产业政策调整的背景和原因
经过上世纪六七十年代的发展，韩国经济建设取得了显著成效，经济获得了高速增长，与此同时也出现了一系列问题。进入八十年代后，为了适应国内外环境的变化，韩国政府对其产业政策进行了大规模的战略调整。本次产业政策的战略调整从根本上来讲是为了消除政府主导型经济体制下长期潜伏的种种弊病，但也具有“图存进取”的一面。可将这次调整的背景与动因概括为如下方面。
国际经济环境的变化
七十年代中期以来，西方发达国家经济增长放缓，贸易保护主义抬头。 1978年的第二次世界能源危机，使西方国家进一步陷入经济萧条中，在严重失业与传统工业部门的利益集团的压力背景下，西方国家强化了贸易保护主义，大幅增加了进口商品的各种贸易壁垒。受此影响，韩国受限制出口商品品种占全部出口产品的比例自上世纪七十年代起逐年上升，从1975年23.6%上升至1980年38.1%，1982年再上升至41.1%。1978年下半年开始，韩国出口贸易增长开始放慢，1979年放慢趋势更加明显，出口增长率由1978年的26.5%下降到1979年的18.4%，贸易收支情况也从1977年的略微顺差逆转为1980年高达52亿美元的高额逆差。
1978年世界能源危机也对韩国经济带来巨大冲击。能源危机爆发后海湾地区一度中断了对韩国的石油供应，造成了韩国国内石油供应的严重短缺。石油危机带来的石油大幅度提价，对韩国的国际收支带来巨大压力，1979年韩国的石油进口额就从上年的22亿美元飙升到32亿美元，升幅高达41.7%。国际收支条件的迅速恶化迫使韩国借入大量短期外债，韩国的外债总额1975年为62.34亿美元，1980年时己经上升至294.8亿美元。
在石油危机及西方贸易保护的外部恶劣环境下，韩国的出口商品还面临着其他发展中经济体日益激烈的竞争。据统计，1978-1980年间，韩国的名义平均工资上升了 30.9%，这使得韩国出口商品的价格竞争力大打折扣。起步较晚的发展中经济体，如中国大陆、马来西亚等也开始在劳动力密集型产业的出口上开始奋起直追，对韩国的相关产业造成巨大的压力。
此外，国外新技术革命的兴起也给韩国产业升级带来了巨大的挑战与机遇。从七十年代中期开始，世界开始兴起了新一轮的以电子、生物工程与新材料为主要标志的新技术革命，这次革命对韩国而言既是一次挑战，也是一次机遇。
韩国国内经济矛盾激化
由于政府六七十年代对经济过度干预，片面追求经济增长，韩国国内经济积累了诸多问题。这些问题在高速增长时期被人们忽视，在七十年代末八十年代初国际环境恶化时便凸现出来。
首先，国民经济各部门发展不平衡。由于资源大部分投入到出口产业中，韩国农业发展缓慢。据统计，在六七十年代，韩国农业的平均发展速度可谓每况愈下，由“一五计划”的5.3%下降到“四五计划”的1%。由于农业生产的发展远远滞后于工业生产的发展，韩国粮食自给率由1960年的94.5%下降到1981 年的42.2%；粮食进口量从1965年的62.9万吨增加到1981年的814万吨；同期粮食进口所花的外汇从4.9亿美元上升到20.97亿美元。
除此外，国内轻重工业比例也严重失调。在七十年代，韩国一半以上的产业投资都投入到重工业上面，这种重“重”轻“轻”的投资结构，导致对重化学工业投资过剩，很多重化学工业部门生产能力过剩，开工不足，甚至处于停产状态。据统计，1979年12月韩国制造业平均设备运转率仅为78.7%，其中机械工业的设备运转率为60.1%，有色金属工业的设备运转率为69.7%，电子电机工业的设备运转率为69.4%。与重化学工业的投资过剩形成鲜明对比的是，1977-1981年，韩国轻工业所获投资占制造业全部投资的比例不到20%，实际完成的投资额还不到原先计划的一半。韩国轻工业由于投入不足，难以更新和改进技术，产品的多样化、高级化严重受阻。
其次，企业资本来源结构脆弱，杠杆过高。韩国在其重化学工业建设原则中规定重化学工业项目投资额的30%应该来自企业自有资本，但在实际中大部分重化学工业企业都没有达到这一要求，其平均自有资本比例仅仅为22%。而且越是大企业，自有资本比率越低，如“双龙重工”为11.2%，“三星重工业”为15.7%，而“现代洋行”则仅为8.4%。重化学工业设备投资对外部资金的依赖程度更高，1979年占96.4%，1980年则高达104.3%。1980年对外部资金的依赖比率之所以超过100%，是因为部分重化学工业设备在运转之前就已经到了借款偿还期，贷款企业不得不借新贷款还旧贷款与利息。
再次，韩国的外债负担也日益沉重。在整个六七十年代，韩国政府不断地从国外借入外债来发展经济：一方面，为了弥补国内资本的不足，韩国不得不不断扩大国外借款规模，另一方面，为了按期偿还不断增加的外债和能借到更多的外债，韩国必须不断的扩大出口，获得更多的硬通货。“借入外债——扩大出口——归还外债——借入更多外债”形成了一个规模不断扩大的资金循环，外债规模便在这个循环中不断扩大。如果韩国的出口可以保持既有的高速增长，保证外债的按时偿还，这个资金循环便能不断的继续下去。但1978 年后，由于国内外环境的变化，韩国的出口增长速度不断放缓，已经无法保证按时偿还到期的外债，不得不开始借新债还旧债，于是韩国的外债规模急剧膨胀，据统计，韩国1980年末时的外债已从1972年末时的19.11亿美元膨胀至294.8亿美元，十年间增加十余倍，外债规模仅次于墨西哥、巴西，居世界第三。
最后，韩国还陷入了严重的通货膨胀。六七十年代，韩国政府为了控制国内消费，刺激投资，长期推行赤字财政，再加上海外承包工程汇回国内的大量资金，韩国国内的货币供应量明显过剩。内销企业由于受到出口导向政策的压抑，无法从正常渠道获得足够资金，不得不利用高利率私人贷款，而增加的利息负担往往转嫁到国内商品价格上，这对韩国国内商品价格的上涨更是起了推波助澜的作用。因此，七十年代大部分时间韩国的通货膨胀率保持在两位数，1980年时通胀率更高达25.3%。
上述种种问题，实际上在六七十年代高速增长时期就已经在不断积累，只是被当时的出口高速增长所掩盖，未能引起足够重视。可在1978年韩国出口速度开始放慢之后，这些平时被掩盖的问题凸显出来，导致韩国整个国民经济形势在1979年急转直下：工业生产大幅下降，企业开工不足，失业率回升，物价飞涨，国际收支恶化。1980年，韩国出现了历史罕见的经济负增长，国民生产总值下降了6.2%。
国内社会动荡
1979年后经济形势的恶化导致大批企业关门倒闭，失业人口迅速增加；加上由于通货膨胀导致的物价飞涨，在岗工人的实际工资也在下降。使得整个韩国社会陷入不安与动荡之中，这种不安与动荡主要表现在两个方面：罢工和学生运动此起彼伏、政权更迭频繁。
随着失业人口大增，1979-1980年韩国罢工运动与学生运动此起彼伏。不少工厂因罢工和劳资纠纷处于瘫痪与半瘫痪状态，据统计，1980年1月到4月，韩国发生劳资纠纷1719次。1980年4月后，情况进一步恶化，工潮向全国蔓延，并发展成大规模政治示威，终于在5月份引发了震惊世界的“光州事件”。
经济危机也引发了政治震荡。1979年10月，执政长达十八年的韩国总统朴正熙被刺身亡，随后两个月中韩国陷入了政治混乱，直到年底朴正熙的亲信全斗焕通过军事政变夺取政权，重新建立起了军事独裁政府。全斗焕是朴正熙的得意弟子，曾为朴正熙的侍从武官，是朴正熙一手提拔起来的亲信，其岳父李圭东则是朴正熙的密友，有这多重关系，全斗焕对朴正熙十分敬重。因此，全斗焕执政后基本延续了朴正熙晚年的经济政策与思路。
民间反垄断情绪的兴起
自从上世纪70年代以来，韩国的财团在政府扶持下规模迅速扩张，垄断了韩国的经济命脉与国计民生，从资金到市场、从经营到销售、从人才到技术，无一例外。财团在经济中的垄断地位日益强化，极大地挤压了中小企业的生存空间，职工在200人以下的中小企业在制造业企业数、职工数和附加值中所占比重分别从1960年的99.1%、84.0%和 76.5%下降到1979年的 93.3%、39.5%和 28.5%。与此同时，财团为了从政府获得更多的商业机会也常常通过政治献金等方式对官员行贿，这导致官商勾结、滥用职权等歪风邪气在七八十年代的韩国迅速蔓延。
财团的扩张还导致了经济发展收益分配的不公正。在六七十年代的经济发展中，韩国国民普遍得到了实惠，但经济发展的收益分配并不公正。财团等大资本家获得的好处最大，而广大普通劳动者则相反，付出的劳动和贡献远大于实际得到的好处。1980年在韩国总户数仅仅1%的个人财产占全部财产的 32.1%，而20%的人口生活在政府规定的贫困线下。
以上种种，使得八十年代后韩国社会中弥漫着反对财团垄断的情绪。韩国国民中普遍认为财团的相当部分财产“来路不正”，是“非公正蓄财”。
产业政策调整的思路及内容
如前文所言，1978年后，韩国经济陷入了衰退。为了解决迫在眉睫的国际收支问题，朴正熙政府向世界银行与国际货币基金组织寻求帮助，但世界银行与国际货币基金组织却把韩国政府实行经济自由化改革、减少政府对经济干预作为提供援助贷款的前提条件。面对国内外的压力，朴正熙政府不得不采取断然措施，对以前的产业政策加以调整，减少政府对经济的干预，以稳定经济。于是，他在1979年八月宣布了一揽子经济稳定计划。该计划主要内容如下：
（1）放弃进口替代与对特定产业扶持，强调发挥比较优势；
（2）国民经济应该向民主主导型经济过渡；
（3）强调社会的全面发展；
（4）把宏观经济的稳定放在首位
朴正熙的突然遇刺打断这一计划的实施，但在朴正熙遇刺后夺取政权的全斗焕是朴正熙一手提拔的亲信，对朴正熙本人极为敬重，因此，全斗焕执政后依然延续朴正熙晚年的经济政策与改革思路，继续改革韩国政府主导的经济管理模式，减少政府对经济的干预。1980年全斗焕政府将其新的产业政策指导思想概括为“经济自由化”与“稳定经济”，并提出“稳定、效率、均衡”六字方针，强调韩国经济模式应该由政府主导型向民间主导型转变。在新的经济模式下，韩国政府不再像以前那样向特定行业提供税收优惠、信贷倾斜等特定支援，而是将政府的重点放在促进研发、控制污染等公共服务上面。换句话说，政府不再像以前那样为扶持特定行业而干预市场竞争，而是促进自由竞争，通过发挥和加强自由竞争与市场经济的活力，促进产业的重组、升级和高度化。
在这个思想指导之下，韩国的产业政策在1980年后开始了大规模的调整，韩国的经济运行模式也迅速地由政府主导型向民间主导型转变。
产业政策调整的第一个重点是大规模减少政府管制，尤其是减少政府对具体企业或项目的直接干预，为此，韩国政府制定实施了一系列法律法规。1980年后，韩国先后发表了《总统关于产业政策实行的特别指示》（1981年8月）与《80年代产业政策基本任务和政策方向的文件》（1983年5月）。政府通过这些文件表示要大幅减低政府对经济的管制力度，缩小其干预范围，将主要精力由以前的直接支援转向对经济活动的组织协调与创造良好经营环境。韩国还在1986年废除了六七十年代制定实施的7个特定产业培育法并制定了实施新的《工业发展法》，终止对特定产业的选择性扶持，减少政府对经济的介入，为民间企业发挥自主性创造了空间。
在出台上述法律法规的同时，韩国政府也开始淡化“五年经济开发计划”的指令性色彩。六七十年代的韩国的“五年经济开发计划”不仅涉及到总的指导思想、重点目标、总量计划，还涉及到各个具体的开发计划，不仅起了宏观调控作用，还直接对具体项目设定目标，如重点项目的生产规模、投资规模、开工与竣工日期，有时候甚至决定或迫使企业承当特定项目，而且与社会主义国家的经济计划类似，韩国的“五年经济开发计划”也是政府全力以赴完成的目标，是政府经济工作的主轴，五年计划主要目标完成与否是政府经济工作成绩达标与否的标志。因此六七十年代韩国的“五年经济开发计划”指令性色彩非常浓厚，但从1982年开始的“5.5计划”开始，韩国政府开始强调“五年经济开发计划”的诱导性与宏观性，不再介入具体项目的运作。
产业政策调整的另一个重点是抑制财团垄断。在八十年代后的韩国社会中弥漫着浓厚的反垄断情绪，为了安抚公众情绪，韩国政府不得不开始实施各种手段抑制财团垄断，扶持中小企业。《关于管制垄断与公正交易的法律》制定于1980年12月，从1981年4月开始实施，但在1986年底第一次修订后才开始真正地受到各界广泛重视。该法将垄断财团的限制性竞争行为或垄断、寡头行为列为打击重点，通过抑制经济资源的集中与垄断，为促进自由竞争创造条件。可以这样认为，以《关于管制垄断与公正交易的法律》的颁布为转折点，韩国的产业政策的中心由产业结构政策转到产业组织政策上来。
对财团垄断加以限制的另一面是对中小企业的扶持。为此，韩国政府在此期间先后制定颁布了《中小企业创业支援法》、《中小企业信息化推进计划》等法案。在1986年后，针对因韩元升值、工资上升而中小企业经营更加艰难的实际情况，韩国政府专门制定了《中小企业罢工支援法》和《关于中小企业经营稳定与结构调整的特别措施法》，为中小企业的结构调整争取了更多的空间；制定颁布了《软件开发促进法》、《航空宇宙产业开发促进法》等一系列法案，韩国政府非常强调和民间研究机构分工合作，推进工业基础技术开发事业，制定科研规划。
