一文读懂我国金融监管沿革史

国务委员王勇

王勇称，为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，方案提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。

他介绍称，中国银行保险监督管理委员会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长

“这体现出监管正从过去以机构监管为主向以市场监管为主的方向转化。”

对上证报记者表示，金融监管机构改革是党和国家机构改革的有机组成部分，后续改革也会逐步推开。

在他看来，银监会与保监会合并、证监会保留的做法体现了监管三方面的变化。首先，监管方向从机构转向市场。过去三会是按照机构性质来设立的监管组织，银行、保险、证券是金融市场的主要三类机构。“随着市场发展，也逐渐认识到必须突出以市场监管为核心。”杨成长说，目前市场主要是两个层次，一个是银行货币市场，主要是中短期资金市场；另一个就是证券市场，主要是中长期融资市场。而从各机构的业务形式和投资去向来讲，最终也必然是投向这两个市场。

其次，体现了分业监管和混业监管的协调统一。“改革并不意味着彻底实现混业化监管，而是强调机构主营的分业监管和统一监管两者之间有机结合，分业监管在中国仍然有效。”杨成长说，目前金融各业各自突出主营业务方向，但在资金投向和业务模式方面仍形成了相互合作，比如资管业务、同业业务和非标业务等，都是银、证、保、基、信相互交易合作的市场。因此，在一些混业领域需要统一监管。以市场为核心进行监管，就能实现分业和混业监管相互结合的统一协调监管。

第三，此次机构改革突出强调了机构的主要功能是市场监管。“原来三会既负担着监管职能，也有行业发展规划等其他方面功能。”杨成长解释，这次改革更强调市场监管，而把有关市场调控、发展规划方面的功能上提到央行，功能划分更加清楚，“哪些是属于宏观审慎管理、金融调控功能，哪些是市场层面的监管功能，能够清晰区分开来，这也是我国金融监管改革上的重大突破。”

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富

银监会、保监会合并的好处在于，将外部沟通协调转化为内部的部门间沟通协调，有利于解决统筹协调金融发展、填补监管真空、加强监管的有效性、兼顾金融的包容性发展和市场力量均衡等问题。

央行统领拟订银保法规和审慎监管制度职责，可以克服部门之间议而不决，或者部门利益主导部门间沟通协调的问题；有助于减少信息重复收集和系统重复建设等问题，并降低监管成本。

与此同时，监管理念基本框架没有调整，可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段 。

中国社科院保险与经济发展研究中心主任郭金龙

近几年，银行保险业发展迅猛，机构、产品、服务创新速度较快。其中，涌现出一些金融集团、金控集团，既做保险业务也做银行业务，有时也兼具其他相关的金融业务。此外，近年来不同金融产品融合加快、产品的边界模糊、金融科技的发展等也对整个监管体系带来挑战。

有关监管机构合并是贯彻落实第五次全国金融工作会议和十九大精神的具体措施，也是顺应金融发展趋势及防范化解金融风险的要求。首先，整合监管资源、提高监管效率；其次，扩大监管覆盖范围，原来的监管盲点和不足的地方通过监管资源的整合进行强化；另外，便于监管协调，有助于化解金融风险，更好的引导金融服务实体经济。

交通银行首席经济学家连平

这是监管统一的第一步，未来合的趋势十分明朗，朝着审慎监管、行为监管和功能监管统一方向发展的思路已经清晰显现。

长期以来，保险业务与银行业务合作密切，而保险的业务功能相对单一，银监会和保监会的合并相对较为便利。

此前，按照行业机构监管的方式，对于业务监管却存在模糊地带。如今将在国务院金融稳定发展委员会统筹协调下，有效避免监管漏洞和监管重叠。

与此同时，大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域，将银监会、保监会合并，有助于加强这方面管理，未来在制定对系统重要性机构的风控标准时，就可以更好地协调统一起来，这有助于控制系统性金融风险 。

东方证券首席经济学家邵宇

银监会、保监会合并这种方案在全球来说并不常见，目前来看可能是为了解决相关领域的监管真空。两会合并将有利于打破监管套利，而现有的监管基础设施，包括人员的储备，也能加强对薄弱领域的监管。

改革方案还显示，银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责将划入中国人民银行。

对此，邵宇表示，这体现出了双峰监管的特点。也就是，“银监会、保监会未来只负责执行，比如微观审慎的管理、市场监管、投资者保护等。凡是涉及宏观决策、宏观审慎和重要经济参数的调整，都由宏观管理部门——央行来管理。”

邵宇说，综合监管是趋势，但要一步步来，金融监管体制的改革有一个过程，先调整监管薄弱的环节，其他的还需要优化、证明和研究时间，下一步再去相应地解决 。

中央财经大学金融学院教授郭田勇

从金融机构经营层面上来看，现在混业经营、金融创新是大势所趋。监管作为一种上层建筑，要跟金融业态的发展相适应。

“前两年，金融业之所以乱象丛生与监管不到位脱不开关系，比如说银行、证券或者保险公司在资金运用上出现了一些问题，并且形成了一些隐患，形成一些监管套利、资金空转等问题。这与跟监管政出多门、监管政策不统一都有关系。”郭田勇解释道。

他表示，从各个国家的情况来看，由于证券市场具有特殊性，一般的来讲，证券市场的监管要由单独的监管机构来进行。而对银行业和保险业的监管资源进行整合是有必要的，这可以体现在微观审慎层面上，机构监管、功能监管和行为监管的相结合和相统一。监管整合能够给这些机构的经营形成一个统一的政策空间，对于未来防范金融风险和鼓励各类金融机构的创新起到助推作用 。

首都经济贸易大学保险系教授庹国柱

就此表示，这一改革，主要是因为银行和保险本来联系就很紧密，包括资本筹集、营销渠道、资金运用、产品竞争等都有密切联系，分开监管的话，两家监管机构在分别监管条件下所制定的政策有时候难免顾此失彼，出现漏洞，对于防范金融风险来说就会有隐患。

他表示，监管机构合在一起就能避免这种问题，这对于有效防范金融风险肯定是有利的。比如此前，有的机构从银行借款来投资保险公司股权，保监会查处这种问题的时候就存在一些障碍。保险投资也是这样，对于许多海外投资，保监机构监管并不容易，而通过银监会就方便多了。

国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生

在接受上证报记者采访时表示，此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实，合并银行、保险的分业监管体系有助于适应综合经营趋势。

“将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行，这意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益，有助于明确银行、保险监管目标，即主要立足于风险监控与消费者保护，而不是行业发展，有助于解决此前存在的监管部门行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突，对于打破之间不同监管部门之间的监管真空与监管套利具有积极的意义。”朱俊生表示。

他还认为，新的职能划分强化了人民银行的宏观审慎监管职能。这在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合，赋予了央行应对系统性风险的手段。

交通银行金融研究中心首席银行分析师许文兵

“这是继国务院金融稳定发展委员会设立之后的又一重大监管框架调整举措，对防范系统性风险，支持我国金融市场稳健发展均将起到重要支撑作用。”

指出，这迈出了建立统筹协调的金融监管体系重要的第一步，“未来我国金融监管体系朝着审慎监管、行为监管和功能监管统一方向发展的思路已经清晰显现，进一步整合的趋势也十分明朗”。

过去，分业监管模式有效改善了我国金融业发展相对滞后的状况，但在不同类型的金融业务快速发展和日益融合的大背景下，分业监管难免产生业务监管的模糊地带。尤其是对于部分创新型业务的多头监管容易引发监管套利，导致风险隐匿或放大。

他认为，此次组建中国银行保险监督管理委员会，将进一步推进行业监管协同，有效避免监管漏洞和监管重叠的问题。

改革方案还提出，原先由银监会和保监会承担的拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责将划入中国人民银行。

对此，他认为，部分监管职能的调整有助于推动宏观与微观审慎监管的协调统一。这一职责调整后，银行保险监督管理委员会作为微观审慎监管主体，监督金融机构行为稳健和合规经营的职责更为明确。而央行作为货币当局，进一步承担了与金融稳定密切相关的部分微观审慎监管职能，将使宏观审慎政策与微观审慎监管要求有机结合，更好地发挥统筹构建审慎监管体系、有效防范风险的职能。

与此同时，推进银行与保险监管的跨行业整合，也符合中国金融市场发展实际。“现阶段，银行与保险监管的整合难度相对较小，也更有利于市场的平稳过渡。”他认为，与资本市场业务相比，保险的业务功能相对单一，风险管理的方法与要求与银行也有一定的相似之处。

而长期以来，保险业务与银行业务合作密切，在监管合作上也有较好的基础，因此银监会和保监会的合并相对而言较为便利，对市场的直接影响也相对有限。

从机构管理的角度看，银监会与保监会合并，将促进金融机构管理有效性的提升，有助于控制系统性金融风险。我国大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域，且银行已经成为保险资金的重要投资标的。

因此，在制定相关机构的监管标准时，由统一的监管部门加以推进，可以将风险控制要求更好地协调统一起来，这对加强骨干金融机构的管理，进而对保证金融稳定和防范系统性金融风险起到至关重要的作用。

全国政协委员、南开大学金融学院常务副院长范小云

我国金融体系越来越复杂，有很多全牌照的金融机构，银行和保险的分业监管不能适用，综合金融是越来越现代的标志。银监会和保监会分离时很难理清监管责任，为了鼓励各自行业的发展，会出现竞争性的鼓励，强监管的时候又有竞争性的监管重叠，分不清监管责任就不利于监管问责。本次合并有利于提高统筹监管的效果，顺应了全球金融危机后的国际金融监管趋势。

但她认为，两会合并作为重大金融监管体制的重塑，还有些工作要抓紧做。在法律体系方面，对原有大量法律法规要进行梳理和调整。方案中，把原来银监会和保监会拟定银行业和保险业重要法律法规草案的职责划入了央行，怎么界定向央行转移（职责）的范围，要尽快搞清楚。

其次，两会合并有协调成本的问题，宏观审慎协调问题还是存在的，两会合并要整合原来的监管职能，还要加强和央行宏观审慎政策的沟通。

第三，两个监管机构合并后，银行业和保险业内在的深刻联系，通过合并要得到认可和重视，还有一些要抓紧研究的新课题。

此外，要防止合并过程中，短期内对市场和银行监管秩序的冲击。

穆迪投资者服务公司13日发表的评论

银监会和保监会的合并将会实现统一监管，缩小监管套利空间，尤其是在影子银行活动方面。举例而言，该举措有助于抑制涉及银行和保险业的通道业务。

穆迪预计，合并后的监管机构（中国银行保险监督管理委员会）将采取更有效的方法对这些活动实施监管。

穆迪还认为，银行和保险业法律法规拟定职能划入央行，这将使货币政策与监管政策更加协调一致，有利于维护金融稳定。

清华大学金融与发展研究中心主任，中国人民银行研究局前首席经济学家马骏

这次机构改革，有望解决或缓解此前金融监管机构设置面临的部分问题。如，将原银监会的政策制定，尤其是涉及到宏观审慎政策制定的功能划归人民银行，有助于避免宏观审慎政策领域的多头管理和政策信号冲突。新的央行与金融监管架构也使得货币政策与宏观审慎政策的协调有了一个更好的运作环境。

马骏也强调，要应对我国宏观杠杆率过高这个金融风险的主要来源，还必须解决地方政府和部分国企追求过度负债的冲动问题，必须解决与土地政策和财税制度相关的房地产泡沫问题。要提高金融监管体系的防风险的能力，还需要大力强化中央金融监管机构的人力资源，改革相关的人事制度。

银监会的15年