学术报告 | 黄玫：城市规划与土地政策融合创新——推动国土空间详细规划改革

自然资源部国土空间规划局详细规划处处长

2022年开始，我们在研究起草国土空间详细规划相关文件的过程中，系统梳理了详细规划的演变历程。可以看到，在新的国土空间规划体系下，基于原来的控制性详细规划， 新的详细规划对要素和类型进行了拓展， 不仅包括原来的控制性详细规划、村庄规划，还拓展到了风景名胜区详细规划和其他类型的详细规划，甚至包括海域空间、历史文化遗产、生态空间等方面的详细规划。由于在整个空间规划体系中，详细规划是执行层面的具体安排，因此 在详细规划执行层面如何落实“多规合一”就成为改革所关注的焦点， 对规划管理工作者来说也是一个巨大的挑战。

图1：国土空间详细规划演变历程示意图

2023年3月，自然资源部印发了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称“43号文”）。这个文件是落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《全国国土空间规划纲要（2021-2035年)》关于详细规划的重要指导性文件，也是深化“多规合一”改革的重要成果。

我们在文件起草过程中做了很多研究，主要内容从起初20条再到12条最后精炼到发布的7条，是一个逐步深化、凝练的过程。这个文件主要目的是为了重点解决详细规划七个方面的问题。 第一， 是强调积极发挥详细规划法定作用。 第二， 是提出分区分类推进详细规划编制的要求。 第三， 是要提高详细规划的针对性和可实施性。 第四、五， 分别对城镇开发边界内的存量空间和增量空间提出原则性要求。 第六， 是强化详细规划编制管理的技术支撑。 第七， 是要加强详细规划组织实施。以上七个方面为详细规划改革指明了方向。其实在当时，大部分城市还在集中关注国土空间总体规划怎么编、怎么批，还没有腾出精力去思考详细规划应该怎么改革。 43号文作了前瞻谋划，明确提出了分层、分类、分时、按需编制详细规划的原则。

针对国土空间详细规划体系如何传导，至关重要的一点是单元层级到底如何划分。在规划执行过程中，如果实施主体缺失或者实施主体本身存在矛盾，那么规划就无法实施执行下去。所以，详细规划的单元划分显得非常重要，43号文就明确了要结合行政管理权限来划定单元。当然，43号文印发后这一年多中，我们在调研时也有地方反映“单元”是不是有可以调整的空间？我认为这个问题大家可以共同探讨，单元的划分是不是可以随着一定时期的发展需求的变化而变化，详细规划单元的划分原则及其动态调整原则，是不是也可以作为接下来重点研究的一个课题。

回顾改革前，当时编制城乡规划的时候较少考虑 规划和土地政策融合 这个问题。因为当时规划分属多个部门管理，对于改革以前住房和城乡建设部城乡规划司来说，主要的任务是指导编制城乡规划。那时编制详细规划，遵循很纯粹的技术逻辑，主要考虑的是如何把空间安排好，基本不考虑土地和建筑物的产权关系、权属边界以及实施主体怎么去实施规划。当然这与过去几十年我国处于城镇化高速发展的阶段不无关系，大部分城市以新建、增量地区的建设为主，涉及的权益主体、利益主体的关系相对简单，而且那时为了适应经济快速发展，城市建设项目推进迅速，大家不太考虑以上这些问题。

按照城镇化发展的趋势，接下来城镇建设发展不会再像过去那样高速、全面铺开，而且“三区三线”已经划定，整个城镇开发边界规模有一个总量的框定。那么，未来城镇如何发展？空间如何腾挪？城市空间品质如何更好地优化提升？在规划实施环节，规划怎么与土地政策融合创新就成为不得不考虑的重大议题。因此，机构改革之后，针对以上的这些问题，我们国土空间规划局和部内其他相关司局也进行了很多深入的研究讨论。例如，与自然资源开发利用司的低效用地再开发工作以及国土空间生态修复司的全域土地综合整治工作进行了深入探讨，还与耕地保护监督司、国土空间用途管制司、自然资源所有者权益司等相关司局充分交换了意见。这种研讨交流并不是马上就能达成一致意见、得出最终结论，我们国土空间规划局需要理解土地政策的有关考虑，其他司局也需要理解空间规划要做哪些安排，这是一个相互沟通、理解、融合的过程，需要大家共同作出努力，主动融入、主动了解、主动对接。

2022年由党中央印发的 《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》 ，其中第十章关于规划实施的篇章中明确提出了“建立健全统一的国土空间规划政策指引”的要求。为此，近年来自然资源部陆续出台了一系列规划和土地融合的政策指引，包括《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》等文件。这些文件对规划与土地政策融合做了初步探索。

2023年11月，自然资源部出台了 《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》 ，这是第一部政策指引，分别从区域规划统筹、土地混合开发、空间复合利用、激活空间流量和维护资产权益五方面来进行创新探索。在起草文件的过程中，我们一直在讨论“政策指引”应该时怎样的表现形式，最后大家一致认为“政策指引”最重要的是“指引”，并不是具体的政策本身。因为详细规划的编制与实施管理属于地方事权，各地情况差异很大，对于国家层面，我们很难以一套统一的政策要求来规定地方该怎么做，那么我们到底该做些什么呢？我认为要对地方政策制定做适当地引导，所以这个指引其实就是引导，告诉地方做好这些工作的原则和方向、应该重点考虑什么、价值取向是什么，规划起到什么样的作用，以及配套的土地政策怎么融合，怎么做实做细。

图2：城市规划与土地政策融合创新供给内容展示图

2024年4月，自然资源部出台了第二部政策指引，《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（自然资办发〔2024〕19号）。 这部政策指引的一大亮点是关注了时空概念， “平急两用”实际是一个“分时”的概念，“平”时怎么做？“急”时怎么做？我们需要关注“转换”这个关键词。 在规划领域，近年来强调空间规划从二维上升到三维。 在关注“平急两用”时，实际还上升到四维时空，考虑怎么在时间上实现功能混合利用，因此要重点考虑时序和场景牵引下的功能转换问题。该政策指引对这方面进行了探索，统筹考虑经济、生活、生态、安全等高质量发展的需求，从总体规划层面、详细规划层面和专项规划层面，分别设置转换场景，再配套相关土地政策。关注“平急两用”的初衷，是为了应对公共卫生安全的“急”，但在研究过程当中，我们发现不止如此。“急”是短时的、特殊的，从利益最大化或者性价比最高的角度，不可能对短时的需求做好一切充分的应对，但是仍要有这种能力去应对，这是问题的关键。因此， 该政策指引突出的亮点是场景设置以及如何引导场景转换。

图3：平急两用规划思路示意图

2024年5月，自然资源部发布了《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（自然资办发〔2024〕25号）。老旧小区改造工作国务院从2020年就已经开始部署了，自工作开展以来，地方反映缺乏规划和土地政策方面相应的支持。我们就这个问题进行了研究，老旧小区是城市更新的点状工作，以小区作为一个单元，矛盾相对更集中。从规划和土地政策角度，该通知提出要深化资源资产调查评估，明确老旧小区改造中应当补足的公共服务设施和基础设施，为科学规划奠定基础；要优化审批流程，加强规划统筹，促进区域平衡和动态平衡；要强化政策支持，激发改造活力。利益的平衡大家能够达成共识，但这需要时间， 规划和土地政策应当提供宽松的环境，更好地支持推动老旧小区改造更新工作。

2024年6月，自然资源部印发了《城中村改造国土空间规划政策指引》（自然资办发〔2024〕30号）。城中村改造作为“三大工程”之一，在工作开展中也存在很多难点。由于城中村的形态比较特殊，在城镇化高速发展过程中，有一些村的集体土地性质没有变，但是被包入城市范围，虽然城中村从形态以及社会管理上存在一定问题，但也不完全是负面的，在城镇化高速发展时期，在一定程度上城中村还承载了城市外来人口的生活生产需求，提供了远低于城市其他地区的生存成本。例如广州的城中村，很多城中村并不完全是居住空间，还有生产空间，城中村改造后，里面的几十万产业工人的去处如何解决，这对政府来说是非常棘手的问题。虽然城中村推倒重建很简单，但是推倒重建以后如何实现城市的可持续发展更值得我们思考。

从规划角度该政策指引针对城中村改造提出了有关要求。 第一， 要加强城中村资源资产评估，开展城中村调查，形成覆盖全域、权威统一的城中村数据资源体系。开展承载力评估、安全隐患评估，加强风险影响评估。 第二， 强调空间规划对城中村改造管控引领，总体规划强调对城中村改造目标、区域和时序方面的引领作用，详细规划要统筹规划管控要求，建立分层传导的详细规划编制体系。 第三， 强调与土地资源资产配置方案、实施计划的衔接，要思考后期土地如何供应，是协议出让还是有更多的形式去配置资产方案？这与利益分配机制密切相关。 第四， 要积极思考城中村改造后原来的居民怎么办，集体土地上的资产如何共享，怎么建立跟基层原住民的利益主体共享的分配机制，这对规划提出了更高的要求。规划更多是要考虑如何保障群众的利益，建立正负面清单，当前的发展阶段已不能继续沿用较为死板的管控方式来应对了。无论是产业发展，还是具体的建设行为，或者宏观经济行为，都需要采取更有灵活有效的管理机制。正负面清单不一定是规划部门来做，规划部门是作为一个统筹协调方去协调各方的利益，最后来共同制定管控清单。 第五， 要基于数字化平台系统加强规划实施监督。实现包括不动产登记信息、地籍产权的信息等基础信息的共享，一些地方已经探索开展三维地籍工作，摸清自然资源情况，用数字化手段支撑城中村的改造，并且进行持续动态更新、维护和调整。

村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。深化“多规合一”，就要切实提高村庄规划编制质量和实效。近年来，自然资源部发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》等系列文件，用于指导村庄规划编制和实施管理。

图4：按需分类编制村庄规划示意图

今天我们重点关注村庄规划如何发挥政策工具的作用，如何加强规划和土地政策融合，提高村庄规划的实效性。 一是要统筹用好乡村振兴用地支持政策， 加强村庄规划与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、村庄空闲地使用等政策工具的衔接融合，保障乡村建设相关资金、项目高效落地，产生实效。更重要的是，村庄规划与未来存量时代的控制性详细规划比较相似，涉及的主体更多。例如宅基地的分配是一个集体协商的过程，规划师的角色是提出相应的管控要求，协助村民自治组织来统筹宅基地的分配工作。 二是要从实际出发，分类有序推进村庄规划编制。 因为广大乡村地区以农业、生态为主导功能，环境承载能力有限，建设需求不高，不少村庄还面临人口流失、老龄化、空心化、设施落后、发展乏力等问题，要合理确定有编制需求的村庄，正确理解有条件有需求的村庄“应编尽编”，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”的指标化目标，不要求编制进度“齐步走”和成果深度“一刀切”。对于非必要编制村庄规划的地区，可以探索“通则式”的管控方式，制定乡村地区“通则式”规划技术管理规定，来管控乡村建设。