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针对虚假的公司登记，如何提起行政撤销之诉

诉讼攻略 · 公众号 · · 2024-12-20 11:10

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作者：周浩，行政庭三级法官助理、法律硕士

来源：北京市第一中级人民法院

公司登记是对市场主体身份的行政确认，包括公司设立登记、公司注销登记、公司变更登记。在实践中，商事制度改革降低了市场主体的准入门槛，提高了市场主体准入效率，激发了市场活力，但也出现了一些冒用他人身份、提交虚假材料进行公司设立登记、变更登记或者注销登记的情形。“被股东”“被法定代表人”“虚假注销公司”等现象严重侵害了公平、诚信的市场秩序，本文对此类行为的行政诉讼进行了梳理，详细介绍针对公司登记提起行政撤销诉讼的正确姿势。

一、诉讼参与人都有谁？

1. 原告

原则上讲，行政登记行为的相对人以及其他与该登记行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，具有原告主体资格。

股东如果针对其股东身份登记行为提起行政诉讼，则股东是适格原告。但是在非国有企业被行政机关注销登记的情况下，只有该企业或者法定代表人可以针对注销登记提起行政诉讼，股东在此种情形下并非适格原告。

债权人如果以债权损害为由针对公司注销行为或者股东变更行为提起行政诉讼，因其与登记行为本身不具有行政法上的利害关系，故不具备原告主体资格，相关问题应当通过民事途径解决。

2. 被告

公司登记相关诉讼中的被告即为作出登记行为的行政机关，目前按照我国的行政体制划分，一般以区县级市场监管部门为被告，即进行登记行为的市场监督管理局。

登记机关发生变更的，由承继其行政权力义务的行政机关作为被告。如原由工商局作出登记行为，后因行政体制改革，相应职权划归市场监督管理局，则由后者作为适格被告。

公司登记后变更注册地的，即涉嫌虚假登记的公司对应的登记机关发生变更的，由现登记机关负责处理撤销登记，原登记机关负有协助调查的义务。

3. 第三人

公司以外的主体针对公司登记行为提起行政诉讼时，由于公司是撤销登记类案件的直接利害关系人，因此公司应当依照行政诉讼法的规定，作为第三人参加诉讼。公司可以主动申请参加诉讼，法院也可以依职权要求公司参加诉讼。

从目前的实践来看，出于行政法上利害关系的考量，公司的其他股东或者公司债权人，不作为第三人参加诉讼。

二、在诉讼中如何有效作为？

1. 起诉期限的确定

对于虚假登记行为，应当在法定期限内提起行政诉讼，请求法院判决予以撤销，否则将会因超出起诉期限被裁定不予立案或驳回起诉。但是，《市场主体登记管理条例实施细则》第八章专门对行政机关撤销虚假登记作出明确规定，利害关系人可以申请登记机关对提供虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得的公司登记予以撤销。如果登记机关拒绝履行法定纠错职责，利害关系人可在法定期限内提起行政诉讼，此时的起诉期限以撤销登记申请提出时间作为计算依据，与公司登记作出时间无关。

2. 举证策略

不同于一般的行政诉讼案件“由行政机关证明行政行为的合法性”的举证责任要求，以撤销公司登记为目的而提起的行政诉讼，举证责任更多由申请撤销的原告负担。

举证的目的在于通过证据证明所提交用以进行市场主体登记的材料系虚假材料。在诉讼实践中，常见的举证方式有以下几种：①公司的工商档案材料中，涉及自己的签字和指印非本人所进行；②验资证明中的银行转账非本人操作；③在实缴资本的情况下，用于出资的银行卡并非本人申请办理的开户手续；④身份证丢失且有补办记录。同时，往往辅以司法鉴定以确认签字虚假或者相关材料虚假。

3. 行民交叉问题的处理

根据相关会议纪要精神，公司登记涉及民事法律关系时，利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。

在股权变更登记类案件中，行政机关作出登记主要依据的是申请资料中的股东会决议、股权转让协议等基础性法律文件。此时，应先通过民事诉讼确认股东会决议、股权转让协议的效力，而不是确认行政行为是否具有合法性。

三、争议实质性化解路径

1. 登记机关的主动撤销

正如之前所提，此类以撤销登记为目的的行政诉讼，本质上是履责之诉。因此，在诉讼前及诉讼过程中，可以通过法院推动行政机关进行内部自我纠错，以达成诉讼目的。

登记机关办理撤销市场主体登记时，对符合撤销情形的，以撤销为原则，以不撤销为例外，兼顾法律效果与社会效果。特别是登记申请人违背诚实信用原则，采取欺诈手段提交虚假材料，冒用他人身份信息取得市场主体登记的违法失信行为，严重干扰了正常的市场主体登记注册秩序，在此情形下，应当积极推动行政机关坚持以人民为中心的发展理念，用自我纠错积极回应公众期待和社会关切。行政机关主动将相关登记撤销后，原告提起撤诉申请后，法院经审查可以准许其撤诉。

2. 判决结果预期

在司法程序中，法院判定公司登记是否应当撤销的核心标准可参考以下因素：①登记材料是否为虚假材料；②诉讼中，利害关系人能否证明自己身份信息被冒用；③是否存在明知个人身份信息被冒用而没有提出异议，并参与公司的经营管理活动，或者实际履行了出资义务的情形；④撤销公司登记是否会对公共利益造成重大损害。

3. 赔偿责任

只有在明确登记系基于虚假材料作出时，法院才会作出撤销判决。基于该判决，登记机关应作出撤销登记决定。但是法院作出撤销判决，并不意味着登记机关必然负有行政赔偿的义务。登记机关在登记过程中履行的是“审慎审查义务”，在其已经尽到该义务的基础上，其不负有赔偿责任。只有当现有证据证明行政机关存在玩忽职守、滥用职权等违法行为，未尽到审慎审查义务导致错误登记并造成损害时，行政机关才会根据其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。

法条链接：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

《中华人民共和国行政许可法》

第三十一条 申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

《中华人民共和国公司法》

第五条 公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。

第一百九十八条 违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。

《中华人民共和国公司登记管理条例》

第二条第二款 申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。

第六十四条 提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。

《最高人民法院关于适用的解释》

第十六条 股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。

联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。

非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》

第四十条 提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。

登记机关受理申请后，应当及时开展调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。相关市场主体和人员无法联系或者拒不配合的，登记机关可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，公示期为45日。相关市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，登记机关可以撤销市场主体登记。

因虚假市场主体登记被撤销的市场主体，其直接责任人自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。登记机关应当通过国家企业信用信息公示系统予以公示。

第四十一条 有下列情形之一的，登记机关可以不予撤销市场主体登记：

（一）撤销市场主体登记可能对社会公共利益造成重大损害；

（二）撤销市场主体登记后无法恢复到登记前的状态；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》

第五十一条 受虚假登记影响的自然人、法人和其他组织，可以向登记机关提出撤销市场主体登记申请。涉嫌冒用自然人身份的虚假登记，被冒用人应当配合登记机关通过线上或者线下途径核验身份信息。

涉嫌虚假登记市场主体的登记机关发生变更的，由现登记机关负责处理撤销登记，原登记机关应当协助进行调查。

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针对虚假的公司登记，如何提起行政撤销之诉

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