“指数”已经渗透到我们日常生活和国家治理的多个环节。
西方国
家把“指数权力”视为一种“无主权力”
，即指数是一种通过权威认证下的计算式理性进而但在中国的权力关系范式下，指数治理被作为一种“有主权力”，成为组织行动者通过建构“新可治理空间”而开展的地方权力关系重塑和资源再分配的政治过程。那么，“指数”是如何驱动中国政府有效开展治理工作的呢？本文引入权力规训对“有主权力”指数治理的运行逻辑进行分析，认为指数不仅是一个具有权威认证下具有计算式理性的决策工具，也是治理者应对组织不确定性而开展规训行为的重要权力表征。作者以S市公安局“平安指数”建设过程为案例，刻画了指数治理的生产机制和运作机制。本文以“技术—组织”为研究视角，为研究数字技术对条块关系的影响提供了思路。
指数何以驱动地方政府有效开展治理工作的？本文以S市公安局“平安指数”建设过程为案例，引入权力规训的理论视角，剖析指数在政府组织中的应用过程和运作机制。研究发现，指数治理是一个“条”与“块”在地方治理创新的政绩压力下，实现地方权力与资源再分配的政治过程。一方面，作为一种稳定的向上级政府呈现政绩的表达渠道，指数体系将上级政府的注意力引导至有限的指标上，使得职能部门实现治理创新和部门边界的扩张。同时，“条”通过监控机制和考核机制，对下级块形成强激励，推动了地方条块的有效合作。另一方面，指数基于可视化和显示度特征，将“块”模糊的、难以测量的政绩以“指数”简易化、数字化和排名化的形式呈现给上级“块”和社会舆论，“条”调动“块”的积极性，形成了稳定的“印象政绩”，助推地方治理创新中的条块合作。研究结论可以为技术与组织关系以及基层治理中的条块关系研究提供可能的分析思路。
1.指数治理：从“决策工具”到“治理机制”
2.政绩竞争、权力规训与条块合作：一个分析框架
2.1 指数治理的生产机制：政绩竞争下“条”的不确定性
2.2 指数治理的运作机制：权力规训与条块合作
3.田野观察：小指数如何撬动大平安
3.1 S市公安局的困扰：政绩呈现和部门协同困境
3.2 “平安指数”机制运作：条块互动下的权力规训
4.从“专项治理”到“指数治理”：比较分析与延展讨论
5.结论与讨论
当今，指数几乎成为我们生活中耳熟能详的概念。如消费品价格指数、紫外线指数、晨练指数、上证指数、恒生指数等，同人们的日常生活休戚相关。基于在决策过程中的高效性、一致性和客观性，指数成为社会经济的晴雨表和投资人决策的重要工具。20世纪90年代开始，各种复合型评估指数体系成功“入侵”国际关系和全球治理领域，由映射市场发展的“晴雨表”升级为影响国际关系、外部援助和全球投资分配的“信号灯”，被广泛应用于政治腐败、公民自由、经济竞争力、政治稳定、环境发展等各个议题。作为影响全球治理投资和国家间对话的决策工具，指数影响力的发挥源于专家权威性认证的、客观的计算式理性，通过“乘数效应”和“评级比较”构成一种结构性压力，提高了组织对治理风险的感知度，动员和刺激国际行为体在全球治理中规则设定和政治决策层面的国家间竞争。随着以抽象还原、定量计算、准确预测和有效控制为特征的理性化张扬，指数以“决策工具”的身份逐步确立了其在政治、经济、社会以及日常生活中的霸权。
然而，近年来“指数”的学术理论研究及其工程设计，却悄然成为中国地方政府推动国内治理的热点。现有西方治理指数多由非国家行为体或第三方评价机构开发，以年度指数的形式经由公共媒体公开向社会发布，指数排名和评级结果直接决定了社会大众对被治理单位的认知和资源投入走向，其作为决策工具的效用发挥被视为是计算式技术理性的结果。不同于西方国家所秉持“指数权力为无主权力”的前提，“指数治理”作为一种“有主权力”运作下的治理机制在中国地方政府内部得到广泛应用。在中国，指数体系多数由职能部门牵头开发，通过数字技术将复杂的治理信息和职能部门的意志转化为可视化、可分析的治理指数，以排名评级为驱动力，实现对基层政府不同治理单元的施政能力进行监测、排名和考核。据统计，目前Z省由政府职能部门开发的治理指数多达90多种，如平安办牵头设计平安指数、文旅厅牵头开发文旅项目投资推进综合指数、商务厅建立了数字生活新服务指数、宣传部建立了政务新媒体发展指数等。即使针对同一领域，职能部门也会开发出不同类型的指数体系，如在司法领域，法治指数、司法透明指数、司法公信力指数等指数化测评相继出现。
学界对指数的讨论也从“幕后”走向“台前”，由关注其作为目标责任制、目标治理等科层组织运作载体的面向转向直接关注以“指数治理”作为概念性框架的基础性国家治理机制。在新的治理场域下，“指数”驱动地方政府按照“可计算的规则”科学治理，成为各级党委和政府推动地方治理现代化的重要抓手，构成了中国治理的重要面向。
指数何以驱动地方政府有效开展治理工作？
在“技术治理”理念日益受到关注的今天，厘清指数驱动下地方政府运作机制和行动逻辑，对于我们认识中国国家治理的数目字管理转型具有重要意义。事实上，数字与治理之间的关系一直是政治学的重要研究领域，也是国家治理研究的核心议题之一，形成了丰富的学术脉络和研究范式：
持
技术治理视角
的研究则将“指标”、“大数据”等数字化手段视为政府“技术治理”的典型应用，对数字技术和政府组织互动给予了一种结构性解释。一方面，大数据、云计算、区块链等数字技术有效地改善了政府组织内部流程、结构和工作惯例，通过技术赋能实现了治理效能的提高。另一方面，政府通过行政技术化和技术数字化，重塑信息治理的组织过程，将社会情景简化为数字符号，实现社会监督和治理。然而，上述研究缺乏对数目字管理嵌入治理过程中行动者及其行动系统的关注。行动系统内权力活动的深刻变化是理解数字与治理互嵌和双向建构的关键概念，然而现有研究忽视了指数生产和运作过程中的“权力”因素，难以完全揭示数字与治理的本质关系。
持
绩效考核视角
的研究则将指数视为是以排名为主要形式的绩效考核载体，“问责—回应”是排名驱动政府开展治理行为的显著机制。作为一种典型的第三方外部绩效评估，排名主要是通过公开不同城市的相对绩效信息，进而强化对城市政府的外部问责。但是，指数并非简单视为排名驱动政府治理的载体，而是一种由复合机制构成的治理场域。基于声誉机制的排名发布是指数治理的作用机制之一，而并非相反也并不能涵盖指数治理的所有机制及其面向。既有研究将指数权力理解为由信息、技术和知识带来的客观影响力，将“指数权力”与指数“背后的权力”混为一谈，无法有效解释指数治理作为一种“有主权力”在中国政府内部的广泛应用。
持
压力型体制视角
的研究则将指数视为压力型体制下纵向府际关系推动政策落实的激励行为。指标制度的建立为地方政府提供了组织内部绩效排名的平台，通过排名竞争机制的逐级传递，推动地方政府政策执行力度。然而，区别于压力型体制下封闭的目标责任压力传递，数字嵌入技术性、数据的开放性和透明化的媒体在指数治理中扮演着重要角色。同时，指数治理并非传统科层“命令—控制”模型下自上而下的压力传递，也并非诸如“共谋”、“变通”或“共识性执行”等单纯的下级能动。在指数治理中，不同行动者、治理主体和纵向府际关系互动过程中充满了竞争合作和能动参与。而压力型体制“主动—被动”的二元分析模型无法有效对上述指数治理中的“竞争—合作”行为进行有效解释。
鉴于此，
本文试图引入权力规训对“有主权力”指数治理的运行逻辑进行分析
。在福柯看来，权力并不是传统科层制自上而下的单向性控制关系，而是一种组织面对不确定性开展的具有生产性的规训策略。在权力规训中，治理主体通过布设大量基于细节的权力表征，将简约原则和传统技术组合，形成对规训对象的权威支配。指数治理正是上述规训权力的典型实践之一。不同于压力型体制下的“主动—被动”的机制解释，权力规训将指数治理视为一个权力规训的空间和场域。在新的权力秩序下，指数不仅是一个具有权威认证下具有计算式理性的决策工具，也是治理者应对组织不确定性而开展规训行为的重要权力表征。指数不简单是一种驱动政府治理的激励机制，更是一个治理者营造的竞争与合作并存的场域空间，这个权力规训空间将其他治理要素和治理单位主动吸纳并吸引共同参与到治理活动中。区别于自上而下的压力调动或自下而上的能动变通逻辑，围绕指数设计、发布和评级，治理者对基层政府不同治理单位开展持续、公开的监测、激励和考核，通过强制性的考核和诱致性的激励促使规训对象有意识地遵从规范，主动参与到规训空间中。
文章首先将构建权力规训与条块互动的分析框架，在权力规训视角下分析围绕指数构建、评级和发布治理场域中“条”“块”之间的权力、利益及策略互动，在此基础上从个案入手，还原并呈现“平安指数”在S市“平安建设”工作中的应用过程和运作机制，分析“指数”驱动下市公安局、区政府和镇街之间的策略互动和内在逻辑，并对地方政府治理中的几种治理机制进行延展讨论和比较分析。最后，作者将尝试讨论以“指数治理”为代表的“技术治理”的未来发展。
作为中国治理场域中最为典型的权力关系，“条块关系”是地方治理领域的治理结构与叙事框架，也是指数治理重要的制度背景。在指数治理中，既体现了作为开发者“条”的意志，也呈现了各级“条”“块”在内的核心行动者之间的权力关系和互动策略。面对政绩竞争下的不确定性，作为指数开发者“条”通过指数的设计与运作，对“条条”“块块”进行权力规训和关系重塑。“条”面临怎样的不确定性政绩压力，以及围绕指数构建、评级和发布开展的治理过程及其权力规训，成为理解“指数治理”的核心。
2.1 指数治理的生产机制：政绩竞争下“条”的不确定性
近年来，随着治理创新话语在地方的扩散与渗透，“为创新而竞争”的新型竞争格局日益凸显。无论地方“块”还是“条”都试图实现“风险规避”和“治理绩效”目标均衡的前提下回应中央创新战略目标和呈现自己的政绩。“条”和“块”之间围绕创新的互动过程有效勾勒了社会治理领域的政绩竞争行为。
在“块块”政绩竞争中，基于高层级的权威结构，地方政府能够有效动员条块开展协同治理，通过“求差异、多改造、争试点”的形式实现“为创新而竞争”。但对“条”而言，不同“条”的职能与工作任务不同，“条”之间的竞争很难简单采取标尺竞争的形式。在“条”重心下移后，如何推动基层治理创新以回应中央创新战略目标、如何以基层为着力点推进体制机制改革等问题成为“条”政绩竞争的重要着力点。
总体来看，“条”面对政绩竞争时存在两方面的不确定性：
（1）新的制度环境下，地方“条”如何厘清创新边界和合法性是影响“条”政绩竞争的重要因素。“立足专业性”和“寻求合法性”是“条”层面治理创新的首要原则。有别于传统指标任务，社会治理创新的治理目标充满了不确定性和模糊性。在政绩竞争中，“条”将首先在“理解”中央创新战略目标基础上，建立符合“条”业务范畴的标准，甄别“条”的创新边界以规避创新风险，进而为地方“条”的政绩竞争寻求合法性。
因此，如何正确理解中央创新目标进而为地方创新寻求合法性，如何在专业性范畴向上级清晰地呈现自己的政绩，是“条”在治理创新政绩竞争中面临的不确定性。
（2）“条块关系”的权威结构和激励机制决定了“条”向上级呈现政绩的方式和效果。基于有限的权威结构和激励机制，“条”无法有效驱动同级“条”和下级“块”协同治理的积极性。在条块互动中，“条”只能被动的采用权宜之计，“借力”于“块”的权威结构和激励机制，通过领导小组机制、运动式治理和项目制等形式调动地方条块积极性，助推“条”的政绩竞争。
因此，在有限的权威结构下，各级“条”“块”何以能够主动协同配合“条”业务范畴下的治理创新，是“条”在政绩竞争中面临的另一个不确定性。
不确定性是组织环境的重要特征，我们除了通过利用科层制的法理型权威和可计算规则降低组织风险外，也可以在权威分布、信息通道和合法性力量等方面采取各种规训权力和策略性支配营造新的局部秩序，在权力规训中制造确定性以回应组织风险。围绕指数开发、发布和评级，“条”通过权力规训的开展，将政绩竞赛中“创新边界”和“条块协同”两大不确定性转化为围绕指数体系运作开展的确定性的治理模式。一方面，作为指数开发者，“条”在指数治理这个局部秩序中构筑了新的知识权力、治理标准和权威空间，将复杂的治理现象转化为可视化的治理指数，确定了“条”的创新空间和组织边界；另一方面，在以指数责任为核心的考核问责和动员治理中，“条”实现了对“块”治理绩效的标签化和政绩激励。基于指数的政绩激励显示度，下级“块”会主动参与到“条”构建的规训空间中实现自我优化。
2.2 指数治理的运作机制：权力规训与条块合作
围绕指数体系构建的场域，类似于一个现代国家机器的“装置技术”和场景，为配置型资源和权威性资源的集中提供了可能。通过指数的设计、评级、监督和发布，“条”实现了对下级“块”在“条”业务范畴的权力规训，进而能够更好地开展“条条”政绩竞赛。福柯认为，权力规训主要是通过规范化裁决、层级监视和检查三重机制得以施展。在指数治理中，权力规训机制则具体呈现为治理创新的标准化、印象政绩的清晰化和治理绩效的可视化：
2.2.1 治理创新的标准化机制
权力规训发挥的前提是对一整套现存制度和给定事实进行清晰化图解。治理者通过定义主体、划分等级的方式构建评估标准，进而对规训对象进行规范化裁决。在指数治理中，围绕中央治理创新的战略目标，“条”将模糊不确定的治理需求转化为确定可视化的治理指数，通过计算式理性为完成中央创新任务提供标准化方案；同时，“条”掌握着指数的信息来源、权重和评级方法，实现了纵向的权威关系构建和横向的组织边界重塑，为对规训对象（下级“块”和同级“条”）的激励和动员奠定基础。
2.2.2 印象政绩的清晰化机制
在权力规训中，治理者通过营造对被监视者持续可见、有意识的监视效果，进而带来权力的自动化运行和生产，驱使规训对象主动适应、遵从规则并在权力服从中实现自我优化。基于社会治理绩效的低可视度，基层政府之间的政绩竞赛缺乏清晰可比的标准，这意味着“块”不得不借助于“条”的汇报向上级释放政绩信号。但这种“印象政绩”充满了个性化、模糊性和不稳定性。指数治理的规训机制可以被视为声誉、资源和政绩竞赛的权力表征。在指数治理中，“条”通过指数的评级效应，为“块块”带来了局域的横向竞争，将“块”模糊的难以衡量的“印象政绩”以标准化、公开化的指数排名，稳定的向上级和社会大众发送“块”精准政绩信号。
2.2.3 治理绩效的可视化机制
权力规训中，治理者通过“书写权力”把个体引入文件领域，建立规范化的制度设计和程序规则，采取“检查”的方式集中彰显规训的仪式化效应，促使被规训对象能够主动参与到权力规训知识体系中。对于指数治理而言，每次指数通过各种媒体渠道对社会公众的公布和排名事实上相当于对“块”治理成效的一次“检查”。传统的指标是一种“由上级掌握绩效评定权的内控式管理体制”，是较为封闭的、单向的信息发布机制。在指数治理中，数字技术强化了权力运行的自动化特征，将原有科层制下的绩效排名转变为高频次、公开化、持续可见的实时监督。同时，在纵向维度的历史绩效比较、横向维度的同类组织绩效比较中，“条”通过指数预警、研判规则、公众参与等制度设计，不断强化规训的仪式化，推动下级“块”在自我比较中实现规则遵从。
最终，在指数治理的规训场域下，“条”通过治理创新的标准化机制提供了自身在政绩竞赛中的创新边界、高度协同的条块互动平台和稳定的政绩信号发送，同时，“条”在指数治理中通过印象政绩的清晰化机制为“块”营造了局域的横向比较和竞争空间，稳定的、精确的“帮助”其向上发送政绩信号。最终，在治理绩效的可视化机制下，将这种权力规训效应所呈现的仪式化的条块合作以制度设计的形式规范下来，确保在指数治理的平台下形成政绩竞争驱动下稳定的条块合作。
在上述分析框架下，本文将引入S市“平安指数”建设作为个案。S市位于广东省珠三角地区，也是公安部在全面深化公安改革中率先确定的四个试点城市之一。2014年，S市首创了“平安指数”，成为全国首个每日发布镇街平安状况量化指数的城市。2020年平安指数转型升级为“平安+”市域社会治理指数，以“平安+”市域社会治理指数为牵引，打造新时代最安全城市的样板。指数发布以来，全市在违法犯罪、交通、城管、12345等方面的数据均呈大幅度下降趋势，分别下降了20%、29%、45%和9%，群众安全感满意度持续保持在珠三角地级市最前列。
案例材料来源于自2020年12月至2021年3月期间作者在S市公安局开展“平安指数”建设工作时所做的田野调查。在实地调研中，作者综合使用了访谈、问卷调查、档案查阅等资料搜集方法。资料涉及政府工作报告、会议纪要、统计年鉴、政策文件、媒体公开报导和其他内部资料等，田野调查期间对S“市—区—镇街”三级地方政府、政法委、公安局、城管局、综合执法局及其他职能部门负责人和工作人员等20人进行了深度访谈。依据学术原则，文中出现的地名、人名均作匿名化处理和编码。
3.1 S市公安局的困扰：政绩呈现和部门协同困境
2012年，党的十八大明确提出“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”，这意味着我国的社会治理工作由以动员式平安建设深化社会综治工作正式步入到以大平安格局构建社会系统工程的新格局。然而，对于S市公安局而言，中心工作由“社会治安综合治理”向“平安体系建构”转变给时任局长T造成了不小的困扰。“缺少具体评价指标来直观反映、衡量地区平安建设成果”和“缺少地方党委政府和其他部门协同作战的平台”成为S市公安局在社会治安治理工作中直接面对的两大问题：
困扰1：
如何准确把握和理解上级精神，进而将上级精神转化为确定的目标任务至关重要。但是对于S市公安局而言，“平安”是一个模糊的概念，“创建平安S”对于市局而言更多的是“无的放矢”，直接影响到市公安局治安治理政绩的可衡量性。正如T局长所述：
“怎么就叫做‘平安’了呢？原来是关注命案率之类的指标，现在强调‘大平安’，目前中央也没有一个明确的说法，没有一个衡量地区平安情况的标准。事实上我们公安每天要做很多事情，但并不是都能体现在账面上。” （访谈记录: TQ2020122701）
困扰2：
平安体系的建构需要多部门高度协同，但现实情况是S市公安局没有足够的权威去统合其他力量，更多的是一种“单打独斗”。在社会治安治理领域，公安、城管和消防存在一定边界不清和数据壁垒；同时，S市公安局的工作不能有效驱动区和镇街进行积极响应，无法实现治安治理领域的资源整合和组织动员。
“公安是社会治理的主力军，公安好多事想干，但权责不一致。譬如一段路的路灯坏了会影响治安问题，但公安没办法装路灯，也没法要求其他单位去装这个灯，就出现很多问题。”（访谈记录:CGD2020122702）
2013年是S市平安建设元年，面对政绩衡量和部门协同的双重困境，时任市公安局T局长向市委建议，希望通过建立“平安指数”，改变过去依靠公安机关‘单打独斗’的工作局面，借助镇街乃至全市的力量综合发力，推动辖区警情的全面下降。2013年1月15日，S市委、市政府正式印发《关于全面创建平安S的意见》(珠字〔2013〕1号)，提出“建立平安指数，向社会公布，更加科学地评价和引导全市平安建设工作”的任务要求，以平安指数为抓手的平安创建工作正式全面铺开。
