴利·阿卜杜拉帕夏（Deli Abudullah Paşa）取代他。戴利·阿卜杜拉帕夏完成使命后，马哈茂德二世提拔西拉赫塔·阿里帕夏（Silahtar Ali Paşa）取代他。
在帝国中后期的素丹中，马哈茂德二世是屈指可数的拥有绝对权威的素丹。他取得了“直接的个人统治”，没有什么制度可以约束他的权力。正因如此，他能按照个人意愿推行各项改革。新军队和文官系统服从他，反过来，他的改革也为后来军队和文官系统的世俗化铺平了道路。马哈茂德二世每项改革都是为他的集权政策服务的，每个新设机构和改革之后的机构都有利于增强他个人控制实权的能力。在集权过程中，尤为突出的是对东部行省的控制，通过改革，使政府对库尔德地区的管理得以巩固。1827年库尔德地区贵族叛乱，素丹派雷希德帕夏平叛并管理库尔德桑贾克（雷希德帕夏是锡瓦斯省的总督）。1827—1836年，库尔德桑贾克由雷希德帕夏治理，1836—1839年由哈弗兹帕夏（Hafız Paşa）治理。马哈茂德二世想办法证明自己权力的合法性，为了得到非穆斯林臣民对新政策的支持，马哈茂德二世强调他的所有臣民会受到同等的待遇，不管他们属于哪一个宗教派别。
本来奥斯曼帝国的官僚机构是一个庞大的消费型的皇家组织，马哈茂德二世想使这个机构变成服务型的国家机构，但没有完全做到。在马哈茂德二世削夺地方贵族权力的过程中，那些被处决、流放的地方显贵的财产，迅速被得势的官员们抢夺和瓜分。于是，在宫廷和官僚阶层，甚至有人怀疑这些做法仅仅就是掠夺那些倒霉蛋的财产。比如，阿尔巴尼亚的军事领导人被雷希德帕夏处决，掠夺他们的财产成了标志性事件。那些年也在没收贝克塔希苏菲教团的财产，瓦克夫收入也被纳入军用金库，把这些联系起来，更让穆斯林怀疑这是高层不道德的贪婪行为。马哈茂德二世及其改革者标榜的正义并未实现，部分穆斯林的利益受到损害，有的穆斯林（如阿尔巴尼亚穆斯林）感到政府不关心他们，有的穆斯林开始称马哈茂德二世为“异教的素丹”。
建立新军是马哈茂德二世值得称道的举措，但新军队建立后，除了“忠实于素丹”这一条毫不含糊外，其他方面问题不少。比如，军官群体的素质和品德是至关重要的，但这些军官群体，第一，内部派系林立，争权夺利；第二，高级军官的位置就是给特权阶层预留的；第三，军官们很少是按照实际军事才能提拔，军权仍掌握在无知无能的人手中；培养军官的学校总是在筹划中，未能建立起来；第四，从军官群体的成分看，主要还是廷臣、高官、显贵们安插的人；第五，军官群体很快成为新的特权阶层，他们享受很高的待遇，受到恩惠，拥有特权。也就是说，新军队成为马哈茂德二世推行专制的工具，而不是现代化的国家军队。
问题的关键在于，“西化”改革在原则上就是引进西方的政治和法律制度，限制君主的权力。可马哈茂德二世拒绝限制自己的权力，相反还不断地集权。新机构的设立，只是形式上的改革，大维齐改名为首相却不掌握国家的最高行政权。以素丹和保守贵族的私心，与其说模仿欧洲，还不如说是增强国家抵制基督教敌人以守卫帝国的能力。当然也可以说，马哈茂德二世面临着希腊起义、埃及总督举兵反抗等威胁，如何掌握和运用权力是迫切的事情。倘若把马哈茂德二世在位时期推行的所有改革综合起来看，就会发现，他的每一项改革都是为了巩固权力、强化权力，包括经济领域的改革。
1829—1831年完成人口普查和土地测量，不久确立新税制，政府派税吏到各地直接征税，逐步取代包税人（取消了包税制）。1831年废除了“蒂玛”制度，没收封建土地所有者的财产，削弱封建主阶级。从1813年到1831年，马哈茂德二世把各项收入（包括租税、宗教瓦克夫地产、没收的财产、新增税等）都划拨给军用金库，还以“圣战税”（Holy War Taxes）的形式把经济负担转嫁给商家和市场。政府设法约束地方贵族的军事权和征税权，加强对行省的管理（行省管理一是军事意图，二是为征收赋税的需要）。各省的营地也直接对中央政府负责，不再向总督负责。还规定，地方官要遵守法律，恢复治安，打击匪帮，制止抢劫等。1832年设计了一套邮政系统，沿途设置供邮差歇息和邮件交接的停留站，在交通运输方面做了努力，修筑了新的道路。为了便于管理流动人员，加强安全，开始采用了检疫制度。同时，严格限制人口流动，对出入境的臣民和外来人，严格查验护照，对帝国境内的臣民跨省区流动也查验通行证。护照和通行证由内务部发放，从当地警察局领取。对于未携带通行证而跨境或越界者，严厉惩处。
马哈茂德二世的改革是帝国史上第一次政治层面的改革。后来的著述中，凡是追溯土耳其宪政史，除了把奥斯曼帝国1876年的第一部宪法作为标志外，一般会把1808年的“盟约”（或“协议”）看作土耳其宪政的一个源头。1808年有怎样的“盟约”呢？当时马哈茂德二世初登素丹宝座，阿莱姆达尔·穆斯塔法帕夏为大维齐，掌握着军政大权。大维齐召集帝国各行省有影响力的贵族和封建主来伊斯坦布尔参加会议，共同商谈如何缓解帝国危局，拟订改革计划。接受邀请来参加会议的地方实力派人物，不管出于什么考虑，积极回应阿莱姆达尔·穆斯塔法帕夏的提议，于1808年10月与政府签订一份书面的“盟约”。所谓的“盟约”是专门针对地方贵族的文件，想达到约束豪强、限制地方贵族权力的目的，也赋予地方贵族一定的特权。这份书面“盟约”当时被素丹批准，但没有来得及变成行动，阿莱姆达尔·穆斯塔法帕夏就被叛乱的军队所杀（当了三个半月的大维齐）。“盟约”中确实有限制素丹权力的条款，在后来的西化派人物的眼中，这个“盟约”是奥斯曼帝国历史上的“宪法”性质的文件，开土耳其民主的先河甚至有人说，这份“盟约”在某些方面与1215年国王约翰与英国贵族之间签署的英国《大宪章》相近。其实，奥斯曼帝国的宫廷与地方的力量并不对等，地方势力虽然对素丹政权有威胁，但这次会议上的商讨和最后的书面协议，并不能表明是“平等协商”，其价值不宜高估。
总体而言，马哈茂德二世的机构改革力度较大，新机构的设立使这个帝国的行政机关出现新面貌。但是，政教合一的国体没有变化，管理少数民族和少数教派的制度没有变化，关键是特权和等级制度没有变化。马哈茂德二世努力加强中央集权，花费较多时间和精力对付地方贵族，强化地方管理。在政治改革中，没有像废除“蒂玛”制度和取消包税制那样的破旧之举，因而没有明显的改革成效。按照当时欧洲人的判断，奥斯曼帝国要么西化，要么崩溃。实际上，这个帝国既没有成功西化，也没有崩溃，却沿着欧洲人预想不到的方式，在经济、教育、军事等领域实现局部西化，而政治领域在高度集权的情况下，走向新的改革（1839年之后的“坦齐马特”）。 比如，税收制度促进政府收入增加，政府鼓励发展商贸，学习西方技术，为后来的许多改革播下了种子。这些成就是经济改革带来的，新的行政机构在旧制度下发挥的作用有限。
本文作者王三义，上海大学文学院教授。
原文载《世界历史》2017年第4期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。
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