文|陈卫东 东帆石能源咨询有限公司
文|朱凯 中海油研究总院规划研究院
本文首先归纳了中国制定石油战略和政策所基于的四点基本认识，并指出，在当前国内外石油行业的新形势和中国经济新常态的大背景下，许多一直以来被认为是中国特色的体制优势在概念认识和实践中受到了巨大的冲击，中国政府必须对前述的四点基本认识进行深刻的反省，对石油政策乃至能源战略、外交策略、国家安全观做出积极、及时的调整。在此基础上，对2014 年中国在能源战略、政府监管、石油金融、石油税改、石油央企混改五个石油政策领域的新变化进行回顾和点评。
中国石油战略和政策的制定主要基于以下四点认识：中国富煤少油缺气的自然资源禀赋；石油是支撑国民经济快速增长的重要的战略资源；自给自足的供给安全观念；借举国之力、搞石油会战的辉煌岁月里成功的记忆。
2014
年下半年国际石油价格的大幅下挫，中国经济进入新常态、面临三期叠加都要求国内提高能源效率、调整经济结构、落实节能减排措施，导致石油需求增速放缓。同时，全球能源行业进入大转型时期，以化石能源为主的能源格局正在面临气候变化、环境污染以及替代能源发展的挑战。石油在一次能源消费中的比重下降，一方面是因为国内石油产量没有大幅增长的预期，而且政策决定者对于石油对外依存度高企会降低能源安全的认识；另一方面是由于电的利用得到普及，各种一次能源可以通过转化为电能来比较能效、排污、经济成本，替代能源通过技术进步增强对石油的竞争力和替代能力。石油在能源中的主导地位开始动摇，以石油为核心的全球地缘政治经济格局也将发生深刻全面甚至是彻底的改变。
这些变化都使一直以来被认为是中国特色的诸多体制优势在概念认识和实践中受到了巨大的冲击，“可持续性”得到了越来越多的重视，石油资源、石油资本的利用效率亟待提升，石油行业（尤其是上游）向民营企业开放、改革国有石油公司体制的呼声日高，迫使中国的石油工业进入转型期。中国政府亟需对石油政策乃至能源战略、外交策略、国家安全观出积极、及时的调整。
2014
年是中国全面深化改革的元年，石油政策的变革也亮点颇多，重点体现在以下五个方面：战略—发展的方向、政府监管—发展的保障、金融—发展的动力、税收—利益再分配、企业—市场竞争的主体。
能源战略
（一）“四个革命、一个合作”
2014
年中国能源行业中的头等大事，就是习近平主席提出“四个革命、一个合作”的国家能源战略，明确提出，要推动能源体制革命，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系。
使用“革命”而非其他领域的“改革”，说明中国领导人充分认识到全球能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势对中国能源行业的冲击，以及中国能源行业面临的需求压力巨大、供给制约较多、生产和消费对生态环境损害严重、技术水平总体落后等挑战。革命与合作的提出有助于对国家石油战略和政策制定的四个基本认识进行调整。然而，革命与合作还只是新概念，实质性的内容亟需补充，预计将在今后一系列的能源政策中，尤其是在即将开始的“国家十三五能源规划”中得以体现。
（二）能源发展战略行动计划
国务院办公厅6月7日同意、11月19日正式发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（下称《计划》）。《计划》提出重点实施“节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动”四大战略，到2020年，基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系，并明确提出“一降三升”的能源结构调整路径。
《计划》延续了既定的改革原则，例如：建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，推进石油领域价格改革，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究及重大装备的支持机制，深化国际能源双边多边合作，支持企业“走出去”。这些内容仍然是原则性表述，缺乏可实施的路线图和时间表，而且涉及面太广，不是能源计划可以协调处理的，需要全面的改革。
由于替代能源关键技术的突破在短期内尚无法预见，石油的开发利用还具有经济性，保障石油供给依然是当前能源工作中的重要任务。《计划》也因此明确提出增强能源自主保障能力，坚持陆上和海上并重，提高国内石油产量。
（三）“一带一路”
在2014年12月召开的2015中央经济工作会议将“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”列为2015年区域发展的首要战略。构建“一带一路”对中国加快融入全球化，促进在经贸合作、地缘政治和文化交流等方面有重要的推动作用，而且对于促进油气贸易更是有重大战略意义。
阿拉伯国家长期以来是中国最大的石油供应地区。在中国2013年的石油进口结构中，中东、非洲、俄罗斯及中亚分别占据42 .8%、17.4%和16.7%。根据对中国2020年和2030年石油消费量以及原油产量的预测（见表1和表2），未来年进口量将在4亿-5亿吨。届时，中国需要加大力度从中东、非洲、俄
罗斯及中亚进口石油资源。
“一带一路”本身的安全性如何保障需要重视。目前，建设“一带一路”的主要动力来自中国，需要得到各参与国的认同和配合，这就需要共赢的思路，还要有安全底线和保障措施。中国必须明确应该、可以采取什么策略和措施维护自己的正当权利，而且必须得到各参与国的认同。
政府监管
（一）油气管网设施的监管
中国的油气管网设施建设、运营主要集中于少数大型央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态，相关市场主体对于油气管网设施公平开放的需求日益凸显。2月13日，国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》提出：油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。
（二）投资项目的简政放权
2014
年10月31日，国务院发布《政府核准的投资项目目录(2014年本)》，主要内容可以概括为六个字：取消、下放、监管。此轮简政放权的实质是中央不再直接审批小项目。根据国家发改委官员的解释，审批权下放是有条件的，条件就是一系列的政策约束，包括发展规划、产业政策、总量控制目标、准入标准、技术政策、用地政策、环保政策、信贷政策等。
政府监管的改革，不能只是一放了之，防止职能错位，而不是造成缺位，应该有放有收。在不断深化改革的过程中，党和政府须继续探索经济管理的内涵和方法。
石油金融市场
（一）成品油现货交易
2013
年3月26日，国家发改委将成品油调价周期缩短至10个工作日后，国内成品油经营企业对缓解油价波动风险的需求愈发迫切。
北京石油交易所成品油现货交易在经过一年的试运行后，于2014年2月14日正式上线。理论上，对于成品油经营企业而言，通过在该平台实时买货卖货，可以进一步拓宽业务渠道。成品油现货交易平台建立后，民营加油站将成为其主体，将使消费者获得更多的选择。但是，中国石油和中国石化掌握着国内80%-90%的油源供应渠道。如果这“两桶油”不积极参与成品油现货平台建设，该平台长时期内可能仅能在较小范围内运行，低普及率会导致平台上形成的交易价格难以影响“两桶油”的定价，难以形成成品油的市场化定价。
