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在关键矿产的竞争上，中国不能只有限制出口这招

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-12-21 13:06

正文

文/观察者网专栏作者王英良

复旦大学美国研究中心博士

随着特朗普重返白宫日期的临近，中美即将开启新一轮竞争的势头似乎愈发明显。其中，在金融、科技之外，关键矿产正获得越来越多的关注。

12月3日，中国商务部发布公告，宣布严控对美出口镓、锗、锑、超硬材料、石墨等相关两用物项。

而前几日据路透社报道，特朗普的过渡团队建议特朗普援引针对“国家安全威胁”的美国《1962年贸易扩展法》第232条款，对“电动汽车供应链”进口产品征收关税，限制电池、关键矿物和充电组件等相关产品的进口。

围绕关键矿产的战略博弈波诡云谲，而特朗普的再次上台，势必让这番你来我往烈度再增。

一

矿业是一国工业制造业的重要原料和工业经济发展的基础。通常，矿业涉及矿山勘探、投资、采掘、冶炼、金属加工与贸易等，所涉产业链路十分复杂，所加工产品既可广泛地用在民用领域，同时可用于军事武器加工，所以矿产资源也被称为“工业粮食”，关乎国计民生和国家安全。

内蒙古白云鄂博矿，是世界公认的最大稀土矿，此前长期被当成铁矿开采。资料图

在弱全球化背景下，“工业国家”的外包进程出现了新的变革，各主要工业国越发注重本土的工业化，美国也不例外。上世纪70到80年代，在新自由主义经济政策引领下，美国国内制造业“外包”浪潮高涨，经济总体开始脱实向虚，制造业及采掘业等第二产业走向衰落，经济支柱转以金融和轻资产的信息通讯及服务业为主。尽管奥巴马在其8年任期中曾力推“再工业化”，但成效微弱。

而着力推动美国“再工业化”的特朗普政府，在其第一个任期中就已经注意到美国在矿业领域的弱势。

2018年5月，美国地质调查局发布关键矿物清单，其中包括35种矿产。据称，“在35种关键矿物中，美国有31种矿物的进口量占其年消费量的一半以上。有14种关键矿物美国国内没有生产，完全依赖进口来满足需求。”这种危机意识是美国政府此前未曾出现的。

更让美国政府感到紧张的是，在一些稀有金属上，美国对中国表现出了强依赖，包括在半导体和航空航天领域使用广泛的稀土元素钪，以及用于喷气和火箭发动机耐高温合金的稀土元素铌。据美国《防务新闻》统计，2019年美国约80%的稀土制品都来自中国。

为夯实矿业之基，当时的特朗普政府也采取了一系列措施。

自2017年起，执意准备“脱钩”的特朗普政府连续签署《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》《解决依赖国外矿产对国内供应链构成的威胁》三份文件，对美国制造业、军工业关键矿产供应链进行“脱钩式保护”。

2017年12月，特朗普政府发布“13817号”总统行政命令，将确保“危机矿产”安全和可靠供应提升到联邦战略的高度。

2020年9月，特朗普发出一项行政命令，宣布全国进入紧急状态，以应对美国“过分依赖”来自外国竞争对手的加工或未加工关键矿产所带来的威胁。而该行政命令列明中国是唯一竞争对手。

资料图：新华社

疫情所带来的全球产业链和航运效能下降，让美国的政治精英进一步认识到组建自主可控的产业链网络的重要性。在矿产领域，特朗普政府试图让美国资本通过地缘政治战略诸如“印太经济框架”“印度-中东-欧洲经济走廊”等，加大对海外关键矿产的投资；而在非洲与拉美等地区积极谋取美国公私部门的权力地位，以挤压中国企业的空间，同时鼓动美国政府支持的非政府组织（NGO）极力破坏中国在拉美和东盟国家的矿业优势，抹黑指责中国企业。

比如，由非政府组织“企业责任资源中心”（Business&human rights resource center）在其发布的《中国企业在拉丁美洲的投资活动与人权》专报中，指控一家中国锂矿企业在阿根廷胡胡伊省（Jujuy）苏斯克斯县（Susques）的采矿业侵犯了土著居民的事先磋商权、健康环境权、水权和劳工权等。而这些舆论对中国在拉美乃至全球的矿业开拓均产生了消极的影响。

总的来看，特朗普已意识到中美在矿业领域的差距以及美国所处的弱势地位，但囿于疫情因素，其在第一任期中的策略实施相对受限。

二

与特朗普一样，拜登同样着力推动美国的“再工业化”，尤其关注芯片、生物制造、新能源等领域的竞争态势，而所有这些工业门类均需要特定的矿产进行支撑。

所以拜登也签署了关注重点相近的《关于美国供应链的第14017号行政令》，要求对半导体制造与先进封装、大容量电池、关键矿产和稀土等关键矿物等的供应链风险和韧性进行评估，并要求在100天内提交报告。而在美国国防部公布的战略和关键材料百日行业审查中，其认为国防对关键矿产依赖程度高，且隐含可持续性风险，包括供应集中、供应商来源单一、易受价格冲击影响等。

不过，与特朗普寻求“美国优先”、排斥盟友参与的做法不同，拜登在多个重要场合中强调了盟友的重要性，其更加倾向于动用美国传统的联盟外交手段以实现目标。

屏幕上分别为美国总统拜登、欧盟委员会主席冯德莱恩、加拿大总理特鲁多、德国总理朔尔茨。资料图：新华社

为对抗中国在能矿领域的优势地位，拜登政府也祭出了自己的一套“组合拳”。

首先便是推动对关键矿产的掌控和开采。

在美国国内，拜登政府支持推动对在内华达州的流纹岩岭（Rhyolite Ridge）同时开采锂和硼，而这是美国自上世纪60年代以来第一个获批的锂矿。

在国际层面，拜登政府力图组建“关键矿产联盟”。2022年12月，加拿大自然资源部长威尔金森在联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP15）会议上宣布，澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、印度、意大利、日本、韩国、挪威、瑞典、英国和欧盟都是美国主导的“矿产安全伙伴关系”成员。2024年8月，阿根廷政府与美国签署关键矿物合作备忘录，也加入美国主导的“关键矿产联盟”。

其次，进行金融动员。

美国政府要实现“关键矿产联盟”、展开与中国的竞争，就需要在资金上进行动员。对此，美国不仅拟成立国内政府主权基金参与到海外和国内的矿业项目开拓，还积极争取中东主权财富基金对美国在海外比如非洲矿业项目进行支持。比如，目前卡塔尔投资局已同意向总部位于都柏林的矿业投资工具“TechMet”投资1.8亿美元，而后者得到了美国联邦政府麾下的美国国际开发金融公司的支持。

再次，试图设立新的矿业规范。

对于中国在特定国家的矿业优势，比起制度性对抗，拜登政府更常祭出人权与劳工权、ESG等议题，以弱化中国的竞争优势。

比如，积极与东道国NGO和环保组织等调查中国在发展中国家的经营活动，并持续舆论造势反对中国矿企开采。目前包括刚果、印尼和喀麦隆等国家纷纷指责中国在本国的矿业开采造成了所谓侵犯劳工权益与破坏环境的后果。

尤其是在印尼青山镍矿园区，美国支持的当地NGO对中国镍的开采加工工作带来了极大的干扰，以包括工伤、司法索赔和海洋污染等由头抹黑中企形象。目前来看，他们还有将青山镍园区矛盾激化，引向与印尼政府对抗的意图。

再比如，在“美国-东盟”峰会上，副总统哈里斯声称将提供200万资金，帮助东盟建立可持续和契合环境、社会和治理标准的矿业生产。

三

包括电动车在内的新能源产业的迅猛发展需要全球层面涉锂、镍等矿产资源的支持，而电动车产品以及对传统工业的电池化和信息化的改造是一个长期工程，也是塑造中国产业全球竞争优势的重要一环。

美国政府对中国在新能源相关领域的优势是“看在眼里，急在心里”，除了利用关税大棒打压中国产品的国际市场竞争力之外，还试图搅乱中国的海外布局，拉拢“一带一路”沿线国家尤其是富矿国家参与到自己主导的“关键矿产同盟”，确保自己在全球矿业中的主导权。

阿根廷、土耳其等国家已经加入这一联盟，这反映了一些资源富集国家在美西方的政治压力与利益诱导下，选择了多元化的市场策略，既在矿业投资上寻求中国资本或跨国公司的投资，又对于美西方市场以及开具的政治承诺等投机“下注”。

如此一来，中国的矿业开拓势必会面临更多阻力。当然，中国作为全球重要的矿业进口国，其市场潜力是任何一个矿业国家、矿企以及中间商所不能轻视的。所以尽管在今年的8月，米莱政府让阿根廷加入美国推动的“关键矿产联盟”，但迄今为止并未对中国在阿根廷的能矿企业进行严厉施压。

中企在阿根廷的Cauchari-Olaroz盐湖项目

宏观来看，当前一个明显的事实是，全球矿业版图已生出分化和集团化的苗头，出现了两条指向趋同但归属不同的矿产贸易链路，即中国推动的“一带一路”矿业合作和美西方主导的“关键矿产同盟”。前者表现为“产业引导+跨国公司自主”，主要从商业角度推动与特定国家的矿产投资与贸易，且为双方带来了实实在在的互利共赢；后者则从政治对抗角度出发，采取“政府产业政策+同盟体系”，具有显著的排斥中国、以中国为“假想敌”的特征。

而特朗普正式重返白宫后，大概率不会完全摒弃“关键矿产联盟”。在与拜登的竞选政策辩论中，虽然特朗普将《通货膨胀削减法案》（IRA）形容为“绿色骗局”，并承诺重返白宫后会废除这部法案。但是，获取美国可控的“关键矿产”已是跨党派共识，也是中美竞争的关键方向。而特朗普要想振兴美国制造业，实现“让美国更伟大”的念想，离不开这些矿产盟国的支持。

实际来看，特朗普新一届的政府很可能会着力开发美国国内矿产潜力，以采掘冶炼扩大美国蓝领工人就业机会，并通过联盟网络从外部获取特定关键矿产，双管齐下，提升美国国家矿业供应链条的安全。

中美矿业竞争折射出一个基本事实：中国越发成为推动全球矿业商业贸易的主要力量，实际上成为引领全球矿业自由贸易的先驱，而美西方越发表现出“冷战”思维，力图以传统的联盟形式将全球矿业市场导向分裂。

对中国而言，可喜的一点是，中国综合的工业门类以及优势的要素、强劲的新能源汽车制造能力，会在一定程度上抵消“关键矿产联盟”带来的消极影响。只不过，对于他人的“狠”与“恶”，现在看来，不能只是自己单方面修足真气，在严控部分关键矿物出口之余，还需在外交、经贸、民间舆论等多个层面齐发力，反击恶意干扰，既能为在外中企保驾护航，也能加强我们生产供应链的韧性。

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