特朗普2.0内阁，进展与波折

第一类是忠于特朗普或与其理念一致的MAGA派。特朗普在本次内阁人选的提名中，边缘化建制派（共和党传统的权力中心和主流政治精英），大量启用与其理念一致的MAGA派（特朗普支持者），如国安顾问沃尔茨、国防部长海格赛斯、国土安全部长诺姆、情报总监加巴德、中情局长拉特克利夫、常驻联合国代表斯蒂芬尼克、环保部长泽尔丁等。尽管国务卿马尔科·卢比奥曾经为建制派，现已转变为特朗普的坚定支持者。

第二类是来自其竞选团队以及其竞选活动的捐款人。白宫幕僚长苏西·威尔斯是特朗普身边任职时间最长的顾问之一，在整个竞选中领导他的竞选活动。商务部长卢特尼克和教育部长麦克马洪作为特朗普的主要捐助人，担任过渡团队联合主席。美国驻联合国大使斯特凡尼克、政府效率部负责人马斯克、财政部长贝森特，也是共和党的主要筹款人。

第三类是亲朋好友或者上一届政府的成员。贸易代表格里尔曾在特朗普第一任期担任贸易代表的幕僚长，前贸易顾问纳瓦罗再次被提名该职位，前国家情报总监拉特克利夫被提名为中央情报局局长，教育部长麦克马洪曾担任小企业管理局局长等。

还有一部分人与美国优先政策研究所（AFPI）相关。司法部长帕姆·邦迪是AFPI诉讼中心的主席，农业部长罗林斯是AFPI总裁兼首席执行官，教育部长麦克马洪是AFPI董事会主席，中央情报局局长拉特克利夫是AFPI美国安全中心的联合主席。

相比2016年，特朗普2.0内阁的成员提名和任命进程明显加速。在2016年11月9日胜选后，特朗普公布内阁级别重要官员的人选耗时两个多月，11 月 18 日首次提名杰夫·塞申斯担任司法部长， 2017 年 1 月 19 日宣布他的最后一个人选，农业部长桑尼·珀杜。而本轮对于内阁部长的提名在11月23日已全部结束，距离特朗普宣布胜选仅耗时17天。

第一，此前提名的司法部长马特‧盖茨因丑闻退出提名。盖茨由于涉嫌性丑闻和使用非法药物，饱受质疑，于11月21日退出了司法部长的考虑，但他否认有不当行为。此外，盖茨缺少相关部门的从政经验，从未在司法部工作过，也从未在任何级别的政府担任过检察官。

第二，特朗普提名的缉毒局（DEA）局长查德·克罗尼斯特也放弃了他的竞选，成为第二个在被提名后不久这样做的人选。此前一些共和党人批评克罗尼斯特在 2020 年担任佛罗里达州治安官时，因违反 COVID-19 封锁而逮捕了一名佛罗里达州牧师。他在当地执法部门工作了 30 多年，也缺乏负责DEA的经验。

第三，国防部长提名人选赫格塞斯被曝出黑料，可能出局。“政治素人”身份引发外界对其经验、能力等方面的质疑。赫格塞斯面临着性侵犯、媒体报道工作时公共场合醉酒、以及之前工作中财务管理不善的指控。据《华尔街日报》，特朗普正在考虑提名佛罗里达州州长罗恩·德桑蒂斯接替赫格塞斯的位置。

第四，多名前政府官员督促参议院就情报总监提名人选加巴德进行闭门听证会。这些前官员批评加巴德以民主党国会议员的身份于2017年在叙利亚与该国总统巴沙尔会面，并称加巴德关于中东和乌克兰冲突的言论与俄罗斯的观点一致，与美国的立场和政策背道而驰。

此外，特朗普选择的卫生与公众服务部长小罗伯特·肯尼迪也被指控性行为不端，他还曾经发表过“疫苗导致自闭症”、“WIFI致癌”、“艾滋病毒不是艾滋病的病因”等言论，共和党内部对肯尼迪的提名存在争议。

根据美国宪法，除了总统行政办公室成员和白宫顾问，其他高级行政职位在获得总统提名后，需要经过参议院的简单多数投票批准才能任命。相对于常规法案60席才能终止冗长辩论，任命内阁官员仅需要50席以上的简单多数即可终止冗长辩论。因而特朗普任命内阁官员能否通过参议院的表决，取决于共和党参议员们是否支持该候选人。

特朗普也曾试图绕过参议院。宪法允许总统在参院休会时，绕过参院的投票表决。特朗普当选后在社交媒体发文要求：任何寻求取得参院多数党领袖位置的共和党参议员，都必须同意休会任命（Recess Appointments），以允许他在不经联邦参议院确认投票的情况下任命重要官员，防止参议院的民主党议员阻挠他筹组政府。

共和党建制派掌控参议院。特朗普亲信们认可的佛罗里达州议员斯科特未能当选参议院多数党领袖，获胜的是共和党建制派的约翰·图恩。图恩是此前共和党在参议院的二号人物，善于在党内对立派系之间维持平衡。对于参议院休会的提议，并未明确表示支持，仅表示将研究探索所有可能的选项。对于特朗普的政策，图恩曾敦促共和党议员们予以优先支持，包括打击非法移民、降低物价、增加国内能源生产和通过税收立法，以赢得选民的后续支持。图恩相对温和的特点，有利于团结共和党各派系，但特朗普提名的部分带有明显“瑕疵”的候选人，如不能获得足够的党内支持，可能仍会在参议院表决中面临障碍。

经济团队主要由财政部长、贸易代表、商务部长等官员组成，将负责执行候任总统特朗普的经济、减税与关税等相关竞选承诺：应对通胀。延续2017年的减税政策，小费免税、下调公司税率。对进入美国的每项进口商品征收 10% 或 20% 的全面关税，对来自中国进口商品征收60%的关税。

财政部长是内阁最重要的官员之一，是美国总统在与经济和财政政策（包括支出和税收）有关的所有事务上的首席顾问。当选总统特朗普任命斯科特·贝森特（Scott Bessent）为下一任财政部部长的人选。贝森特在竞选期间为特朗普提供经济政策建议，并且是对冲基金 Key Square Capital Management 的创始人，此前曾担任索罗斯基金管理公司的首席投资官。他赞同特朗普的关税理念，但曾表示支持采取更渐进的关税方法来遏制潜在的通胀反弹。此外还倡导特朗普涉及放松管制、减税以及“解决债务负担”的政策。

此前，贝森特提出了“3-3-3计划”，旨在减少赤字并促进增长和能源生产：到 2028 年将预算赤字削减到 GDP 的 3%、通过放松管制和其他促增长的政策将GDP 增长提高到3%、并将美国石油产量每天额外提高 300 万桶。

如果贝森特的提名获得参议院确认，他在上任后需要解决联邦债务上限问题、延长将于2025年底到期的《减税和就业法案》的条款以及履行特朗普竞选承诺（特别是关税方面）的压力。

商务部长是美国总统在与商务有关的所有事务上的首席顾问，负责支持美国企业，促进和发展国内外贸易，常与其他内阁成员合作执行经济政策并提供建议。特朗普选择他的过渡联合主席霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）为商务部部长的人选，领导美国关税和贸易进程，并直接负责美国贸易代表办公室（USTR）。卢特尼克是特朗普关税计划的主要支持者，认为广泛关税可以保护美国工人。此外他也支持加密货币像黄金一样自由交易，与特朗普对加密货币的友好态度保持一致。

特朗普可能通过适度集中权力，更加便捷的推进关税。相较于此前商务部和USTR是两个相对平行联邦机构，特朗普指定商务部长对贸易代表办公室直接负责，使得商务部长在关税方面的权力要大于特朗普的第一个任期。

贸易代表是美国贸易事务的负责人，负责制定和推广美国对外贸易政策。特朗普宣布贾米森·格里尔（Jamieson Greer）为下一任美国贸易代表的人选。贾米森曾在特朗普的第一个任期内担任贸易代表莱特希泽的幕僚长，参与了特朗普1.0的贸易谈判：对中国和其他国家实施全面关税，并签署美国-墨西哥-加拿大协定 （USMCA）。特朗普表示，贾米森将把美国贸易代表办公室的重点放在控制巨额贸易逆差上，捍卫美国的制造业、农业和服务业，并开放各地的出口市场。

国家经济委员会主任，不仅负责经济政策的设计，更注重推动经济战略落实，特朗普任命凯文·哈塞特（Kevin Hassett）担任这一职位。哈赛特是保守派经济学家，强调通过减税和减少监管来刺激经济增长，曾帮助设计和通过2017年《减税和就业法案》，并认为移民会促进经济增长。

贸易和制造业顾问在美国对外贸易政策方面也起到重要作用，特朗普任命彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）再次担任这一职位。在特朗普的第一任期中，纳瓦罗对华态度强硬，助推特朗普发动贸易战并征收高额关税，并因此经常与其他经济顾问发生冲突。支持特朗普对美国进口产品征收全面关税。特朗普对其在新任期的表现给予厚望：“他的使命是帮助成功推进和传达特朗普制造业、关税和贸易议程。”

整体来看，辅助特朗普推进贸易和关税政策的经济团队成员大多赞同特朗普关税方面的主张。在经济团队的支持下，特朗普的全面关税政策或将能快速推进。

外交和国家安全团队涉及国务卿、国家安全顾问、司法部长、国土安全部长、边境事务负责人、国防部长、驻联合国大使等，主要负责执行特朗普提出的“美国优先”的外交政策、强硬的移民政策、结束冲突等竞选承诺，对地缘政治以及美国经济均会产生重要影响。

国务卿是美国最高外交官，特朗普提名参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）担任国务卿的人选。卢比奥对华鹰派，也是以色列的坚定支持者，主张对包括中国、伊朗和古巴在内的美国地缘政治对手采取强硬的外交政策。

国家安全顾问的职责是就各种国家安全议题向总统提供建议，不需要经过参议院的确认，迈克·沃尔茨（Mike Waltz）获得提名。沃尔茨是特朗普“美国优先”外交政策议程的坚定支持者，被视作众议院对华最鹰派的议员之一，曾主导并参与发起多项涉华法案，包括旨在减少美国对在中国开采的关键矿产依赖的措施。在此后的任期内，沃尔茨将负责处理一系列地缘政治冲突，包括乌克兰-俄罗斯和以色列-哈马斯战争，帮助兑现特朗普关于结束冲突的竞选承诺。

司法部长负责为总统提供法律事务相关的建议，特朗普任命前佛罗里达州总检察长帕姆·邦迪（Pam Bondi）为司法部长的新人选，而此前提名的马特·盖茨在参议院共和党人的反对下放弃了这一职位。邦迪在参议院的确认过程预计会比盖茨容易得多。邦迪在白宫担任法律顾问，并在特朗普的第一次参议院弹劾审判中为他辩护，反对司法部的所谓“武器化”。邦迪获得参议院确认后，将辅助特朗普实施大规模驱逐出境、赦免 2021 年 1 月 6 日国会山事件相关人员、并报复过去起诉他的人。

国土安全部长的职责是负责从边境保护到网络安全等美国公共安全相关事务。特朗普提名南达科他州州长克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）担任下一任国土安全部长。诺姆几乎没有国家安全经验，但是在边境问题上持有强硬立场，曾派遣国民警卫队士兵帮助德克萨斯州抗击边境危机，承诺保护边境并恢复美国社区的安全，以便家庭再次有机会追求美国梦。

此外特朗普还任命汤姆·霍曼（Tom Homan）负责边境事务，与诺姆合作以确保边境安全和美国本土免受敌人侵害。霍曼曾在特朗普第一任期担任移民和海关执法局代理局长，主张对移民的“零容忍”政策。

国防部长负责制定和执行国家防务政策，监督军事部门，在军事等级制度中仅次于作为总司令的美国总统，特朗普提名皮特·赫格塞斯（Pete Hegseth）担任这一职位。赫格塞斯是福克斯新闻评论员和退伍军人，但未有过从政经验。他支持不干涉主义的“美国优先”外交政策，曾抨击北约盟国软弱无力，并表示中国正处于支配邻国的边缘。赫格塞斯还多次批评军队的多元化政策以及军队高层的领导能力。

此外，特朗普选择约翰·拉特克利夫担任他的中央情报局（CIA）局长。拉特克利夫是德克萨斯州的前众议员，在特朗普的第一个任期内担任国家情报总监（DNI），任职期间，公开发布了有关俄罗斯在 2016 年总统选举中影响力的未经证实的信息 ，批评针对特朗普“通俄”指控，揭露了联邦调查局（FBI）滥用公民自由，得到了特朗普的信任。拉特克利夫视以色列为重要盟友，批评拜登政府对伊朗不够强硬，同时将自己定位为中国鹰派。

特朗普此前表示，他的国家安全团队将负责重新评估美国对乌克兰和俄罗斯、中国、伊朗以及中东酝酿中的冲突的态度。特朗普2.0的外交和国家安全团队中有多个对华鹰派，如国务卿卢比奥、国家安全顾问沃尔茨、中央情报局局长拉特克利夫等。

虽然特朗普的许多竞选承诺需要国会批准才能推行，但是他在上任之后可以利用总统行政命令推行部分贸易、环境、外交政策。具体各项竞选政策主张落地条件，详见报告《特朗普归来，哪些政策可能落地》。

5.1.大概率优先使用总统行政命令

特朗普此前在社交媒体和电视采访中陆续宣布了他将在1月20日就职后利用总统行政令推行的政策。

首先是加征关税。11月26日，特朗普发文称，他将在就职第一天给中国进口品在现有关税基础上再加10%，并对墨西哥和加拿大进口品增加25%关税。在12月8日的采访中也表示会履行竞选承诺，对美国最大贸易伙伴的进口产品征收关税。如特朗普在就职首日采取关税行动，其法律依据主要要是《国际紧急经济权力法（IEEPA）》。通过援引IEEPA的紧急状态，总统可以绕过国会立法和特定调查，对中国施加关税等贸易限制。

移民方面，特朗普计划在上任第一天采取行政行动，试图结束出生公民权。他的目标是在其四年任期内驱逐美国的所有非法移民。特朗普在上一任期内就多次提出要通过行政令结束出生公民权，但是由于出生公民权是由宪法第十四修正案规定的，取消涉及修宪，并且面临国会和社会的阻力，最终未能采取实际行动。

能源方面，特朗普准备通过放宽在联邦土地上钻探的许可程序来增加美国的化石燃料产量，并将鼓励新的天然气管道；将再次让美国退出《巴黎气候协定》。

外交方面，特朗普表示将积极尝试结束俄乌战争，减少对乌克兰的援助；支持以色列在加沙打击哈马斯，但敦促其结束攻势。他还表示，不会承诺让美国留在北约，除非“他们付得起账单”。

此外，特朗普还表示，他将在上任第一天采取行动，赦免参与2021年1月6日国会大厦袭击的骚乱者；他不会试图在1月份上任后取代美联储主席鲍威尔，鲍威尔的任期将于 2026 年结束等。

5.2.对华关税的可能情形

特朗普经济团队成员多为关税支持者，而且对华态度偏鹰派，可见特朗普推行全面关税的决心。商务部长卢特尼克支持对中国进口商品征收60%关税、对其他进口产品征收最高20%关税的全面关税政策。贸易代表格里尔对华立场强硬，曾作为莱特希泽的幕僚长参与了中美贸易谈判，主张增加关税、强化出口管制。贸易顾问纳瓦罗是特朗普第一届政府中典型的对华鹰派，是此前“中美贸易战”的背后推动者，对于本次特朗普的全面关税政策也是全力支持。财务部长贝森特则相对中性，将关税当做谈判手段，支持逐步加征关税。

参考特朗普的第一任期，经济团队在就职后2-3个月开始筹备或公布重要经济政策。财政部长和商务部长分别于2月13日、27日获得参议院确认，商务部于4月24日启动了232调查。莱特希泽则于5月11日正式当选贸易代表，然后在8月24日对中国启动了301调查 。考虑到本轮经济团队的提名要比第一任期提前不少，因此相关成员的就职和政策推出也有可能提前。

注：2017年5月17日，根据《1974年贸易法》第201条，美国国际贸易委员会（USITC）对进口太阳能产品启动了 201调查。USITC是一个独立、非政治性的联邦机构。

特朗普上一任期对华关税的推进主要是通过《1974年贸易法》第301条实现。301条款赋予总统对美国贸易代表办公室（USTR）认定的外国不公平贸易行为采取报复措施的权利，包括加征关税。从2017年8月18日USTR对中国启动301条款调查，到2018年7月6日第一轮关税（340亿美元商品）生效，整个过程耗时约11个月。

美国贸易代表于2024 年 9 月 18 日提议对 301 条款调查中采取的行动进行额外修改，12月11日宣布根据 301 条款对从中国进口的某些钨产品、晶片和多晶硅征收关税 ，将于2025 年 1 月 1 日生效。本次小范围加征关税从提议到生效仅耗时3个多月。

注：太阳能硅片和多晶硅的税率将提高到 50%，某些钨产品的税率将提高到 25%。

目前来看特朗普就职后，可能会直接通过行政令提升对华关税，不同情形下可能有三种关税水平：

情形一：就职后通过行政令加征10%关税，关税税率提升至30%。

情形二：通过贸易代表发起301调查，将关税税率分步骤提升至40%，这是海外市场普遍预期的一种可能，也是特朗普上一任期主要采取的方式。

情形三：不顾通胀压力，在情形二的基础上将关税税率分步提升至50-60%。这是一种极端情形，也是特朗普此前的竞选承诺。

同时，在第一轮加征关税之后，可能还存在第二轮提税的风险。考虑到在美国国会两党实力差距不大的情形下，减税、移民等政策很有可能在推进过程中收到阻碍，特朗普政府从而再度转向推进关税、能源这些相对容易推进的政策，因此还需要警惕第二轮提税的风险。

除了通过行政令加征关税，美国政府还可以通过商务部、财政部等部门对中国采取制裁措施。美国商务部可以将中国企业、研究机构等列入实体清单（Entity List），限制其获得美国的技术和产品，比如2019年限制华为采购含美国技术的半导体和软件，2020年限制中芯国际获取先进芯片制造设备。财政部也有权将中国个人或实体列入“特别指定国民名单”（SDN List），禁止与美国相关的交易，制裁与美国自认为强迫劳动或人权侵害相关实体。美国国会还有可能通过立法取消中国的最惠国待遇，从而提高中国进口商品关税。

综合来看，特朗普上任后有可能第一时间将对中国进口商品的关税提升至30%，部分商品可能提升至40%。

总统行政办公室和白宫顾问成员包括白宫幕僚长（办公厅主任）、副幕僚长、总统助理、国家安全顾问、白宫法律顾问、边境事务负责人等。特朗普提名苏西·威尔斯任白宫幕僚长，提名丹·斯卡维诺任副幕僚长兼总统助理，提名斯蒂芬·米勒担任负责政策的副幕僚长兼总统助理和国土安全顾问，提名迈克·沃尔茨担任国家安全顾问。

内阁及内阁级别成员包括国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、内政部长、商务部长、能源部长、国土安全部长、贸易代表等。具体职位提名详见图2。

其他重要职务还有中央情报局局长、国家情报总监、联邦调查局局长等。特朗普提名埃隆·马斯克和维韦克·拉马斯瓦米担任政府效率部负责人，提名罗素·沃特任管理和预算办公室主任，提名图尔西·加巴德任国家情报总监，提名约翰·拉特克利夫任中央情报局局长，提名卡什·帕特尔任联邦调查局局长，提名迈克·赫卡比任美国驻以色列大使，提名史蒂夫·威特科夫为中东问题特使。

文中报告节选自华西证券研究所已公开发布研究报告，具体报告内容及相关风险提示等详见完整版报告。

分析师：肖金川

分析师执业编号：S1120524030004

您的星标、点赞和在看，我都喜欢！