【荐文】中国新税制改革及其制度创新

主讲嘉宾：许多奇（上海交通大学法学院教授，哈佛大学富布莱特高级访问学者）

评议嘉宾：向    淼（哈佛大学访问学者、浙江大学公共管理学院在读博士）

地点：1709 Cambridge St., Cambridge, MA, 02138    

首先，许多奇教授从美国特朗普政府最新抛出的“税改案”开始分析，指出美国总统新上台，通过降低税率来赢得民意是惯常的做法。但降低税率意味着同时要考虑缩减支出，是精简现在的政府支出？精简基建支出？还是精简国防？只有一页纸的“特朗普减税方案”并没有系统回答这个问题。同时，简单降低税率只是对传统的消费零售企业、通信、交通、媒体有好处，而对于本来税率就低的创新行业，比如医药科学、能源、消费者服务、半导体等等行业并没有带来实质性的好处。许多奇教授引述了美国财政税收专家Lily  Batchelder的观点，指出此次税改方案对中产阶级是个陷阱，对底层人民是个错觉，却是大资产阶级的天堂。

接着，许多奇教授分别从“中国企业税负真的重吗？”“我国税制结构的现状与特点”“直接税与间接税：谁更能激励创新”以及“优化税制结构，实现‘双轮驱动’制度创新”四个方面来阐述中国税制的现状与改革方向。

如果向中国的企业家提出这个问题，估计每个人都会回答“重”。2016年两会期间，全国人大代表、天士力集团董事局主席闫希军发言现在企业各方面税负确实很重，2014年集团上市公司利润13亿元左右，各种税费加起来也是13亿元左右。还有福耀集团董事长曹德旺因“中国制造业税负过高”的跑路说，都指向中国的高税率。至于学界观点，许多奇教授引用了天津财经大学财政学科首席教授李炜光的实地调研以及官方数据分析得出：

（一）从宏观角度，我国宏观税负率约37%；如果用世界银行世界发展指标中的“总税率”指标来衡量我买过企业所承担的税负，2013年至2016年我国企业总税率分别为68.7%、68.5%、68%。这个数据远远高于发达国家和其他发展中国家。

（二）根据2008年《中华人民共和国所得税法》，一般企业所得税的税率为应纳税所得额的25%。根据财政部规定，我国目前增值税最高税率为产品增值额（小规模纳税人除外）的17%，最低为3%。相比之下，日本的增值税率为5%，韩国与越南均为10%、新加坡为7%。

但另一方面，中国政府的官方说法却是：目前中国财政收入占GDP比重为30%左右，也就是说宏观税负接近30%；远低于发达国家平均水平42.8%，也低于发展中国家水平33.4%。

面对民间和政府南辕北辙互相“背离”的提法，许多奇教授引用世界银行假想的一个公司（该公司有几个虚拟前提），大致对比了中美税负（如下图）。

她指出，产生这种背离的原因有两个。其一，中国当前的税制以增值税、流转税等为主，社保也主要由企业缴纳，导致企业层面感知的税费负担远高于宏观层面的税负指标；其二，巨额非税收入的存在和征收管理的滞后。非税收入包括行政事业收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源和国有资产有偿使用收入、其他政府非税收入等等。非税收入不是税，税有无偿性、强制性、固定性三特性。而费是什么？费是公民为享受一项公共服务而不得不向公共机构缴纳的强制性财产给付。而税收必须要通过一定的程序，比如一定要经过大家的讨论同意。同意以后，按照一定的程序将其法律化，还有监督程序加以制衡，而费就相对比较自由，但这类公共服务业只有相关公共机构才能提供。中国目前的非税收入近3万亿，且税收收入和非税收入的增速呈现明显的剪刀差走势，在经济下行时期非税和税收同时从紧征收会加剧企业的重负担感受。

如果将中国非税收入和税都加上，从这个虚拟公司来比较（中美税种完全不同，抵扣方式也不同），可以说比美国要高，税负要更重。因为单纯比较公司税税率是没法进行比较的。尽管国家施行“营改增”去年减了五千亿，但大家没什么感觉，这是因为经济下行，各种费用也很高，不光是税的问题。

根据财政部官方网站画的下图看，中国非税收入占财政收入的比例逐年递增。

同美国及其他部分国家相比，中国现行的以间接税为主体的税制结构，与世界通行的税制结构存在较大差异，不符合现代税收制度的功能定位，不利于优化资源配置、维护市场统一以及促进社会公平。

我国目前的税制结构是以1994年的税制改革为基础，通过不断调整而形成。1994年，我国直接税收入和间接税收入占税收总额比重分别为23.6%和76.4%。到2015年，这个比例是39.37%和60.63%。营改增过程中，间接税降了几个百分点，但是由于不同行业苦乐不均，纳税人的感受并不明显。

在分析了国家正在努力进行结构性减税，但中国税负实质上还是偏“重”以及这种“重负”造成的原因后，许多奇教授试图回答中国企业税收如何减负，什么企业需要减负，哪种税更能激励创新（应该以直接税还是以间接税作为主体税种），以及如何做到激励企业创新和制度创新的双轮驱动。

关于直接税和间接税的比例倒挂问题，许多奇教授指出，以间接税为主体，直接税在税收总收入中占比过低，特别是所得税占比过低的税制结构不利于激励创新。但为什么政府倾向于收“间接税”？美国行为经济学家McCaffery将心理学引入财政税收学分析，他在2005年撰文指出，政治家都倾向于提倡低显性的税收，比如增值税、消费税、奢侈税等等。中国今年只将烟叶税和船舶吨税列入立法计划的原因之一，从容易落实的小税种实现税收法定主义，容易让纳税人接受，形成政治逻辑上的共识。

从典型的间接税——增值税的设计上，最大的巧妙之处是税收中性且环环扣税。扣税和征税本来都是税务局的职责，通过环环扣税的制度设计，把缴税义务和监督权力转嫁给了上下游的企业。下游企业必须拿到上游企业的进项增值税发票，才能抵扣销项额；而上家开增值税票就要去税务局，只有在足额缴纳税收之后才能拿到真实发票进行抵扣。但增值税会带来的两个问题是：什么时点抵扣，以及是否真实发票抵扣，对于这些细节问题的衡量，恰恰体现一个国家对纳税人的保护程度。对企业来说，希望尽可能地获得销项发票，从而督促上游企业依法纳税；对国家来说，税收征收任务就容易完成了。增值税征收比所得税征收要容易得多，纳税人相对而言感受不到痛苦就将税给缴了，对于企业而言，税收负担可以通过价格转嫁给了消费者，使得税务局更易于完成税收工作。

在美国的所得税体系下，在纳税人取得所得的时候就征税，而不是最后消费的时候征税，它有很大一部分的历史性原因，其中自从亚里士多德以来经典著作中，有关税收与个人自由之间的关系方面的论证，也能佐证所得税成为主体税种的根源。一旦所得税成为主体税种，由于所得税的税痛感强，又与民主制度紧密相连，使得税收过于敏感，牵涉到千千万万人的切身利益，因此政府每次想通过税收改革重新分配利益，都要尽可能隐晦地“多拔些鹅毛，少听点鹅叫”，再加上利益集团之间的拉扯关系，从而把所得税制度搞得日益复杂。相比之下，中国用间接税就相对有效率，在不知不觉之中就将财政收入提上来了。

许多奇教授还提出，直接税比间接税更有利于运用体系内的法治机制设计，鼓励人们进行冒险性的创新开发。在企业生长周期链条中，直接税可以提前介入到企业初创之时，激励企业进行R&D行为，不管是企业还是个人，特别是中小创业投资企业，相比大型企业的资金积累弱，急需资金支持开展各种研发活动。从数量上来讲，中国99%都是中小企业，大企业数量少盘子大。在世界500强中，中国大型企业代表国家形象挺好，但是他们为国家创造的工作岗位、带来的财政收入并没有我们想象的那么多，创新能力还有待进一步提升。中小企业包括美国的中小企业，更容易拥抱变化，灵活性更大，也勇于创新。政府更应该去激励中小企业投入时间和精力去创新，帮助它们分担一部分的不确定性。我们和一个企业代表团到以色列调研时，发现以色列政府是直接激励企业，和那些企业孵化组织一起培育中小高科技企业，它们不会把税收优惠给孵化组织，而是直接激励那些企业。譬如政府资助60%的资金，孵化器投资40%，企业一旦研发成功，孵化器获得一定比例的回报，而政府连本金都不再收回。美国现在有一些研究成果，将知识产权和税收激励，鼓励创新进行对比，发现专利等知识产权保护，都是到了成果实现阶段才开始保护，其实质是用一定时间的垄断权换取研发过程的辛苦劳动，但知识产权制度是在已经研发成功之后才给予法律保护和奖励，而在企业最需要资金的研发和转化阶段无所作为。税收激励的政策参与，有利于通过调节创新行为的时间段和操作空间来激励创新。

因此，2016年5月19日，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，进一步作出了“双轮驱动”：科技创新和体制机制创新两个轮子相互协调、持续发力的战略部署，即科技创新和体制创新。从供给侧改革的角度理解，一个是税收成本要降低，还有一个是制度成本要控制。

最后许多奇教授提出简短的结论。她指出，当代中国社会的重大时代主题和现实需求就是“发展”。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念中，作为第一理念的“创新”是发展的第一动力。没有创新，就没有发展。2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。通知中将此新区定位为“千年大计”，“是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”。新区主要任务是成为“北京非首都功能疏解集中承载地”。习近平总书记强调指出，雄安新区千万不能搞成工业集聚区，更不是传统工业和房地产主导的集聚区，要在创新上下功夫，成为改革先行区。国务院副总理张高丽答记者问时说得很明确：将雄安新区发展成为创新驱动引领区。要坚持实施创新驱动发展战略，把创新驱动作为雄安新区发展的基点，加快制度创新、科技创新，完善创新创业环境，积极吸纳和集聚京津及全国创新要素资源，通过集聚科研院所和发展高端高新产业，打造一批高水平的创新创业载体，吸引高新技术企业集聚，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新引领区和综合改革试验区，打造京津冀体制机制高地和协同创新重要平台。”可以看出，国家对雄安新区的定位是科技创新之城，从财税制度来看，从原来中央和地方之间的事权和支出责任相一致，到现在的地区与地区之间的协商以及财权和事权之间相配套的问题，即河北和北京之间的税基如何分配，征收权力又如何规制？此外，还有诸多新问题值得研究。如雄安财税模式道德正当性与合法性为何？还有最难以推动的住房问题和房财税改革试点，房产税试点是否在雄安开始？养老和教育也涉及到财政制度的改革，实际上是在实践各种制度创新。这算不算是财税制度激励技术创新和制度创新的双轮驱动的典型范例？

财税法挺博大精深的，新的世纪带来许多新议题，正等待大家一起深入探索！

向淼（浙江大学法学院博士生、哈佛大学法学院访问学者）：税法是一个非常专业和复杂的领域。我觉得许老师的报告不仅有对税收制度的历史演变、税收结构的精细把握，还提及税制结构的调整与创新驱动的发展，在新的背景下怎么样通过税制调整来促进国家发展。这条主线对我们的税收制度及其改革做了一个全景式的描绘，让我们对税收与国家治理有了更深的了解。

第二部分是税收管理跟国家能力、威权人性方面稍微做一点展开。许老师对税收的基本理论、税制改革历史讲的一些，但是有缩减，不是特别充分，其实迈克尔·曼区分了这种国家专制性权力和基础性权力，税收既与基础性权力相关又与专制性权力相关，税收通过影响财政收入和公共支出决定了公共部门的运转还有国家治理的质量。

何海波：基础性权力和专制性权力。

向淼：对，一个是国家的强制性权力，比如说惩罚。基础性权力是国家对社会进行渗透的权力，也就是说保障这种强制性权力得以实施的后勤、技术上的支撑。比如信息传播、交通运输，法律的执行、协调的分工，其实讲了很多，也涉及到政府管理，怎么样把强制性权力进行落实，这是强调的基础性权力。税收与这两种权力都相关。许老师也讲到通过影响财政收入和公共支出，其实在很大程度上确实决定了政府能不能运转，决定了国家基本的治理质量。税收在历史上还有个功能，即通过税收征管旁涉到到官僚制的形成以及强化；再一个是通过社会再分配，促进社会公平，并增强威权国家的政权合法性。换言之，如果没有这种基本能力，国家治理基本无从谈起。在这里面，我们可以通过税制改革的历史，进一步感受到为什么说税收这么重要。许老师从从法律角度讲述了税制改革的历程，我从另外一个角度切入，即从中央地方关系讲到整个税制改革的历程。

80年代起，基本上每十年一次改革，每一次改革都与国家每个时期尤其是中央政府面临的紧迫问题息息相关，比如80年代税收制度初步建立，其实是因为中央政府想通过财政包干体制减少地方企业税负，激励地方发展乡镇企业。所以我们都知道，80年代的时候，远在私营企业、市场经济发展之前，地方乡镇企业已经非常红火了。

进入90年代，因为中央地方关系的变化，在财政包干体制下，地方政府的财政能力增强，中央控制力下降，所以中央政府急需要增强控制力，所以才有了分税制改革。

到2004年，因为整个税收制度不规范，地方政府为了截取更多的财政收入，所以中央政府事实上对地方政府有些失控，因此急需加快整个税收的法治化步伐，这个也是许老师讲，比如讲到地方政府预算外收入的扩张、有小金库、各种各样的费用，直到2003年废除农业税、减轻农业负担，整个是连环的，因此可以看到由中央地方关系塑造的税收制度变化并引起了各种各样的问题。进入到十八大以来，因为整个经济增速放缓，进入了经济新常态，为了适应这种背景，回到今天许老师讲的直接税跟间接税的调整问题，最重要的当然是1994年的分税制改革导致了今天地方政府跟中央政府基本格局，结果是强大了中央但是又激励了地方政府，同时也形成了地方政府财权与事权不匹配的局面：一方面我们看到中央政府在财政上占了大头，但是地方政府必须在支出上负有很大责任，这时候就激励了地方政府必须要坚持财政收益最大化的行为逻辑，其一切行为都指向一方面为了获得人事上的政治晋升，另一方面必须要增加地方的财政收入。但刚刚讲到了，从过去的乡镇企业，地方政府在80年代直接卷入到公司的经营里，说白了，就是为了获得更多的财政收入。还有2003年之前的农业税到后来的招商引资，今天的土地财政或者高房价，以及非税收负担过重，其实跟整个中央地方关系上约束的税制结构紧密相关。所以，税收确实是牵一发而动全身。

以这种背景为线索，我想向许老师提出几个问题，第一个问题，今天税制结构调整背后的动力和目标问题，许老师是围绕着直接税跟间接税的调整，以我们今天创新驱动发展的关系为线索展开。换言之，在这种经济新常态背景下，经济增长速度下降，我们要求提高经济增长质量的效益。另一方面，在全面深化改革背景下，税制改革的动力和目标可能是复杂的，尤其在我刚刚讲的中央和地方关系背景下，是不是我们今天直接税跟间接税的调整仅仅是为了驱动创新发展，还是说背后有更重要的中央、地方关系的调整问题？以及像您提到的上海自贸区改革，我们通过这种税制是不是要赋予地方政府更大的治理能力，还是说对地方政府进行一些制约？这是第一个问题，即税制结构调整背后的动力和目标是不是多重的、复杂的。

与此相关的第二个问题，您讲的税制结构调整会不会有其他非预期后果，比如说“营改增”，本来属于地方政府的营业税，现在很大一部分要“营改增”，给中央了。那么接下来的问题是，地方政府从哪儿来新的税源，地方政府没有税，没法维持基本的公共服务，大城市包括在其他地方，地方政府从哪儿寻找新的税源？

房产税可能是未来的趋势，这里有一个问题，房产税可能涉及到整个系统，尤其是官僚系统很多人会反对，很多人说这个是不是跟反腐有关系，一旦这种数据全部联网，确确实实，我们可以通过这个例子看到威权国家在某些方面的本性。所以税制结构的调整可能不仅仅是说一个发展创新的问题，可能更多的是中央政府考虑到更多的国家税制调整，包括系统联网涉及到的更深层次的问题。

第三个问题，税收与创新，二者之间的关系是否足够清晰？有没有更多的其他转型国家的例证？当然，因为中国是大国，所以很多方面跟其他国家确实不一样，而且在制度上的建设可能也是史无前例的。您认为我们目前的结构不利创新，那么我的问题是，过去中国几十年的发展，如您说的还是粗放型的，为什么之前那个阶段没有说我们的税制结构中间接税税制比例过高？这种结构在以前为什么没有阻碍创新，而在今天我们说阻碍创新了？这是不是一个发展阶段问题还是因为其他？比如可能是现在到了瓶颈期而不得不这么做了，所以要调整税制结构，驱动创新发展。与此相关的，推动创新方式有很多种，是不是通过税制结构的调整推动创新，还是通过教育的投入还有商业的创新，通过其他因素推动创新？这时候税制结构调整跟其他因素相比，是不是一个最重要的因素？请许老师做一些拓展回应。

许多奇：第一个问题，肯定是一个税制改革。人家讲战略的时候一般是两个对接：全面深化改革、全面法治社会。我在这里讲的的“对接”一词是“联系”的形象表述。事物是普遍联系的，联系有直接联系，也有通过一个或多个中介形成的间接联系。新税制改革与创新驱动发展战略具有相互依赖、相互作用、相互促进的正相关关系。你刚才提到中央和地方关系问题，这肯定是存在的，也是中央进行税制改革时一直考虑的。在90年代以前，我国实行的是财政包干制，地方税收权力放大之后，具备雄厚的财权之后便不大听中央的。我在这边碰到一个知名的老教授，她曾说比较早的时候被人民银行请到中国讲课。我问她是什么时候？他说大概是92、93年。人民银行说，当时的地方政府都有独立账户，地方搞小金库，不听中央的，让这个老教授出点子。老教授说，你可以去地方上跟他们一个一个谈吗？（政府）合约都是谈出来的，中央和地方之间的契约是谈出来的。我说也许您当时的建议还真起了某种作用，现在有很多问题，比如说供给侧中央的问题、地方债问题可能会引起金融危机，为什么？因为地方上缺乏主体税种。地方过去靠土地租金收入，房价之所以高有两个原因：一个是卖地，政府可以有部分收入，卖地卖的越高，税收（包括房产税和土地增值税）越高；卖地本身也是收入。再一个是我们的房产税与西方的财产税不同，是转让的时候交税，而非保有阶段缴税。每年不用评估，所以地方政府作为一个利益主体，对于房价高升，某种意义上，也是乐见其成的，这跟税收制度设计有密切的关系。现在中央想推动房产税改革，这里说的房产税不是转让阶段的税收，而是保有阶段征税，从而成为真正的地方主体税种。但这个涉及到全国和各地利益重新分配的税制改革，很难实现实质性的改变。所谓的房产税试点上海制定了一个，重庆制定了一个，空转了一段时间，并没有实质性的改变。为什么呢？因为房产税改革需要评估房产、所有房产信息公开并每年评估，这在技术上并不是问题，关键在于利益重新分配。凡是需要牵动存量的实质性改革都是很难推动的。也许雄安能完成这一试点工作也未可知，全国再分8个创新区逐渐推进。这不仅涉及中央和地方关系，现在还有地方跟地方之间的关系。别的发达国家一百年、两百年走过的道路，我们最近几十年要把它全部走完，所以出现的问题非常复杂。可以说，西方发达国家从形式税收法治到实质税收法治、再到社会法治国缓慢推进的发展道路，相比之下我国同时实现形式正义和实质正义，其中出现多层面多角度的复杂问题就不足为奇了，这是第一问题。   

另一个问题，关于税收和创新的关系，王长勇先生曾撰文说：“中国繁杂的产业政策体系中，有四类政策富含‘真金白银’，包括财政补贴、税收优惠、信贷支持和土地优惠政策。其中税收优惠在产业政策、创新政策中应用最为广泛”。我的整个讲座围绕税收优惠鼓励创新展开，既然“创新驱动发展”作为重要的国家战略，其对新税制改革的影响应该能与“全面深化改革”的战略布局相提并论的。还有些细节论证，今天沙龙讲座我直接跳过去了，等文章发表后再与大家分享。

 提问：能不能举个例子，如果我开企业挣100块钱，假设直接税和间接税的税率是一样的，为什么直接税比间接税更刺激我？

许多奇：举个例子，间接税是什么？最典型的例子是增值税。比如我买一瓶水，出厂价是1块钱，可在商店里卖就成了2块钱，卖给消费者就成的3块钱，这里面怎么激励它创新？环环扣税、环环征税，税收中性是增值税的典型特征。最后转嫁的税收，17%也好，11%也好，都是转嫁给消费者的，又怎么能精准地激励企业怎么创新呢？只能说将这个行业的税率降低一点，增值税鼓励的是整个行业，而非某个企业或者行业的核心竞争力，即创新。但所得税不一样，所得税不仅有各种各样的扣除、税收优惠，还有税收抵免、加计扣除、加速折旧、分期纳税、下期结转等等政策形式。我说特朗普法案太粗是因为只留下了两个扣除，一个是残疾人的扣除，一个是做公益的捐赠扣除。美国以前有很多法案，法案有补贴有税收有优惠，比如EITC法案，不鼓励懒惰者，鼓励有工作的劳动者，只有当你找到了工作，每挣了10美元，政府给你补贴10美元。类似的法案有很多，美国设计出这样的补贴和税收优惠政策是为了精准地激励到努力工作的人群以及行为。补贴政策也不像我国有些税收措施那样，我们是看公司招了多少残疾人而针对残疾者补贴，很多企业虚增残疾人员达到避税和骗取补贴的目的，这是因为未将人性的因素纳入考虑，导致税收制度失灵。所以这里面有很多技巧，我们应该更全面地考虑税收制度的设计，最大限度避免政策失灵。

补贴有什么问题？如果没有监督，中国人会作假（其实人从本性上都是不愿意纳税的），虚增残疾人骗取补贴的例子不胜枚举。有的企业，有人说是高新企业，有人说不是高新企业，这就存在几个需要明确的前提：一个是谁来评价谁是高新企业，这个很重要。如果政府自己去评价，往往会失灵，怎么办？我觉得以色列那个很值得借鉴，让孵化器去选，你也投一部分，我也投一部分，把它本身的利益加进去，成本转嫁给它了，遴选也不费什么力。我觉得孙斯坦教授写的著名读物Nudge就很有趣，是写通过怎样的行为、花很少的钱和精力达到政策目标他说的那个nudge就是轻轻推搡一下，就是这个意思。

我们发现，美国对于政府的政策干预有很多批判，为什么税收激励行为的政策应该在企业尚未成熟最需要资金的时候就介入，其中包涵着深层的鼓励失败的文化，分担不确定性和风险，这是非常重要的。

提问：您的意思是说，直接税比间接税更好，是因为他给政府更大的灵活政策空间，创新税收减免，而不是简单地说直接税要比间接税更好。

许多奇：间接税最大的功能是为了财政收入，收入容易，而且监管也很容易。在发展中国家进行粗放型经济发展时期，间接税还是挺合适的。首先，直接税和一个国家的民主制度发展程度相关，这是第一个层面；第二层面，直接税跟个人自由相关。我前面有分析，给你很多选择，可供方案并不仅限于这两种，但里面又有些行为心理学的东西，给你选，大部分人会选这个，为什么？选择和信息太多，而人的精力有限，政策可以引导人的行为。

提问：你刚才说到从业人员，我们国家的税务部门人数是74万（根据许多奇教授补充：2015年中国税务年鉴2014年国家税务局系统从业人员总数为458091人地方税务局系统从业人员为411087人。两者加总中国税务系统从业人员总数大致为87万人。）我觉得管理上比较混乱，成本比较高，有很多漏洞，不知道漏到哪里去了。那我们的税率是不是高的？两会的时候，黄奇帆发了一个帖子，分析我们国家税率，曹德旺这些人身临其境，不说别的，一个费：社会保障费、医疗费，企业20%，个人8%，医疗费企业是8%，个人是2%，再加上其他的失业保险等这些加起来是40%左右，所以您这个判断，从世界范围来讲，我们的社保费用非常高。

许多奇：你刚才说的社保这一块，前面有个虚拟的例子，跟美国比，的确相对比较高。

提问：美国现在以直接税为主，间接税为辅，他们脑子里想的是怎么样向间接税过渡，他们所想的事不是搞驱动创新，而是怎么样增加国家税收，这边一减税，马上要到其他地方找税，所以他们脑子里想东西是怎么样增加间接税收，而不是扩大直接税收。   

现场：我插一句，您讲的这个跟当前特朗普的方案不是直接矛盾的？

现场：还有一个是消费税，他们是怎么想的呢？美国储蓄率太低，所以他们想的是怎么增加储蓄，减少消费，增加储蓄，怎么样减少消费呢？他就想消费税。所以整个趋势跟我们是相反的。

许多奇：你提的问题可以分解为几个问题。第一，税的特殊性，包括在法律上，是很独特的一波人在研究，跟研究政治学、经济学的学者交流，跟法学院的反而交流少。我发现有时候很痛苦，每次跟他们交流以后，跟法学院就隔离了。在美国也是这样。越研究越复杂以后，有时候深入研究很困难。

第二个，中国和美国目前的趋势是相向而行的，不光是税法，还有金融法、经济法很多是相向而行的。但人家跟我们不是在一个车道行驶（笑）。从美国的财政收入看，通常而言直接税减了这么多，一定要从别的地方弄回来，加上美国海外那么多企业、网上的交易怎么弄回来，是用目的地主义还是属人主义？怎么样收回来？即使税率设定得那么高（39.5%）,其实是毫无用处的，人家将利润滞留在国外，税率相当于零。时间关系，这些东西没讲。

还有一个，我今天只讲到税制和人的自由关系，这是我个人的观点。美国有从所得税向消费税转变的趋势，因为与今天的主题无关，那些东西没加在里面讲，但的确是这样的。去年我参加沃伦教授的一门税法读书会。美国之所以一直提前消费、甚至借贷消费，除了凯恩斯主义思想里面的激励最终需求之外，还有一个很重要的原因是税收采取的是以所得税为主体税种，所得税是具有某种储蓄惩罚性的税种。简单来说，反正我有所得了就要缴税，我肯定选择先把它消费掉而非存储下来。如果放在消费阶段再去缴税，可能会延迟消费，也许更多的人会储蓄。加上现在美国升息，很多资金会回来。我们国家为什么对于美国减税反应那么强烈呢（笑）？人家还没通过，自己内部还在吵，人家主权的事情，为什么反应那么大呢？因为这个事还是会影响到我们的。什么是公平竞争，健康的竞争都是好的，但是如果是恶性竞争和过份的竞争，race to the bottom, 就可能破坏以前的一些区域性合作成果。特别是我们国家目前还走不到美国这种小政府的情况下，这种恶性竞争对我们是不利的。但有人说，为什么不能通过恶性竞争把我们的政府也给精简了，实现政府再造或者有效率的政府呢？哪有这么容易。我们的政府也在精简了，正确的道路应该是提高政府支出的透明度，在于真正实现预算法定。为什么北欧纳税人缴那么重的税收，却没有人抱怨税负重呢？因为它们支出透明，取之有道，用之于民。所以重点不在于单纯减税，而在于结构性减税，同时实现支出公开。只是单纯的恶性税收竞争不会有一个胜利者，如果各个政府都相继减税，到了各国连基本公共服务都不能提供时，那就玉石俱焚，说的是这个意思。但是税务总局和人民日报那样的反应会导致很多人误解。

提问：简短问两个问题。一个是关于我国财政体制或者财政权力的分配，跟事权、财权有关系。我们一直说地方事权和财权不匹配，但地方的事权我理解是始终存在在那儿，毕竟有些事情需要地方去做。但有没有一种理论上的可能性，说把财权全部收回中央，然后由中央根据地方做多少事情来分配财权，利用这样的方式达到事权跟财权匹配，这样的方式在理论上可行吗？如果不可行，那么现实的难度在什么地方？

第二个问题，关于间接税向直接税转化的现实途径问题。我本科做过一个小课题，关于我国个人所得税的代扣代缴项目自主申报的转换，可以理解为是整个试图从间接税向直接税转化的一个很小的步骤。大家开始自己填年收入超过12万或者收入满足条件，自己开始填报税的表。但我们调研的结果发现，由于双轨制的存在，导致在现实中不管是税务局还是纳税局缺少动力认真做自主申报这件事情，他们觉得反正已经有一个已有的轨道在那儿，就按从前的做。其实整个从间接税往直接税转换的时候，整个体制都会碰到的问题，就是我们已经有一套东西了，我们再来转换新的东西，中间有非常多操作的额外负担，所以现实路径上的转换应该怎么完成？ 

许多奇：你提的问题超过我讲的范围。财权都收归中央统一分配，制定好转移支付政策，再分配给地方。这样做中央很高兴，也愿意这样。但我们现在一是还没有一个很好的转移支付法律，在转移支付的时候就难免有一些随意性在里面。二是如果地方上没有稳定的财源收入，就会过去很长时间形成的“跑部钱进”的状态。为什么有一些县级间的竞争，国家给指标，地方上就愿意落实下去？也是因为中央比较有财权。但十八大以后，提倡“支出责任与事权相统一”，没有说财权和事权相匹配。因为事权和财权是一个权力划分的问题，我的理解是，支出责任把一个权力划分变成一个钱的问题。支出责任可能一部分属于中央政府、一部分属于地方政府，如果事权既属于地方又属于中央，那就需要极强的合作力和迅捷的转移支付能力。从理论方面看，中央和地方的关系，最终还是从权利分配的角度解决问题的。为什么凡是大国如美国、加拿大都是联邦制或者邦联制，而没有说全部是一个国家全部集中上来，这是有其深层的规律在。基础理论在于本地方的人，集中起来形成契约，经过我的同意，让渡一部分权利给地方政府，让政府征税保护纳税人的权利，这就是所谓的“税收是权利的成本”的内涵所在。本地区人民的事情由自己约定和决定，然后法律化，自下而上往上推，而不是自上而下。只有自己决定和同意的事情才能够自觉遵从，照章纳税，这才是税收的法律基础所在。

现场：这个涉及到地方的自主性。

许多奇：对。

何海波：不仅是地方自主性，是中国治理特殊的复杂问题。为什么我们不提财权、事权相匹配，现在中央的事和地方的事根本就划不清楚，没有一件事能划清楚的，有些事，比如说城市建设，城市建设最典型的地方在市，但是Uber这些东西行不行？交通部还要来说几句话。很多事情，最后发改委经济建设要管，如果涉及到社会稳定，中央政府打包全管。还有些问题在东部地方是地方的事，但是在西部缺钱，我们这个大家长又给他掏钱，所以没有办法，划不清楚。

现场：对。以前我们讨论过，在英国文献中从来没有见过“事权”这东西的表述；美国宪法中只会说联邦政府的权力包括1234567，以这样的方式划分权力，剩下的东西属于地方，对地方的制约，是地方有什么权力设定什么税，通过代表设定什么税，有一定的财政权之后，在你的财政权力范围之内做什么事情。所以并没有说一共有多少事情，多少给地方政府，多少给中央做，在非常固定的模式，所以对整个事权的提法我们一直在思考。

向淼：这种调整取决于中央政府的目标正在调整。有任意性，想调整就调整。其实很多的比如行政管理、政府管理，过去几十年的发展，很大程度上就是因为中央政府，中央跟地方的财政分权，赋予了地方政府自己发展的自主性，所以过去才有几十年的发展，而不是因为中央政府能够把财政权全部收回来，回到过去的计划时代，这个是不大可能的。

何海波：作为一个政治学的观察，这是中国过去几十年成功的一条经验，地方有很大自主性。但从法律眼光来看，地方政府的自主性很多是在法规层面解释的。

现场：对，中国地方政府没有什么自主性，因为中国一样是中央政府控制各个地方，所以中国各个地叫“省”，不叫做“state”，所有的权来自中央的皇权，给你分一点小权，搅动你的积极性，但是你没有自主权，随时可以收回，当官的明天就可以下台。

何海波：你说的是一个法律问题，没有固有的权力。但是如果站在省委书记的角度看，又有很大的权力。

向淼：您说的更强调从政治集权角度上讲；另外方面，我们看到从行政管理角度，包括从法律角度上讲，地方政府有很大的自主性。比如说有人研究，东北跟广东工人抗争的不同模式，其实在国家层面，这个法院是一样的，但是到了东北，因为是国企为主，广东这边是私营企业为主，国企在东北，很多工人聚集在一起，大家要给我补助，国家要给我承担很多，因为我下岗了，需要国家来。但在广东，因为文化不一样，大家一开始说我们都是自立自主的，都是完全靠自己。这时候我们看到不同地方的工人在同一个国家的法律上形成了完全不同的跟地方政府互动、抗争的模式，他们把这个称为“法律的分权主义”。其实，也就是说，在法律跟行政管理意义上，地方政府还有一定的自主性，如何老师讲的，站在省委书记和省长角度，跟地方持股有很大的决定权。

提问：刚开始提到特朗普要改革美国的税务，只保留两个可以抵扣的。我在美国生活很多年，觉得美国税务也存在很大问题，因为太复杂了，代表各种各样的利益集团。现在因为是共和党的总统，理念是让政府变小，怎么让政府变小？大家也提到通过税务制度激励创新，扶持一些新兴行业。但对共和党的理念来说，政府不应该选择失败者，应该由市场来决定，所有这些东西都是不应该做的，所以把税法搞的越简单越好，让市场来决定谁赢是输。现在税率虽然是30%多，但能征收上来的税率其实没有那么高，因为有各种各样的方法来避税，十万亿美元在国外，收不回来，所以特朗普想，不如我把税率统一到15%。

许多奇：美国减税是个宏伟蓝图，由于美国税法太复杂，一是减税，二是简化税制，三是创造就业机会，四是扩大税基把没征的征回来。但问题是税改法案就一页纸，叫声大细节少。特朗普上台主要是美国中产阶级的利益被分割得太厉害（不管是向下还是向上），所以很多人希望改变现状。但现实是富人已经享受太多税收利益，对他们应该不是减税而是增税。而特朗普法案中大资产阶级获得的利益最多，问题就在这里。

提问：在中国通过立法征税的税种很少，什么原因使得中国税收的立法那么难？

许多奇：我国18种税种中，只有四种是法律层级的，其他立法层级都很低。所以现在在推税收法定主义，就是要在2020年，将所有的税种都上升为法律。以前都是税务局出个什么通知、规定、条例，如果有问题，就在这个基础上加补丁，补丁再加补丁。一个方面的原因是，以前各层级的税务局的法治观念参差不齐：有些税务局觉得学法律的跑到我们这儿有什么作用呢？但现在情况发生了变化，因为检察院开始告国税局怠于履行职责、告地税局不依法履行职责；而且法院以前从来不审这种案子。地方上的纳税人一般也不去告税务局的，除非是想关门大吉，即便告到法院去，税务鉴定报告也往往听任税务调整等等。现在情况发生变化，而且最高法税务行政诉讼第一案刚刚出来，税务局进行核定的时候，我可以看你核定的税收数额是多了还是少的，他们开始注重法律了，司法也开始介入税收过程，纳税人就必然更重视自己纳税的权利，最后都会上升为法律的，这是一个逐步推进过程。还有更深层的问题，并不是一旦上升为法律了，就真的能够落实税收法定主义，还是得一步一步来实现。所以税法是非常有趣的，现在研究也正当时，希望更多不同学科的才俊一起来研究税法问题！（完）

（本综述根据沙龙录音整理稿撰写，并经许多奇老师和向淼老师审校发布。未经许可，不得转载）