原题为《大城市人口管控政策往何处去》
从2016年10月1日开始，在京居住6个月以上的且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民，将可以申请领取居住证。2016年8月11日，北京市发布《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》。按照媒体的报道，这“也意味着北京对非京籍常住人口将从‘管理’转为多方位服务。”
北京是国内四个特大城市中最晚出台居住证制度的，在此之前，上海、广州和深圳都已经出台了办理居住证的相关规定，而此时距国务院于2015年12月12日颁布《居住证暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）已经有9个月之久，离2016年1月1日正式实施《暂行条例》也已经有8个月。
北京居住证制度出台的历程，充分表明了特大城市在户籍改革方面的艰难。居住证真能达到如《暂行条例》第一条所称的“推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义”吗？今后，户籍改革的难点又在哪里？
2016年5月26日，农民工们从北京西客站前的过街天桥穿过，离开或来到北京打工。长期以来，经济发展的不均衡，导致大量农村劳动力涌入大城市寻找工作机会。国家统计局最新数据显示,截至2015年,中国农民工总数已达2.77亿人。
居住证制度带来的问题更为根本性的是，这种技术性的调整实际上是与人口实际流动的趋势背道而驰。
以义务教育为例，《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”法律上并没有要求适龄儿童或者少年接受义务教育必须以办理居住证为先决要件，只需要有文件证明其父母或者法定监护人工作或者居住地即可。
不仅仅是义务教育不需要以居住证作为证明文件，其他绝大部分的公共服务如社会保险、住房公积金等，也都不需要居住证。事实上，在过去的几十年中，即便没有居住证，在绝大多数城市也都已经慢慢解决了非户籍人口享受义务教育、社会保险和住房公积金等公共服务问题。如果在以往不需要居住证即能解决以上这些公共服务，那么今后就没有必要再通过办理居住证的办法。
当我们谈及当下中国公共服务存在的问题，并非是指目前的公共服务体系不考虑非户籍人口，事实上，在很多城市，非户籍人口的公共服务已经得到了很好解决。以上海为例，这个拥有将近1000万非户籍人口的城市在最近几年已经妥善解决为非户籍子女的义务教育问题——到2012年底，非户籍学生在义务教育阶段总入学人数中的占比已达45%，而在一年级新生中已经超过了户籍子女。由此可见，没有居住证也能够实现公共服务均等化。
那么，当下中国公共服务的弊病存在于哪里？在我看来，最主要是源于人口的高度流动和公共服务本身无法流转之间的冲突。以养老保险为例，如果我经常变更工作地——假设今年在上海，明年在广州，后年在北京，那么就会遇到一个非常头痛的问题，每到一个工作地就要开设一个社保账户，而且工作单位为我支付的社会统筹部分的养老金已经与我无缘——在现收现付的养老体系下，统筹部分已经被用来支付工作地退休员工的退休金了。
很显然，目前的居住证模式没有办法解决这个难题，相反，还造成了另外的难题。《征求意见稿》第十六条规定了居住证发放地人民政府应当确定的落户条件，对那些中等城市、大城市和特大城市的落户都设置了一定的年限，尽管《征求意见稿》中没有明确规定这些年限是否“连续”，但是在实际操作过程中，目前已经实施居住证的城市都是要求“连续”。
假设今后居住证也需要“连续”，那就意味着那些频频更换工作地的居民会深受其累——他给各个城市都缴纳了养老保险，最终却可能不属于任何一个城市。事实上，在劳动力流动频繁的今天，这个群体的比重尽管不大，但人口规模不在少数。换句话说，居住证制度反而把一个本该统一的劳动力大市场分割成了若干个城市，制造了更多的麻烦。
各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。尽管公安部起草的《居住证管理办法》没有公布，但是可以想象的是，各个城市居住证所提供的功能并不一致，同时各地落户标准也不尽一致。就像公安部副部长黄明在接受新华社记者采访时指出，居住证要分类实施，“由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。”在劳动力流动日益频繁的今天，一个人很可能不会在一个城市终其一生，因此各自为政的居住证模式可能会成为阻碍劳动力在全国范围内流动的载体，而不是像黄明所宣称的那样，为农业转移人口及其他常住人口流动提供公共服务。
其次，政府主导的落户标准与市场所需要的劳动力背道而驰。到目前为止，各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力，根据不同条件对居住证持有者进行三六九等划分。这种办法看起来很规范也便于操作，但最终是一只中看不中用的绣花枕头。因为目前的各种条条框框，无非是政府提供了一种选马的标准。但是这种以政府标准筛选出来的“马匹”能不能经受市场考验，还是值得商榷。
以上海为例，居住证办法中的三六九等划分无法体现各个职业的真实贡献。在目前的办法中，对教育背景和专业技能尤为看重：教育背景指标最高分值110分，专业技术职称和技能等级指标最高分值140分。相比较之下，年龄分值较少：年龄指标的分值最高30分。按照这个分值，意味着高学历者给上海的贡献远大于低学历者。
但现实真的如此吗？未必。现在大学的新晋讲师可能是供大于求，但清洁工人可能是供给不足。如果说这种情况反映了某种现实，应该是后者比前者更加珍贵才是，尽管在现有的办法下类似“环卫”等特殊公共服务可以享受加分，但加分幅度也只有20分——远逊于高学历者，换句话说，目前这个办法下没有体现出社会实际生活中工作人才的稀缺程度，高学历者永远比低学历者更加受到重视。
最后，居住证制度继承了原有户籍制度的各种弊病，同时将其显性化。在原有户籍制度下，公共服务的提供是以户籍为识别载体的，是需要破除的计划经济遗产。但是在居住证制度下，不仅仅承认了户籍人口和非户籍人口之间的差别，同时还在非户籍人口之间制造新的不平等。对于非户籍居民而言，申请居住证的最主要目的就是为了享受当地的公共服务。尽管在很多国家，个人如要享受政府提供的社会保障通常需要个人提供一定的对价———如失业救济需要以就业时缴纳失业保险、领取养老金需要个人缴纳社会保险费为前提，但是对于子女的教育，则很少有国家会对此作出类似规定。
为什么不能因为父母的情况而限制子女的教育？很重要的原因是子女无法选择出身，不同阶层的家庭对子女的教育本身就已经存在差异，如果政府再予以不同的区分，则会强化这种不平等，而这对其子女是非常不公平的。
有些国家采取另外的措施来矫正这种出身上的不公平——如备受争议的美国平权法案。而目前中国很多城市在居住证上将子女受教育与居住证挂钩的做法，倒是强化了这种先天不平等。按照上海的办法，农民工的子女可能永远无法获得在上海参加高考的机会，而大学教授的子女就很简单。在目前各省区市高等教育资源不均衡的背景下，这种不公平的格局将会继续延续。
市场经济的本质就是要人、财、物在全国统一大市场内流动，但居住证制度的实施则是进一步分割了这个市场，同时还会导致社会族群的内部纷争。无论是从经济意义或者是文化意义，居住证都不是一个好的选项，反而会让以前的问题越来越严重。
既然居住证制度无法化解大城市人口管控的弊端，那么若要真改革，还应从户籍制度入手，应该打破地方政府对落户标准的垄断，让一国公民能够在国内各个城市自由落户。
傅蔚冈/上海金融与法律研究院执行院长
编辑/孙杨 美编/虎妹
本文节选自《大城市人口管控政策往何处去》，原文刊载于《凤凰周刊》2016年第36期，总第601期。
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