随着国际秩序深刻演变，美国对外贸易战略出现了重大调整。特朗普政府时期推行的贸易保护主义并没有随其离任而消散，而是日益成为美国政府对外贸易战略的核心内容。以“华盛顿共识”为主导的自由主义和开放主义逐渐让位于以“新华盛顿共识”为主导的现实主义和保护主义。新形势下，对外贸易战略不仅仅服务于美国的经济利益，还变成地缘政治手段和大国竞争工具，服务于维护美国霸权利益。作为全球贸易大国和经济大国，美国对外贸易战略调整不仅重塑全球经济和政治格局，而且对美国自身、国际贸易、地缘政治和国际关系都产生了深远影响。

纵观美国贸易政策历史演变，其对外贸易战略重大调整均发生于重要历史节点。本次由特朗普政府开启又由拜登政府强化的对外贸易战略调整，同样有着深刻的时代背景。

一方面，美国国内政治经济形势的深刻变化促成了美国贸易战略的调整。贸易政策作为国内外政治和经济的政策交汇点，很大程度上是一国国内政治和经济形势的外溢。美国本轮贸易战略的重大调整，也是其国内政治和经济形势深刻变化的结果。在政治方面，美国国内政治极化日益严重，关键摇摆州对美国总统大选的重要性日益凸显。

在2016年美国总统选举中，特朗普之所以能击败希拉里，很大程度上在于把握住了民众认知的变化。特朗普执政期间所制定的保护性贸易政策，又强化了关键摇摆州对美国对外贸易的消极态度。拜登政府尽管在气候变化、移民等其他国内政治问题上与特朗普大为不同，但在贸易问题上却和特朗普立场相似，甚至基于政治算计而更进一步提出了“以工人为中心”的贸易政策。

在经济方面，美国经济结构依然存在严重失衡，实体经济复苏未及预期。尽管近年来美国执政者采取各种措施以增强国内制造业韧性，但从目前的结果看，美国经济结构仍然“实弱虚多”，失衡明显。因此，推出有利于本国制造业发展的贸易战略成为必然。

另一方面，国际形势及美国采取对华战略竞争深刻塑造了美国对外贸易战略走向。虽然特朗普政府和拜登政府在外交政策理念上有较大差异，但对于美国所面临的国际形势存在高度共识。一是所谓“自由国际秩序”面临各种挑战，新兴国家不满美国所主导的国际体系，但美国又无法为维持原有国际体系运转提供更多公共产品。二是美国在全球经济中的领导地位不稳定，整体实力有所下降。美国GDP在全球中的比重虽然保持约四分之一的份额，但相对于主要竞争对手，经济发展相对放缓。三是美国处于一个大国竞争的时代，而主要竞争对手是中国。

特朗普政府和拜登政府对国际形势以及对中国的认知与克林顿政府和小布什政府形成鲜明对比。在上述认知推动下，美国对外贸易战略不再以自由化为目标，而是通过差异化关税、扩大出口管制、提升进口限制等手段，打压竞争对手，确保美国国家利益，维护美国霸权地位，让对外贸易战略服务于国家安全战略和对华战略竞争。

此轮美国对外贸易战略调整受上述国内外因素影响，和以往的贸易战略调整显著不同，改变了长期以来美国历届政府所采用的对外贸易战略路径。具体而言，美国对外贸易战略调整有以下鲜明特征。

一是以保护主义为总体导向，而非以自由主义为目标。美国历史上有过以扩大自由贸易为目标的贸易战略调整。而当前美国政府的对外贸易战略调整，则带有鲜明的保护主义特征，是对贸易自由化的严重背离。

美国此轮对外贸易战略调整以保护主义为总体导向，有两个显著标志。一是美国对外平均关税程度不降反升。二是自由贸易协定没有进展。美国迄今为止对外签订的最后一个双边自由贸易协定是美韩自贸协定，签署于2007年，生效于2012年。自2012年以来，美国没有达成新的自贸协定。这与其他主要经济体近几年均签署自由贸易协定产生强烈反差，充分表明美国转向贸易保护主义的战略调整。至于拜登政府力推的“印太经济框架”，并未在降低本国关税以及要求他国降低关税方面有所突破，其只是为了加强地缘经济竞争而祭出的经济工具。

二是转向安全化贸易，而非市场化贸易。美国政府不断把国家安全因素注入对外贸易中，日益偏离贸易本身的市场化属性。美国以国家安全或者经济安全为借口，肆意扩大国家安全边界，限制本国高新技术产品对所谓“竞争对手”出口，严重冲击了以“比较优势”为基础的国际贸易体系。安全因素难以衡量、不可预测，对外贸易泛安全化将造成贸易扭曲，给正常贸易关系带来巨大挑战。

当前美国对外贸易泛安全化日益加剧有如下表现。其一，服务国家安全的出口管制物品范围不断扩大，执行力度不断加大。美国对华出口管制日趋严厉，越来越多的企业和机构被纳入不同形式的管制清单中。美国商务部对美国企业申请对华出口许可证的审批通过率也不断降低。其二，拜登政府改变数字贸易领域政策立场，基于国家安全考虑转向不再支持数据跨境自由流动的数字贸易规则。美国长期以来强调全球数据自由流动，认为这是全球数字贸易发展的基础，但拜登政府从国家安全出发，改变了要求数据自由流动的传统立场，同意主权国家可以对数据进行严格控制。

三是国内政治考虑超越国际贸易需求，对贸易政策制定的塑造作用明显增强。从历史上看，克林顿政府、小布什政府均有和国内贸易保护主义势力博弈以推动贸易自由化进程的诸多案例。但随着美国国内政治极化和政党对抗日益严重，美国在国内政治和对外贸易的平衡中，愈来愈看重国内政治需求。从特朗普政府到拜登政府，虽然在具体贸易手段选择和贸易目标确定方面存在差异，但均把国内政治放在比贸易利益更优先位置，主要依据国内政治得失制定对外贸易政策。

2024年5月，拜登政府宣布对从中国进口的电动汽车、太阳能电池、关键矿产、半导体等战略领域的180亿美元产品加征高额关税。从贸易数据看，中国产电动汽车、锂电池和光伏产品在美国的关税和非关税壁垒下，对美出口数量已较为有限，但拜登政府仍执意对华加征关税，主要是从国内政治考虑，希望通过加征关税的强硬姿态，在大选年换取美国国内汽车产业劳工和新能源产业劳工的投票支持。

四是大力拓展盟友间贸易，而非扩大全球层面的非歧视性贸易。特朗普时期奉行的单边贸易保护主义遭到广泛批评，但美国继续推动全球自由贸易又缺乏国内政治基础。拜登政府试图在两者间实现某种平衡，其结果是美国偏离世界贸易组织提倡的非歧视性自由贸易，逐渐转向以联盟为中心的盟友间贸易。拜登政府把传统意义上属于军事范畴的联盟体系赋予了贸易联盟的意涵，试图扩大盟友体系的合作领域。其根本目标是通过有选择的贸易，服务其遏华战略，打造以美国为中心、盟伴为支撑的排他式贸易联盟。

事实上，如果仅仅是美国自身发起针对中国的贸易封锁，在中国作为全球最大出口国和100多个国家最大贸易伙伴的现实情况下，效果将十分有限。从统计数据看，拜登政府扩大盟友间贸易的策略取得了一定进展。2021—2023年，美国自欧盟、墨西哥、加拿大等盟友的进口额分别上涨了1.3、2、1个百分点，合计为4.3个百分点。美国从日本、韩国、澳大利亚等其他盟友国家的进口额也呈上升趋势。比较之下，美国从非盟友的进口额不断下降。

五是贸易政策重视扩大出口，但更加突出进口替代。美国政府依然重视对外出口，不时施压其他国家进一步对美出口开放市场，但从其国内经济结构现实以及确保供应链安全出发，美国政府更为偏向贸易政策中的进口替代，即扩大本国工业生产，并对部分外国产品加以限制。在扩大本国生产方面，拜登政府明确提出了“现代产业战略”，通过《基础设施法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》等，为国内产业发展提供了逾万亿美元的投入。

为了给美国进口替代战略增加道义上的合理性，美国政府还给中国具有全球竞争力的产品贴上所谓“产能过剩”标签，为美国实施限制措施提供借口。美国对中国所谓“产能过剩”的指责有诸多荒谬之处，例如只针对那些美国想重点发展的产业给中国贴上所谓“产能过剩”标签，而对于美国不想重点发展、中国大量出口的产业，则不认为中国存在所谓“产能过剩”问题。事实上，就连美西方国家的一些官员和学者都认为美国的这种论调缺乏合理性。

美国对外贸易战略调整，不仅对美国国内贸易政策决策机制、经济利益分配格局产生重大影响，更给全球经济体系和中美经贸关系带来巨大冲击。

一是促使美国国内贸易政策决策机制进行调整。在原先以扩大贸易自由化为特征的美国对外贸易战略中，美国贸易代表发挥了重要作用，推进双边或多边贸易协定谈判、推动外国市场开放等都是美国贸易代表的重要工作内容。但在美国对外贸易战略转向保护主义的现实情况下，达成新的自由贸易协定几无可能，推动外国市场开放合法性日益遭受挑战，美国贸易代表的法定功能进一步受到限制。美国贸易代表还尝试加强与世界贸易组织协调，把自身贸易议程传导给世界贸易组织。但由于美国对外贸易战略调整，世界贸易组织日益被边缘化，美国贸易代表不仅无法成为美国贸易议程和世界贸易组织之间的沟通者，反而成为破坏者。与美国贸易代表的功能遭到削减相反，美国商务部在对外贸易战略调整中拥有了更大职权。在出口控制审查领域，商务部因负责审批企业出口产品而发挥了更大的作用。在补贴领域，由于美国对外贸易战略更为重视通过政府补贴发展产业，而商务部负责对企业项目进行筛选和发放补贴，如拜登执政期间，商务部为半导体行业发放数百亿美元补贴，商务部地位也由此上升。同时，美国财政部在涉及贸易议题上的作用也得到提升，《通胀削减法案》规定的清洁能源企业税收减免由财政部负责。在对外贸易战略服务于国家安全和大国竞争的背景下，传统上的非贸易部门更多地参与到美国对外贸易政策决策过程中。

二是推动美国国内经济利益分配格局产生变化。美国对外贸易战略调整改变原先的国内贸易利益分配格局，产生新的获益者和受损者。美国制造业是美国贸易战略调整的最大受益者。此轮美国对外贸易战略调整的国内动因是通过重振日益空心化的制造业以提升国际竞争力。虽然美国相关制造业远未恢复至历史高峰水平，但在美国政府政策扶持下，制造业发展颓势在一定程度上得到遏止并显现出企稳回升的态势。美国制造业就业人数和薪资水平均有所增加，制造业工人也成为美国对外贸易战略调整的获益者。美国部分区域也因吸引了大量制造业投资而成为相对获益方。例如，印第安纳州和威斯康星州等五大湖区传统“铁锈州”衰落程度有所控制，得克萨斯州和路易斯安纳州等南部阳光地带的制造业获得了更好发展。

相比之下，跨国公司尤其是大型科技公司则是美国对外贸易战略调整的利益受损者。美国政府在“内顾化”贸易保护主义影响下，不再全力支持国内高科技公司全球扩张的诉求，导致美国跨国公司获取的政府资源有所下降。与此同时，部分跨国公司还要服从于美国对俄罗斯经济制裁和对华战略竞争，被迫减少甚至停止了对相关国家的出口，削减在相关国家的业务，利益受损更为明显。例如，高通和英特尔就因为美国政府取消其对华为公司的出口许可，遭受了巨大的经济损失。

三是导致地缘和全球经济竞争加剧，世界经济体系日益割裂。当前美国对外贸易战略的调整，超过传统意义上关于贸易政策是要“公平”还是要“自由”的权衡，而是指向了“安全”和“效率”孰轻孰重的问题。安全优先成为美国对外贸易战略的出发点。这种调整引发了全球范围内强烈的地缘贸易和经济冲突。正常的贸易和经济合作，不仅被泛安全化的贸易战略打断，而且引发了贸易和经济合作领域的“安全困境”。全球层面的生产和贸易网络遭遇重组压力，不同国家不得不选择对本国最为有益的分工网络。美国对外贸易战略试图孤立中国，让更多国家加入美国及其盟友的贸易和经济体系，但由于美国无法为新的盟友经贸体系提供更多公共产品，相关国家和地区除了增加调整转向的经济成本外，并不能提升相关收益。美国破坏性而非建设性的对外贸易战略调整，给全球经济体系健康发展带来巨大负面影响。

四是中美经贸关系遭遇冲击，面临系统性重构压力。在美国以遏制中国为目标的对外贸易战略调整下，中美经贸关系首当其冲。拜登政府执政以来，美国从中国进口占其进口总额的比重下降了4%。2023年中美货物贸易总额为6645亿美元，同比下降11.6%。从历史数据看，2023年中美贸易额是两国正式建交以来降幅最大的年份。

尽管美国政府用所谓“去风险”取代了原有的“脱钩断链”，但其对华贸易本质上仍以遏压为主，中美双边贸易非但难以保持原有规模，还将在下行趋势中面临系统性重构。首先是利益重构。中美在原先贸易关系中所形成的经济利益将随着美国贸易战略调整而重新分配，能否形成新的利益均衡点需要看中美两国未来的战略走向。其次是规则重构。美国政府通过调整内外政策为其重构对外贸易战略寻求正当性。中美就新的经贸规则将展开博弈，至于规则重构是否以中美共同承认的方式达成，尚难确定。最后是空间重构。以往贸易所形成的生产地理分工因为主要大国的对外贸易战略调整而出现新的重大变化，美国、中国等都将谋划新的地缘生产格局，产业链空间重构不可避免。

贸易相互依赖是中美关系能够保持长期稳定的重要基石，美国不断在相关领域限制打压中国，中美贸易正从原先的中美关系稳定之锚退化为中美关系动荡之源。美国围绕贸易及其相关领域发起针对中国的遏制战略势必会损害中美整体关系，扰乱全球贸易格局，给世界经济发展带来诸多不确定性。