陈礼军 | 被束缚的经济自主：战后国民政府与国际石油公司交涉论析

在国家主权的内涵中，最主要的是政治独立和经济自主，两者是互为关联的整体。没有政治独立，经济自主将失去坚实的基础，而经济的依附也会使政治独立难以为继。因而，近代中外经济关系一直为学界关注并取得丰硕成果。不过，这些成果的研究时段主要集中在1930年代日本侵华前。相比之下，学界对战后中外经济关系的研究远不如战前，这种状况即使是近年渐为学人重视的战后最重要的中美经济关系研究也一样不足。战后更加突出的中国和世界局势的剧变和资料限制使得学界对战后这个具有转折意义时期（条约体系崩溃、中国在法理上已经是一个政治完全独立的国家）的中外经济关系，特别是中国与外国企业关系的重大转变及所涉及的经济自主问题缺乏应有的讨论。政治独立后的中国与外国所构建的初期经济关系不但是战后中国历史变化中的重要一环，还构成了此后中国与外国经济关系的一个背景，理应有更深入的探讨。

美国的美孚石油公司（The Standard-Vacuum Oil Company）、德士古石油公司（The Texas Co. China, Ltd）和英荷的亚细亚石油公司（The Shell Co.China, Ltd），是近代在华主要国际石油公司，它们常被合称为“三公司”。这三家公司是1950年以前中国石油市场的主宰 ，对近代中国的经济、社会、内政外交有着重要影响。学界对三公司在战前中国的经营有过论述 ，但对三公司与战后国民政府和中国石油业关系的研究还鲜有论及。

本文主要利用中国第二历史档案馆所藏档案和美国外交文件相关资料，论述了国民政府、三公司和美国政府在战后石油事务上的纠葛。战后的中国获得了近代以来真正意义的政治独立，维系西方列强在华特权的旧体系已然崩塌，中国与在华外企关系必然要在此新背景下调整或重建。战后国民政府与三公司交涉是反映中国政府与外国企业关系转变的一个突出例子。当时国民政府企图以政府力量发展具有战略意义的石油工业，依据自身需要实施石油进口管制，直接与掌握中国石油市场的三公司发生冲突，美国政府亦深陷其中。这一系列事件反映了在中国取得政治独立后的中国政府与外国企业的关系，以及这种关系涉及的经济发展模式选择、自然资源开发和外资管理等经济自主的核心问题。中国政府与外国企业互动凸显了近代以来中国最重要的目标之一——国家主权中的经济自主状况。中国在追求经济自主过程中所碰到的难题，长久地影响了中国对外国企业的观念。

战后，三公司首先要应对的是国民政府在石油领域的最重大决定——成立国营中国石油公司。以国营企业发展中国石油工业是国民政府对中国经济发展模式的一种选择。这种选择有很深的背景。孙中山鉴于西方垄断资本主义的发展状况和中国的现实，在民生方面主张“节制私人资本”“发达国家资本”，希望以国家力量发达国家资本，抑制私人资本、垄断资本。国营经济被认为是既能实现经济快速增长又能保证社会公正的最佳途径而广受关注。

国民党执政后，尽管思想界和国民政府领导层对国营经济的认识存在分歧，但随着其统治的稳定和1931年九一八事变后抗日情绪的高涨，对国营经济重要性的认识逐渐达成共识。1932年国防设计委员会（1935年改名为资源委员会）的成立，标志着国民政府大力发展国营经济政策的确立，并最终理顺了国营工业发展的思路。这个思路是，在中国经济极端落后、外来侵略危机不断加深的情况下，优先发展重工业，充实国防实力，建立工业化基础。在国民政府的经营下，国营企业在抗战期间得到了很大的发展。抗战胜利后，国民政府更强调政府在经济发展和工业中的作用，拟定了以国防重工业为中心、扩大国营企业范围和利用外资发展工业的计划。

石油向被认为是工业基础之一。工业建设，“首在建立动力之来源，燃料之生产，钢铁之制炼，……此类基本事业，实为全国经济之根本，亦为工业化必需之基础，如不确为建立，则中国经济不易独立自存。……此类事业规模，不能过小，需用资金为数特多，社会经营工业之人士，往往限于实力，望而生畏，不易踊跃从事。……期以国家力量早见功效。” 国民政府资源委员会（以下称资委会）在战前的《重工业建设计划》中，即将石油工业放在突出的位置，对石油的投资位列各项事业之首。尽管国民政府重视石油工业建设，在抗战期间也努力经营西北石油工业，但直到抗战胜利前夕，中国石油工业的资本和技术还极为有限，所产油品也很少。以石油产量占全国98%以上的玉门油矿为例，1939—1945年年均原油产量为0.11亿加仑，而1927—1936年年均中国进口的主要石油产品为3.63亿加仑，前者仅为后者的3%。中国石油工业之弱小，国防之被动可见一斑。

抗战胜利后，资委会依据国民政府行政令，接收了日本在华的所有石油设施和资产，包括台湾高雄炼油厂及出矿坑等处的油井，东北的锦西、锦州、四平街和永吉各炼厂，以及上海、青岛、汉口、南京、浦口、广州等处的储油设备。加上已有的玉门油矿等西北石油厂，中国石油工业的实力一时大增。

此外，1930年的《中华民国矿业法》规定，石油矿为国家所有，归国家经营。这为石油国营提供了法律依据。在这种背景下，国民政府“开发经营中国石油事业，以期造成国家资本，巩固经济基础”，实现石油国营的设想变得前所未有的真实。“石油关系整个国家之经济安全。同时国际竞争剧烈，故我国石油工业亟应组设一全国性之机构庶可通筹应付。” 于是有国营中国石油公司成立之酝酿。

国民政府要设立国家石油公司，实现石油国营，主要面临的问题是:（1）美孚等三公司掌握着中国的石油供应，是国际石油市场的主角；（2）中国石油工业所需的巨额资本、技术和设备无法自己解决。因此，出于现实考虑，在筹建之初，资委会就向三公司发出了通报，并表达了和三公司合作的意向。

三公司对战后中国市场一直非常重视。1944年美孚即拟派员到中国商谈战后中国石油生产和销售问题。当时美孚与资委会驻美代表在美国洽谈，重点谈的是战后中国石油生产的合作投资问题。美孚此举意在加深与国民政府的石油合作，以争取战后中国市场的有利地位。

三公司密切关注战后国民政府在石油工业上的举措，极不愿国民政府进入石油业。三公司之首的美孚了解到资委会要设立中国石油公司的情况后，向资委会提出了自己的意见。美孚认为，战后对中国石油事业的投资最好由私人企业进行。美孚作为世界石油业巨头和中国石油业的领先者，应当参与中国石油的开采和生产。美孚还认为，中国开采内地石油将难以与进口石油竞争，希望中国政府和以美孚为首的三家公司进行合作。基于这些考虑，美孚向负责石油事业的资委会提议：（1）三公司与中国政府成立一家公司，中国政府享有利益分享权；（2）石油产品由这个公司负责分销；（3）这个公司由三公司负责投资。这些建议，核心是由三公司投资和中国政府组成一家公司，但中国政府不插手公司事务，只享有利益的分配。这样既可以满足中国政府开发中国石油资源的愿望，又能防止中国政府直接进入石油市场，而三公司能够掌握中国石油资源的开采权和继续保持市场地位。这些建议与国民政府利用国家力量发展自己石油工业的原则相违，自然很难被国民政府接受。

为进一步说明观点和争取三公司的合作，在1945年9月，国民政府有关部门与美孚连续举行了三次重要的会议，就成立中国石油公司和中国石油资源开发问题展开讨论。中方的主张是：（1）除进口石油产品外，还要利用中国现有的酒精工业，以满足当前迫切的需要。同时对石油产品实施进口控制，实行进口配额制。（2）中国政府与三公司组织一个公司，从事进口和本地石油业务。在这个公司中，中外双方各占50%的股份，董事长和总经理由中国人担任。

美孚一方面反对管制石油进口，另一方面虽没有直接反对中方组织联合公司的提议，但提出了另一个建议，由三公司组织一个公司从事中国境内的石油勘探、生产和销售。这个公司和中国政府协定：（1）中国准许公司在特定的油矿区域进行勘探。如果发现石油资源，将和中国以合同形式共享利益。（2）公司和中国政府签署一个开发玉门油矿及其他油矿的特别合同，由公司提供资金用以开发有价值的油田。（3）产品由公司经销，并保证优先于进口产品销售。这个建议和美孚之前的建议一脉相承，只想让中国政府享有利益而不愿让其插手石油事业。对美孚的这个建议，中方明确表示，中国希望拥有一家从事石油生产的企业，在这个企业里，至少有一半的股份并担负责任。

三公司之一的亚细亚也参与这些会谈。会谈后，亚细亚向资委会提出了自己的意见。首先，亚细亚表示，西北地区的石油资源有限且不能确定开发潜力。战后中国政府的石油政策应该是进口石油和利用本地油气资源相结合。在目前，进口是最好的选择，本地资源只是作为一种补充。亚细亚认为，中国当前更缺乏的是食品，应集中精力恢复包括农产品在内的出口贸易，以换取必要的外汇和物资。在这种情况下，中国发展石油工业是不经济的。亚细亚建议在经济部下设立石油局，以便在政府部门之间解决港口、航海规则、税收、铁路运输、加油站发展和安全等问题。亚细亚还大胆地提出，中国政府应特别允许石油公司拥有可以在中国内河和沿海航行的船队。亚细亚的总体论调和美孚一致，就是中国政府不必直接经营石油事业，中国的石油事业交由三公司即能满足需要。不同的是，亚细亚提出了更多更具体大胆的要求，尤其是恢复1943年中美新约和中英新约废止的外国公司在中国沿海和内河航运特权。

综观中外双方的要求，中国政府不但想拥有自己的石油企业，而且想通过联合的方式将三公司都拉入由中国掌控的公司中，正如一位资委会人士所说：“公司应……将昔日三大公司遍布于各地大小经销商搜罗在内，因我方势力单薄难与抵制，不若合作谋发展。” 而三公司则另搞一套，想通过成立一个由三公司控制的中外合作企业，表面上是与中国政府合作设立，事实上只让其分享利益，根本就不打算让中国政府拥有自己的石油企业，以便继续控制中国石油市场。双方的基本意图分歧十分明显。

在后来的谈判中，双方的分歧依然存在，国民政府要拥有自己石油生产企业的立场并没有改变。三公司虽不满，暂时也无计可施。双方的会谈继续进行。负责此事的资委会态度却变得越来越明确：一是要坚持建立自己的石油企业；二是将中外双方的合作引向甘（肃）青（海）地区的石油资源开发。在这个过程中，国民政府最终不顾美孚等的反对，建立了中国石油公司。1946年5月20日，行政院下令设立中国石油公司。6月1日，国有大型企业——资源委员会中国石油公司（Chinese Petroleum Corporation,简称中油）在上海成立。第一任董事长兼总经理是国民政府高级官员翁文灏。

中油的组织和功能远远超出了一般商业公司的范围。资委会将甘肃油矿局、四川油矿探勘处、台湾高雄炼油厂及出矿坑等处的油井、东北的锦西等炼厂，以及上海、青岛、汉口、南京、浦口、广州等处的储油设备全部合并起来，组成了具有托拉斯性质的中油公司。这是当时中国境内石油工业的全部家当。中油公司在其章程中规定公司的经营范围包括：中国境内石油矿及有关矿产的勘探、开采及经营；提炼石油、利用油页岩或天然气及人造油建立炼厂；运销石油及油产品；其他与本公司有关的业务。换句话说，中国境内的所有有关石油的事业都将由中油公司负责。

按资委会的设计，中油公司在勘探、炼油、销售方面同时进行。在地质勘探方面，明确以甘肃、青海、四川、台湾作为重点勘探区域。在石油炼制方面，除继续扩大玉门炼油厂外，打算对日本人留下的高雄炼油厂和锦西炼油厂加以修复扩充。为解决炼厂原油问题，准备直接从国外进口原油进行炼制。在产品运销方面，中油公司先在上海、南京、兰州、汉口、天津、青岛、基隆、广州等设立8个营业所，以期以后继续扩充。

在业务上，三公司尤为忌惮中油的是：（1）中油集合了所有沿海及内陆主要城市的储油设施，其储油能力已能与三公司相抗衡。这一点将会对战后三公司的销售形成直接的影响。（2）中油和招商局合办中国油轮公司专用于油品运输。而中国恢复了内河航运主权后，三公司的油品必须由中国船只承运。中油在运输上有比三公司更有利的条件。

此外，中油公司还兼有政府行政管理机关的职能。1946年6月，即中油公司成立当月，国民政府将原来战时生产局下管理石油产品的液体燃料管理委员会撤销，将该委员会管理石油产品的职能委托于中油公司。这时，中油公司具有的行政职能有：（1）在行政院领导下从事属于政府组织、民用、军用及被认为是“特别配额”消费者的有关石油需求的调查、供给、分配等事项；（2）稳定石油产品的销售价格；（3）根据供给和需求协调各地的石油运输和分配；（4）对“普通配额”的消费者进行直接分配。到了1946年年底，输出入管理委员会成立后，也因美孚等对中油的行政功能提出异议，中油才将这些管理功能转给该委员会。但是，由于中油掌控着全国的石油事业，在有关石油输入分配、供给和需求预测等有关事宜上，国民政府各机关都要依靠中油公司，有时甚至直接由中油公司以资委会的名义处理石油业的问题。所以中油公司不是一个普通的商业公司，而是一个具有浓重政府色彩的国有垄断企业。

中油的组织规模、设施及被赋予的功能，使其不仅成为中国石油业的托拉斯企业，而且也是兼有行业管理色彩的准官方机构。这种组织架构是国民政府以国营企业发展中国石油工业思想的体现。从经济主权角度看，这是国民政府的一种自主选择。但三公司对此做出了强烈的反应，直接将此事诉之于美国国务院，要求美国国务院关注作为政府企业的中油公司成立后美国石油公司的未来。

早在二战期间，美国政府官员中即有许多人对中国以国营企业发展经济的计划非常忧虑，他们恐怕美国企业受到一种“计划限制”。1945年，美孚曾就资委会用租借法案购买炼油设备一事向美国国务院求助，认为资委会在沿海设立炼油厂会加剧市场竞争，影响美国石油公司利益。为此，国务院要求美国战争资产委员会撤销与资委会的购买炼油设备合同。美孚这是担心国民政府进入石油销售市场打破三公司的垄断格局。面对国民政府越来越明显的国营石油工业发展计划，美孚等三公司不断要求国务院明确态度，并称这将决定三公司是否愿意继续投资约1亿美元巨款修复中国被战争毁坏的石油设施。这实际是对国务院施压。此时国营中油的成立，不但加深了国务院对美国企业受“计划限制”的担心，而且直接涉及了美国在华的商业利益、对华政策的实现和战后中国经济政策问题，因而为国务院高度关注。

1946年7月10日，国务院助理国务卿克莱顿（William Lockhart Clayton）、石油管理局和商业部负责人等与纽约美孚总公司总经理帕克（P.W.Parker）为首的代表团就美孚提出的中国成立国营石油公司问题进行了高级别会谈。帕克不但认为中国没有能力自己发展石油工业，而且强烈反对中国政府将石油工业国有化。国务院的态度很明确，不反对中国政府建立石油企业，也不会反对中国政府对中国石油业进行国有化，但反对中国石油公司具有的行政管理功能和排斥外国企业的行为。

国务院虽然有自己的考虑，但不得不正视帕克提出的问题：中国石油工业国有化的后果可能将使美国的私人资本不再流入中国，“国有化给中国带来的好处可能比非国有化要少”。国务院清楚这些话的意图。美国企业奉行自由竞争精神，反对企业国有化。中国石油工业的国有化确实存在使美国私人资本不敢再向中国投资的可能。更现实的情况是，中国的战后重建需要石油，而中国所需的石油都掌握在以美孚为首的三家公司手中。美孚的供油能力在当时的中国是不可替代的。如果美孚不愿继续投资修复销售设施和储油设备，在短时间内中国将面临严重的油荒，特别是会影响交通的恢复，中国经济将更混乱，不利于美国战后援华目标的实现。这是国务院要倚重美孚的原因。所以，考虑到这些因素，克莱顿一方面要美孚正视目前中国的现实，另一方面让美孚列出想要的最低限度的“公正”条件，以使美孚愿意修复销售和运输设施，恢复在中国的业务。

帕克列出的“美国石油公司”最低限度条件如下：（1）在华美国石油公司集团设立一个中美联合公司从事中国内地石油资源开发，美国石油公司集团拥有这个公司51%的股份。这个公司应包括中国正在修复的从日本人手中接收的高雄炼油厂。（2）美孚等公司希望中国政府同意不以政府企业的形式进入石油销售市场。如果这两个条件得到满足，美孚将投资3000万—5000万美元用于修复战前的分销设施。其他公司也将投入相同数额的资金。这样，包括美孚在内，总投资将达到约1亿美元。美孚要求的底线是：（1）参与中外联合生产炼制企业；（2）保持美国石油公司独立的销售地位。最根本的是后者，但也有权要求前者。对美孚所提的最低限度要求，克莱顿表示可以从中国政府那里取得某些保证以满足美国的石油公司。

除了美国，英国对中油公司的成立也极为关注。英国将国营中油公司的设立与其他几家国营大企业如中国纺织建设公司、轮船招商局联系起来，看作是对在华英国企业利益的损害、排斥外资的重要标志。为此，美英两国多次要求中国就中油公司成立问题进行解释。迫于压力，翁文灏最后不得不向美英两国做出保证：（1）限制中油的规模；（2）不歧视、不损害在华石油公司的地位和利益；（3）与西方石油公司合作。

中国石油公司的设立，以国家控股、国家石油公司经营的模式，初步实现了石油工业国营的设想。中油的成立打破了三公司独霸中国石油市场的局面，不但为直接利益方三公司反对，而且为在华利益最多的美英两国视为战后中国大力发展国营经济、排斥外资的威胁。在三公司的反对声中，美英两国，特别是美国国务院积极介入，迫使中国做出了不损害在华石油公司利益的保证。在战后美国对华具有重大影响的背景下，美国政府的行为透露出其在维护美国在华企业既有利益和优势的强烈动机，这不但是一种强权思维，更含有维护美国利益的利己主义成分。这就为中国试图以国营中国石油公司发展石油工业的选择设置了障碍。

自然矿产资源对国家独立的意义不言而喻。近代中国矿产资源开发出现的一个突出问题是外资的加入。因外资在华享有政治和经济特权，从而使外资开矿包含了错综复杂的政治意义，成为国家利权丧失的重大表现。

鉴于外资开矿关乎国家重大利权，自清末，中国政府即有意识借鉴西方矿业法规，通过立法规范矿产资源开发，既体现了主权，也凭此维护和争取利权。从1898年的《矿物铁路公共章程》、1907年的《大清矿务章程》、1914年的《中华民国矿业条例》到1930年的《中华民国矿业法》，都对外资开矿作了条件限制。1930年的《中华民国矿业法》明确规定，中华民国领域内的矿藏为国家所有。

考虑到石油对国民经济的重要性，1928年的《特准探采煤油矿暂行条例》曾规定，政府认为必要时可随时将石油矿收归政府经营；必须完全使用中国资本；政府对所有产品有优先购买权。即由国家控制探采和销售。矿业法规屡有修改，但石油资源国有、国家控制开采的基本思路仍是一致的。

近代以来，中外曾有多次开发中国石油资源洽商，但大多因外方畏于资金、技术和政治风险等因素未能对中国石油资源进行大规模的勘探和开采。战后，由于中国石油工业技术和资金缺乏，资委会希望能借助三公司的力量开发内地石油资源。在1944—1945年资委会与美孚的一系列会谈中，中国内地石油资源开发是主要议题之一。当时，中国已有的石油工业集中于甘肃、青海一带，特别是甘肃的玉门油矿。甘青一带被认为是当时中国境内最有前途的油矿区。

1945年12月，经过双方讨论，资委会与三公司达成了共同开发甘肃青海两省石油资源的协议。主要内容有11条：一、地点：“河西走廊以及兰州与甘宁边境间、黄河以西及南山（祁连山）以南、柴达木区域之油田均划为共同探勘及开采之区域。”

二、期限：20年。如双方同意得延长20年，期满中国政府取得全部所有权。

三、资金：暂定为美金8000万，可增加。

四、股份：资委会占55%，三公司各15%。

五、组织：（甲）资委会指派董事3人，三公司各指派1人，董事长为中国人。（乙）总经理为中国人，协理1人由三公司推举之，所有一切合约帐单以及任用人员等须由总经理处理者均由总经理及协理共同签署。

六、（特）税：原产品价值之六分之一归中国政府所有作为公司缴纳之（特）税，所有矿业法内规定的矿区税及矿产税均包括在内。

七、炼制品：凡中国所需要之炼制品均应制炼。飞机汽油应为主要产品之一。

八、本公司产品由本公司自行销售。

九、三公司应承认本公司产品在中国境内之销售应享有优先权。

十、三公司在销售一切进口油料时应充分尊重上述之原则。

十一、三公司在中国所有之储存及运输设备均可由新公司使用，其办法由新公司与各公司分别订立。

这些协议成为之后合作开发甘青油矿的基础。相比1914年《中美合办煤油矿合同》规定中国政府最多可占45%的股份 ，战后国民政府在甘青联合企业中占控制性的55%股权，在产品炼制、销售和利用三公司设施等方面亦有相当权利。从整体上看，国民政府掌握了石油资源所有权和开发利用的自主权。这是国家政治独立后，经济权利得以保证的一个表现。因此，战后中国对资源的开发问题，不再是对矿产资源的所有权争夺，而是能否按自己的意愿主导外资实现对资源的开发。

但三公司开发中国石油资源的目的与资委会有很大的差异。在三公司看来，保证石油市场份额是甘青石油开发的前提。美孚早在1915—1917年勘探陕长矿区期间即决定，美孚没必要冒巨额投资、政治动荡和油源不足的多重风险从事中国石油资源开发，因而仅将中国定位为产品销售市场而不是油源地。在这个问题上，三公司是一致的。战后当三公司听闻国民政府要开发石油资源时，均向资委会提出中国石油资源有限，发展石油工业不经济的意见。这实际上表明了三公司对开发中国石油资源的基本观点：中国主要还是销售市场，参与石油资源开发最大的意义在于维护市场利益。正由于这种观点，三公司在与资委会商谈石油资源开发时，非常关注与销售直接相关的炼油厂业务，并将炼油厂与石油资源开发相联系。

资委会原本并没有将甘青石油开发与自己的炼油厂联系起来。资委会炼油厂布局计划如下：玉门油矿偏于西北，主要供应西北用油；高雄炼油厂立足于台湾，主要供应台湾，部分供应沿海；在中国最大的用油市场——上海设一炼油厂以供当地；适时恢复锦西等东北炼油厂以供东北地区。这样就能初步形成全国炼油厂网络。当时，资委会手中规模最大、设施较完整的是自日本接收的台湾高雄炼油厂。中油打算将高雄炼油厂分为三个阶段进行修复和扩充，如能按期完成，则该厂规模将为东亚之冠，达到日炼原油15000桶的水平。

正在讨论合作开发甘青石油资源时，纽约美孚董事会得知资委会购买一套炼油厂的设备，准备在上海附近建炼油厂一事。1946年3月，纽约董事会又探知资委会打算修复高雄炼油厂。纽约董事会马上要求翁文灏安排美孚的炼油专家到高雄炼油厂进行调查。三公司表示，除非中国政府同意他们参与高雄炼油厂项目，否则他们的资本不愿投到偏僻和高风险的甘青地区。

1946年6月17日，中油与由美孚副总经理麦雅（C.E.Meyer）率领的代表团在上海举行会谈。这次会谈的中心话题变成了高雄炼油厂。美孚提出，首先，中国政府所进行的石油事业不应对三公司的业务产生影响。其次，中油的建立及准备修复高雄炼油厂的活动和1945年谈判内容不同。高雄炼油厂主要是供应沿海石油市场，这必定会影响到三公司的石油产品进口。所以，美孚希望将高雄炼油厂和甘青开发计划放在一起讨论。中方代表翁文灏希望遵照1945年达成的甘青开发合作协议讨论甘肃油矿勘探和开发问题，并强调中国政府无意减少将成立的甘肃联合企业的市场份额。翁不愿谈高雄炼油厂问题，但麦雅却抓住不放。

麦雅坚持应先就高雄厂做出安排后再作其他的讨论。麦雅代表三公司建议高雄厂也组成一个联合企业，或者如德士古所提议，由三公司代理高雄厂的产品。美孚的目标还是要将中油从销售市场排除出去。之后，中油提出可以考虑从三公司购买原油以保持其进口业务份额，或者由中油和三公司达成一个市场协定来统一分销产品。麦雅等对此并不认同。本次会谈讨论的主要问题不再是石油开发，而是美孚等更为关注的修复高雄炼厂所带来的市场销售问题。美孚等三公司的目标是要限制中油参与终端的市场销售。

7月11日，翁文灏通知美孚等三公司，中国政府决定由中油负责修复高雄炼油厂，不考虑外国公司的加入。翁明确告诉三公司，中国政府不仅会从事石油的开采和炼制，而且一定会进行销售。关于甘青项目，翁表示，与中国能自己修复高雄炼油厂相比，甘青项目超出了中国目前的能力，所以才需要外国资本的参与。他强调，甘青联合企业必须由中国控股，公司的董事长必须是中国人，并有决定权。

7月13日，美孚等三公司再次与翁文灏进行了会谈。在会谈中，翁重述了关于高雄厂的观点，并数次要求三公司同意开展甘青项目。三公司又一次声明，除非高雄厂被包括在甘青项目内，否则不会就甘青项目进行谈判。翁又要求三公司说服各自的母公司同意甘青项目作为一个单独的计划，并继续商谈。三公司代表感到中国政府的态度无法协调，进一步的会谈没有意义，纷纷准备在7月20日左右返回美国。所有谈判陷入了僵局。

这时美国国务院的介入给了资委会很大的压力。美国国务院出于政策考虑和美孚等三公司的压力，开始出面干预。美国国务院通过驻华大使向国民政府表示，集分配、价格控制、进口许可证发放于一身的中油公司和美国石油公司同台竞争，不但存在歧视的可能，而且将减少美国资本的对华投资；中国把大部分的石油工业都进行国有化，将影响到美国私人资本流入中国；美国所能提供的援助是有限的，必须要有私人资本的加入。为此，美国国务院告诫国民政府，美国援华资金不能用于能够取得私人资本投资的项目，援助的目的或者产生的结果也不是要取代现有的私人企业。美国国务院特别指出，美国援华资金不能用于开发、炼制和销售内地石油资源，或是用于进口原油或产品。

受此影响，7月25日，翁文灏和美孚、亚细亚在上海再次会谈时态度有所改变。在谈到高雄炼油厂时，他请美孚和亚细亚体谅中国政府和他本人的处境，他说，高雄炼油厂属于复杂的战争胜利品问题，中国公众不会同意这些战利品由外国公司控制。翁表示准备和外国石油公司在分配和销售方面加强协作以解决此问题。这表明翁愿意在市场销售和产品分配上作出让步。翁还要求美孚和亚细亚的代表向各自的母公司说明，中国政府不会任由甘青项目无限期地拖延下去。

由于中国政府拒绝美孚等三公司加入高雄炼油厂，美国进出口银行拒绝了中国政府为高雄炼油厂所申请的500万美元贷款要求。同时，美国国务院再次向中国政府表示：美国政府关注集商业竞争能力和政府管理功能于一体的中国政府企业可能带来的歧视私人公司问题；美国基金不能用于开发中国内地油矿资源和购买原油。

到了10月，应翁文灏对甘青项目做出明确答复的要求，美孚纽约总公司表明了态度，主要包括3点：（1）希望中国政府确保私人企业的地位，对不能实施美孚大规模的石油计划感到失望；（2）在当前情况下，中国炼制进口原油并不经济，应在内地发现足够的原油时才考虑建立炼油厂；（3）愿意发展甘青项目，但希望中国取消炼制项目。亚细亚也作了相类似的回复。德士古总公司决定从甘青项目的谈判中撤出。德士古的打算是等这个项目达成一个可行的协议后，再考虑加入。这反映了三公司对甘青项目的消极态度。

面对美国国务院和三公司的压力，翁文灏一方面引入第三方，另一方面作出让步。他向美方表示，愿意和美孚等三公司达成协议，但是也说明他有权和不久之后将要来中国的英伊公司（Anglo-Iranian Oil Company,英国石油公司前身），包括“其他的美国石油公司”，进行合作商谈。他向美孚表示希望尽快和美孚、亚细亚达成谅解，并就炼油厂问题做出保证：目前只是利用和恢复日本人留下的炼油厂，中油在沿海不再建新的炼油厂；开设新的炼油厂是要在内地找到充足的原油之后；保证甘肃油矿产品有充足的市场。这是对三公司所关心的炼油厂问题作出的一大让步。

10月，美孚得知中油和英伊公司签订了一个为高雄厂供应30万吨原油的合同。英伊公司的活动引起了美孚的极大关注，美孚关心的不仅是合同本身，更关心的是英伊是否为高雄炼油厂提供技术、资金和加入甘青开发。事实上英伊公司只是提供原油和协助高雄炼油厂铺设输送原油的管道。但美孚也注意到英伊在上海设立了办事处，预计将进入中国石油销售市场。

英伊此时要进军中国市场不是偶然的。英国为维护其在中国传统优势，巩固在远东的石油利益，打算推动英伊进入中国市场，以改变原来两家美国石油公司（美孚和德士古）对一家英国石油公司（亚细亚）的局面，平衡战后英美在远东的石油利益格局。

英伊的出现使美孚难以完全坚持其原有的立场。1946年12月，应翁文灏之邀，美孚列出了对中国石油事业的几项主要要求，这实际上也是亚细亚的要求，包括：（1）中国方面只是利用现有的高雄及葫芦岛炼油厂，不再建立新的炼油厂；（2）希望中国开发内地油矿；（3）两公司组成中外联合调查团先对甘肃进行调查；（4）两公司强烈主张，中国石油的长期利益应是优先开发甘肃，而不是前日本炼油厂，已有的炼油厂应为内地市场服务；（5）两公司希望：第一，修复高雄炼油厂，达到在第一阶段能每天炼制6000桶原油的水平；第二，两公司为高雄厂提供原油，两公司的份额相等。与以前相比，这次美孚的要求有了变化。第一，承认中国开办炼油厂，条件是：中国承诺不再建立新的炼油厂。现有的炼油厂产品供应内地。现有的炼油厂的原油由美孚和亚细亚提供。第二，对于甘青项目，美孚同意组成中外联合调查团对甘肃进行调查。美孚的意图是尽量限制中国的炼油厂规模，从而减少中油的市场销售规模，并且能控制中国炼油厂的原油供应。

1947年年初，美孚开始准备有关中外联合调查团事宜。英伊公司也四处活动，准备加入联合调查团，藉以进入中国石油市场，但遭到了美孚和亚细亚的强烈反对。美国公司的强烈反对使英国开始退缩。英国担心，在此“重要时刻”，英伊强行挤入中国石油市场会引起英美摩擦，进而影响美国对战后欧洲（包括英国）的援助。不过英伊公司在中国的活动客观上起到了早日促成甘青调查团成立的作用。

2月，纽约美孚总公司与亚细亚确认组成联合调查团对甘青油矿进行调查。5月初，德士古重新加入调查团。7月，中外联合调查团成行，开始在玉门至高台间进行地球物理勘探，历时50多天。在此期间，调查团曾对青海柴达木盆地及玉门地区进行航空摄影和测量地形。

1948年年初，调查结果显示没有大量油矿。1948年4月美孚又代表三公司向翁文灏提出另一个建议：1.由于在玉门老君庙一带没有发现大量可开采油矿，建议将勘探范围扩大到宁夏东南部、甘肃和陕西东部、四川、青海东部，特别是台湾地区；2.签订另一个60年勘探和开采合同，合同内容有：（一）所有原油开采由三公司进行，中国政府享有净收益权；（二）允许以官价汇出汇入资金；（三）三公司知道在当前的矿业法下这个合同无法签订，希望在这个特殊时期可以修改矿业法以达成合同；（四）如果这个合同在此特定时期无法达成，三公司将有权撤出地质调查。这一次，美孚所提的条件又回到了原点，并且要求扩大勘探范围和修改矿业法，条件也更苛刻。

美孚认为在这个特殊的时期中国石油勘探只能依靠三公司，且在勘探中没有发现可开采的大量原油，中国政府强硬不起来。而这长达60年的合同如果在这个特殊时期为中国政府所接受，美孚将取得长期的中国石油开采权，这也就能长期将中国政府限制于石油市场之外。对此，翁文灏做出了强硬的回复，首先他认为三公司违反了1945年12月所达成的联合开发甘青油矿原则。其次，扩大勘探范围到四川、台湾等其他区域和60年合同是非常不合理的。他表示，如果三公司取消已同意的1945年协约，他将向中国政府报告。之后，虽然双方合作开发甘青油矿之门并未关闭，但随着国内政局的变化，甘青项目事实上也就至此为止了。

资委会想借三公司之力开发国内油矿资源未果，却产生了另一个副作用：中油炼油厂的布局和规模受到了限制。一方面事实上放弃了上海炼油厂项目，不再在沿海建新炼油厂；另一方面是限制了中油主要炼油厂——高雄炼油厂的能力。本来，资委会为了防止美孚染指，高雄炼油厂的技术合作方是美国环球炼油公司（Universal Oil Products Company），原油的供应最初也是选择了英伊公司。但是中油公司发现，即使在美孚等勉强承认高雄炼油厂的运作后，仍然很难摆脱三公司的影响。

其中一个问题就是对美援基金的使用。在中油与英伊公司签订原油合同后，中油又与德士古签订了另一个合同，由阿拉伯—美国石油公司（Arabian American Oil Company，中东主要的原油生产企业，美孚、德士古美国总公司与加州标准、新泽西标准的合营企业）为中油提供原油。因为中油很快意识到，由于自身外汇不足，必须利用美援，而要利用美援，必须向美国石油公司购油。这样德士古和美孚得以通过阿美公司进入中油的原油供应系统。

到了1948年，美国国会批准援华法案后，中油想用美援支付原油款。美国政府曾明确表示，美国的援华基金不能用于购买原油等产品。这本身就是出于美孚等的压力。现在想要动用美援，必须要与美孚等公司商议。为了说服美国经济合作署中国分署，中油请美国的帕森斯公司（The Ralph M.Parsons Company）对高雄炼油厂进行了工程和经济的全面调查。美孚出于掌握高雄炼油厂情况的考虑，加上美国国务院有意促成双方合作，遂同意参加。虽然帕森斯公司负责调查，但这个调查团的成员却是相关的利益方。在美国的调查团成员是资委会、中油、美孚、德士古、亚细亚、环球炼油公司和经合署。在中国的调查团成员是中油、经合署、经合署中国分署、美援委员会、美孚、德士古和亚细亚。如果要使这次的调查结果能产生真正的影响，必须协调好参与各方的利益，其中最主要的是三公司与中油的利益。

在这个过程中，美孚又提出了中油的垄断和关税问题，但资委会表达了和美孚等公司合作的愿望，最重要的是中油同意将每月进口原油限制在30000长吨（美援项目下的石油计量单位），并放弃其进口石油产品（润滑油和油脂除外）的配额，以“避免任何对主要油公司业务有害的影响”。这样，高雄炼油厂的产量就固定了。在这种情况下，美孚也就达到了限制中油市场销售能力的目的。所以，尽管这次美孚提出了问题，但没有反对中油利用美援。

利益既已得到协调，结论就不难得出，并且产生实际的效果。在帕森斯公司的最后报告中称，经过对台湾炼油厂原有员工、运输、炼制、销售和附加设施等进行的全面调查后，认为高雄炼油厂每月最少需要30000长吨的原油。建议经合署中国分署同意在援华项目中拨出特别资金用于购买每月30000长吨的原油。中国分署同意了这个建议。

在掌握所有权的情况下，如何更好地利用外资开发矿产资源是一个新的问题。国民政府本打算以自己为主导，借三公司之力开发石油，重点是资源的开发，但三公司更关心的是市场。在交涉中，三公司表现出了对中美政治进行施压的强大能力。三公司借助美国对华的影响力将中国政府原计划的资源开发导向了市场问题，并在现实中限制了中国的炼油厂布局和高雄炼油厂的能力。国民政府虽有所坚持，但在面对三公司和美国国务院的共同压力及对美援的需要，不得不作出让步。

治外法权废除后，国民政府即有对外资企业的法律和行政管辖权。但具体实行后，国民政府却碰到了困难。1943年，国民政府开始酝酿加强对外资公司的管理，重新修订《公司法》，专门增设外国公司一章。在修订草案中，规定外国公司应在本国“设立登记并实际营业”，意在改变以前在治外法权下，外国公司凭借本国的公司法案，注册于本国但全部营业在中国境内，又不受中国《公司法》管辖的既成事实。否则，此类公司要登记为中国公司，遵守中国法规，不能享受任何优惠。此举引起在华外企的极大震动和美国政府的反对。

在美国与中国交涉过程中，美孚以在华企业领袖角色，积极运动对外贸易委员会（National Foreign Trade Council）、美中委员会（China-America Council）和美国国务院修改《公司法》。最终在美国政商强硬的压力下，国民政府不但按美方要求简化了登记程序，而且删除了应在本国“营业”的规定，从而使美国公司在华的经营保持了较大的便利和优势。

战后国民政府实行石油进口管制与三公司的交涉进一步暴露出对外资公司行政管理的困境。1946年11月17日，因外汇危机，国民政府颁行《修正进出口贸易暂行办法》，对进口商品实行全面许可证制。1947年8月17日，国民政府又颁行《修正进出口贸易办法》。石油产品属于规定办法中的货品，适用贸易管制办法。概括起来，国民政府对石油产品输入有以下主要几个要点：（1）石油产品的输入适用限额制度，但政府需要不在此限，可以专案购买。因此有普通配额和特别配额的分别。（2）配额总额由政府决定，再由一个分配委员会具体分给各进口商。（3）外汇直接由输入许可证决定。输入许可证表示进口商能从中国的银行得到的外汇数量。没有许可证，即不能取得外汇，进口商也就无法进口油品。这是一种严厉的石油贸易管制手段。

为执行规定，国民政府设立输入临时管理委员会进行管理（该会后又称为输入管理委员会），委员为最高经济委员会委员长及各部部长，央行总裁和善后救济总署署长。在输入临时管理委员会之下，又设立输入限额分配处，办理输入限额事宜。

国民政府石油管制碰到的第一个行政困境是，政府想借重三公司以使石油管制顺利推行，但反为三公司利用，它们在相当程度上掌控了中国石油公司的油品供应。国民政府认为，只要争取到控制中国石油供应的三公司的谅解和合作，石油限额输入就能顺利进行。所以国民政府竭力将三公司拉入油料分配委员会。在国民政府修订的《进口油料分配供应办法》第五条中规定：“为便利分配限额内进口之汽油柴油予各用户起见，在输入临时管理委员会之下设置汽油分配委员会及柴油分配委员会。以输入限额分配处处长或其指定代表为主任委员，并由亚细亚美孚德士古及中国石油公司各推一人为委员。” 这个油配会的功能复杂，不单是分配进口石油，它还涉及全国的石油需求和供应情况预测，协调限额分配等等事项。三公司的加入使其在石油分配事务上拥有了发言权。

在得知国民政府实行配额进口石油的确切消息后，三公司自知无法阻止国民政府管制石油进口，遂把重点转到争取更多的石油配额上。美孚在致输入临时管理委员会下的石油管理委员会函中表示，美孚在中国市场上获得了超过50年的支配地位。美孚的努力、资源、巨大的对华投资、长期和中国人共同协作及未来开发中国的计划，使美孚有资格要求一定的配额，这个配额是根据美孚多年努力而获得的正当的奖赏。美孚的意思是进口配额分配时应考虑美孚公司的历史地位、能力等等因素。这个思路为石油管理委员会所遵循。