中国PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式
《规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》（财金〔2015〕166号）要求，所有PPP项目都必须纳入项目库，未入库的项目原则上不得安排地方财政预算，因此，入库是PPP项目合法性的首要条件。目前阶段，新申请入库项目的审核周期平均在一月左右，在申请入库前对项目文件进行法律风险体检，即时整改项目材料，提高入库效率，有助于PPP项目的顺利推行。本文提及的PPP项目新申请入库时的高风险点，部分基于财政部〔2017〕92号文规定的不得入库的负面清单，指其后果严重，二是根据项目审核时发现的常见疏漏，谓其发生频率。本文内容不妥之处，还请各位同行批评指正。
新申请入库的PPP项目，首先应做到形式完备。但在实际操作中，没有填写项目信息或上传项目实施方案或两评报告等必需文件，就提交审核申请的项目仍然存在。这种风险的整改策略很简单，提交申请前专人复查，保证上传项目库里要求提交的文件已经完整上传，项目平台信息全部录入，尤其要注意92号文明确要求，新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的不得入库。
PPP项目申请入库时，至少需上传项目实施机构授权文书，项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等全套支撑性文件）及批复文件、项目实施方案及批复文件，如涉及国有资产转移的，还需提供国有资产评估文件和资产主管单位的批复文件，从严格管理的角度讲，还应包括项目规范实施承诺书。
虽然提供上述政府批复文件，但批复文件存在瑕疵，也是导致项目入库受阻的原因。合规的政府批复文件，至少应包括以下要件：
（1）批复主体合格。
项目实施机构的授权主体与项目实施方案的批复主体是县级以上人民政府。项目建议书和可行性研究报告的批复主体是行业主管部门。物有所值评价报告的编制主体是项目实施机构，由地方财政部门出具审核通过文件。财政承受能力论证报告的编制主体是地方财政部门，由财政部门出具通过论证的意见书。
（2）批复内容明确。
批复文件需要清楚表明批复内容，才能达到批复目的。批复文件中出现“原则性通过”的内容，可视为同意。但若是“原则性通过，修改后再行审核”之类的语句，说明批复主体并没有完全认同方案，这样的批复文书不具备证明效力。
（3）批复文件形式合规
批复文件最好是单独正式行文。有些项目以会议纪要作为批复文件，这种做法并不提倡。如果确实只能提交会议纪要，会议纪要需内容清晰、表述无异议，纪要文件整齐无缺页，且加盖公章。
3. 高风险点：商业地产开发、招商引资项目在项目中的比重较大
按照财政部92号文，不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等，不得通过项目审核，已经在库的也需清理出库。92号文此条规定，重申PPP项目和商业性开发项目的边界，PPP项目立足公共服务创新供给机制的本源。
但新兴的园区开发、旅游产业等综合开发型PPP项目，往往都包含土地整理开发、招商引资服务等内容。笔者理解，这些项目是否合规，关键在于商业性内容是否危及项目的公共服务定性。原则上讲，若房地产、招商引资等商业运营成为项目主要内容，或者该部分投资额在项目总投资额比较高，项目存在重大法律风险。项目整改的重点是调整投资结构，剥离商业性内容，考虑政府购买服务、委托管理等多元化的合作模式。
业界对PPP项目必须要有运营内容的认识比较统一。但一些项目虽然有运营内容，但运营环节对项目收益影响不大，运营内容“名存实亡”，这种项目仍属于“重建设、轻运营”的伪PPP。项目完全缺少运营环节肯定不行。项目有约定运营，但运营内容约定不清晰，项目产出说明中缺少运营期产出物的说明，运营期绩效考核和政府付费挂钩方式不明确，也都有“重建设、轻运营”的嫌疑，需及时调整项目合作范围和运作模式，政府付费和可行性缺口补贴的计算要体现运营收益，运营收益应与项目产出绩效相挂钩，建设成本的30%以上要与项目绩效考核挂钩并在运营期内逐步返还。
5. 高风险点：建设成本与绩效考核挂钩30%的方式不明确
92号文要求，建设成本不参与绩效考核，或建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，不得入库。该条规定，针对建设期满后社会资本方收回全部建设成本的做法，名为PPP、实为拉长版BT，强调PPP项目必须是全生命周期考核的管理原则。新申请入库的项目，必须满足将建设成本纳入绩效考核并至少挂钩30%的标准，禁止项目建设期满后社会资本方无风险回收全部成本。建设成本在政府付费或可行性缺口补助中所占比例不大的项目，建议将全部建设成本纳入绩效考核；建设成本不明确或者所占比例较大的项目，至少保留30%以上的建设成本以绩效考核方式支付。
审核的项目实施方案中，多有政府出资代表放弃其在项目公司股权分红的安排。《财政部PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）“政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。”
需要注意的是，财政部的上述规定出现在第三章第三节可行性缺口补助，第三章第一节政府付费、第二节使用者付费的部分，并无此规定。因此，政府方放弃股权分红，只适用于可行性缺口补助。可行性缺口补助的基本原则是弥补使用者付费和项目合理收益间的差额，不能使项目公司因此获得超额利润。政府方能否放弃股权分红，还需考虑项目公司是否因此获得高于项目收益率的利润。稳妥的做法是，（1）给政府方放弃股权分红设定前置条件，只在收益率低于合理收益率一定比例时，才不分红；（2）若政府方无条件放弃分红，应扣减缺口补助的相应金额，或将红利作为项目资本金。如财政部示范项目“安徽省宁国市城北新城综合开发PPP项目”约定“政府出资代表持股10%，放弃项目公司股权分红权，作为政府补助方式，以减少每年政府应当支付的补助金额。”
7. 高风险点：关于10%上限的财政承受能力论证的方法和程序不合规
财政承受能力论证的方法和程序依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。现阶段仍有部分项目错误理解PPP项目财政承受能力10%上限的规定。PPP项目的10%上限，不是单体项目，而是本级政府全部PPP项目的支出责任不得超过本级人民政府一般公共预算支出10%，而且10%上限的论证主体是地方财政部门或PPP中心。论证方法和程序的要点是:
（1）第一步，识别和测算单个项目的财政支出责任，审核各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，各年度财政支出数额符合项目运作规律，且在项目合作期内连续、平滑支付。
（2）第二步，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。常说的10%上限，是财政支出能力评估的内容。纳入本项目的财政支出责任后，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例仍然低于10%，本项目通过支出能力论证。除了10%上限，还需同时进行行业和领域平衡性评估，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。财承报告的数据，包括本项目的支出数额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况。
（3）第三步，“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，列入PPP项目目录。
【92号文相关链接】
2、【独家】理性看待92号文中的——商业地产开发“不宜采用PPP模式”
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