热点思考|应对低生育：海外经验与我国特征 —— “应对低生育”系列二

2023年全球人口近81亿，人口发展已进入低出生率、低死亡率和较低人口增长率阶段，处于低出生率、低死亡率和低人口增长率的后工业化时期。 1950年代，全球人口快速增长，人口增长率由1950年的1.73%快速提升至1963年的2.27%、达到现代人口增长率峰值。此后六十年中，全球人口出生率、死亡率、增长率均持续下滑态势；全球人口发展阶段已从 1960 年代的高出生率、高死亡率和高人口增速的工业化人口发展时期，转变为低出生率、低死亡率和低人口增速的后工业化人口发展时期。

人口的发展与转变，多用人口转变理论解释, 全球人口发展至今，学术界先后三次提出人口转变理论。 “第一次人口转变”理论，即经典人口转变理论，主要描述人类历史上人口再生产类型的演变特点，并对死亡率和出生率的下降寻求合理解释。第二次人口转变理论则不仅局限于生育率的特点及其解释，而是更加广泛的涉及婚姻、家庭、居住安排等方面的观念和行为的变化以及其背后的社会和文化力量。第三次人口转变则更关注发达国家中的低生育率和高迁入率带来的人口种族结构的变化或转变。

人口增速放缓主因生育率持续回落，中等偏上收入国家人口增速下滑主因生育率拖累，其总和生育率自1960年代中期快速下降。 1963年以来，中等偏上收入国家总和生育率加速下滑，由1963年的6.3下滑至2021年的1.52、接近低生育率“警戒线”，亦低于同期高收入国家的1.56。对应地，2021年东亚和东南亚地区总和生育率仅1.5、为世界最低水平，较1963年的6.4峰值下降明显。分地区看，欧洲和北美地区以及部分东亚经济体总和生育率下滑最为明显，部分国家甚至低于低生育率警戒线。

低生育率存在三种自我强化机制。 “总和生育率”是描述分析生育率的常用指标，其中，人口更替水平生育率和低生育率警戒线概念被普遍提及。现有文献通过估算，将2.1的总和生育率作为西方发达国家人口更替水平，欠发达国家人口更替水平可能更高。人普办负责人在七普后接受采访时曾提及，国际上通常认为总和生育率1.5左右是一条“高度敏感警戒线”，并将低生育率国家划分为总和生育率保持在1.5以上和总和生育率持续下降并保持在1.5以下的国家，由此提出“低生育率陷阱” 概念。

低生育率下，未来人口总量增长放缓甚至下行。 由于生育率持续下降，世界人口增长率在2020年下降至1%以下，预计2050年可能降至0.5%左右。联合国发布的《2024年世界人口展望》报告指出，全球人口将在2080年代中期达到约103亿的峰值，之后逐渐减少，2100年人口将减少至约102亿；分地区来看，东亚和东南亚人口规模或明显下滑。

面对持续下滑的超低生育率，欧洲、东亚等部分经济体先后推出生育支持政策，以推动总和生育率企稳，缓解老龄化少子化压力。 梳理部分OECD国家系统性生育支持政策经验，可分为财政税收支持政策、假期政策、儿童护理教育支持政策三类，重点针对父母、幼儿、企业三大主体，包括生育津贴，托育支持，税费优惠、就业支持等政策及相关法律。整体来看，海外生育支持政策呈现方案系统化、多胎政策阶梯型，且由专门家庭福利负责部门持续推出完善。

财政支持、产假长短等对提振总和生育率、育龄女性就业发挥一定作用。 OECD数据显示，各类生育支持政策中，财政支持、产假长短、正规的儿童照料对提振总和生育率、育龄女性就业发挥一定作用。其中，现金转移类的财政支持和托儿服务对总和生育率和出生率的影响较为显著，具体效果与各国经济社会状况相关。

生育支持政策对育龄女性就业率影响明显。 在多数国家尚未出台系统性生育支持政策的时期，女性就业率与总和生育率呈负相关关系，在积极采取生育支持政策数十年后该负相关关系明显减弱。在该机制中，托幼、托育服务或起主要作用，日本、法国等日托服务福利支出占比较高的国家女性就业率有明显改善。其中，日本、法国注重集体幼托以及保育所等基础设施建设，挪威、瑞典注重“保教”与“保育”相结合。

不同经济社会背景、政策支持力度与完善度下，各国促生育政策效果不一。 具体来看，法国、瑞典和澳大利亚等地，财政支持生育力度较大、育儿制度体系更为完善，政策效果较好，其总和生育率自2000年左右快速回升，目前已升至警戒线以上。日本和德国总和生育率也自2000年左右企稳、缓慢回升，目前仍低于超低生育率警戒线。而韩国、新加坡生育支持政策尚未有明显效果，或缘于推出时间较晚、力度相对较低，尚不完善以及前期优生政策影响仍未消退等。

瑞典总和生育率的波动较大，主要在1983-1990年和1998-2010年两个时段内呈现明显的上升趋势。 瑞典的家庭福利支出与总和生育率呈同向变化，且生育率提高对增量政策的依赖性较强。1985年推出“速度奖励”政策，父母若在一孩出生后30个月内生二孩，可以获得与一孩同样多的育儿津贴，有力推动了20世纪80年代中后期瑞典总和生育率上升。带薪产假制度的完善和补贴力度的进一步加强支撑了1998-2010年瑞典生育率的再度上升。

日本在20世纪90年代和2016年左右出台了一系列旨在扩大儿童托育服务、改善儿童福利、增加母亲就业的政策，但新政策的边际效果并不明显。 1994年日本政府制定了“天使计划”，通过兴建保育机构、减少保育费等措施完善保育服务，1999年“新天使计划”进一步要求扩建日托中心并加大对课后项目的支持。传统的生育补贴政策在短期内对生育率有所改善，政府补贴范围和补贴力度在2010年大幅攀升，短期内提升总和生育率，但长期来看，若无法从制度上改变抑制生育的深层次因素，生育补贴发挥的作用或也相对有限。

而韩国、新加坡生育支持政策尚未有明显效果，或缘于推出时间较晚、力度相对较低等。 从财政支持力度上看，韩国在鼓励生育上的财政投入规模相对较低，且主要预算用于提供保育服务。2020年韩国的家庭福利支出占GDP的比重为1.5%，低于日本（1.9%）和欧元区国家（2.4%）。从支出结构来看，大部分用于改善托育服务（60%），现金补贴支出虽在近年来大幅增加但占比依然偏低（30%）。

我国生育率持续下滑，从表象上看或有三大原因：优生优育政策影响，育龄女性占比下降，晚婚晚育现象明显。 2003年以来，我国育龄女性占总人口的比重自呈现波动下滑的趋势，从2003年的20.99%下滑至2023年的16.96%左右。我国女性平均初婚年龄逐渐自1978年来逐渐上升，至2020年达28岁左右，同时我国女性粗结婚率自2011年左右迅速下滑，至2023年已不足6%，我国晚婚晚育现象明显。

生育率下滑背后，与日本、韩国等东亚经济体发展经验类似。 随着工业化快速发展，当前我国育儿成本、女性受教育程度及就业率等均处世界较高水平。我国15-64岁女性劳动参与率自1990年来虽呈现缓慢下降趋势，但与欧洲、亚洲等发达经济体相比仍处于较高的水平达70%左右，同时我国劳动者平均工作时长呈现波动上行的趋势，在2023年达2500小时左右，高于韩国、日本、美国、欧盟等经济体。女性劳动参与率高、年平均工作时长高，或导致女性生育意愿降低，生育率下滑。

此外，我国城镇化、工业化发展过程中，流动性人口占比逐年攀升，受户籍制度和公共服务差异影响，流动性人口生育意愿也明显下降。 自1982年以来，我国流动人口规模及占比持续增长，截止至2020年，我国已有3.8亿流动人口，占总人口的27%左右。同时，从流动人口结构来看，从乡村到城市的流动人口在2000-2020年间保持在约50%左右，是人口流动的主要方式。

以青壮年为主的流动性人口，受户籍制度和公共服务差异影响，生育意愿亦收敛至2以下。 流动性人口中，20-54岁的青壮年占流动总人口的61.29%，流动育龄女性占流动总人口的29.65%，占全国女性总人口的21.22%。户籍制度改革与公共服务供给改善或可提高流动人口的生育意愿，提高生育率。从不同收入群体看，相比于2010年，2020年高、中高、中、低四个收入群体的生育率均有下降，低收入群体总和生育率约1.77，生育意愿亦收敛至2以下。

2013年十八届三中全会以来，我国持续推出生育相关政策，从“全面二孩”到“三孩”政策，再到育儿税收抵免、地方发放育儿补贴等。 2013-2021年逐步调整计划生育政策，出台“单独二孩”、“全面二孩”、“全面三孩”政策鼓励生育、促进人口长期均衡发展。2022-2023年推行全国性育儿税收抵免，同时各地开始探索实施育儿补贴、将辅助生殖类医疗项目纳入医保。2024年三中全会中提出“推动建设生育友好型社会”后，一系列涉及医疗、保险、教育、托育的生育支持政策密集出台。

地方层面育儿补贴率先落地，呼和浩特补贴标准居全国前列。 根据《呼和浩特市育儿补贴发放实施细则》，自 2025 年 3 月 1 日起，对符合法定生育条件的家庭按孩次给予差异化补贴：一孩家庭发放 1 万元，二孩家庭 5 万元，三孩家庭 10 万元。从地方政策实践看，自 2023 年生育支持政策加速落地以来，截至 2025 年 3 月 15 日，全国至少已有2个省份、22个地市级行政区已出台育儿补贴措施。当前地方补贴政策普遍呈现阶梯式差异化特征，重点向二孩及以上家庭倾斜；呼和浩特市育儿补贴标准在当前已有地方政策中处于最高水平。

若参照呼和浩特模式，全国新生儿生育补贴总规模或超3700亿元，占2025年一般财政支出比例近1.3%。 参考2022年新生儿结构数据及2024年新生儿数据线性推算，若按照地区间平均水平全国推广，则所需财政资金或在1076亿元左右（包含二孩、三孩持续补贴的累计规模）。若按照呼和浩特模式全国推广，所需资金或超3700亿元（包含二孩、三孩持续补贴的累计规模），占2025年一般财政支出比例近1.3%。

育儿补贴之外，针对就业、教育、医疗等系统性育儿政策支持亦值得期待。 完善生育支持政策，除现金补贴外，亦需构建系统性支持体系。例如：就业领域保障女性职业权益、推广弹性工作制，建立企业政府育儿成本共担机制；教育系统发展普惠托育和课后服务；医疗完善妇幼健康体系和罕见病保障；住房提供共有产权房优先配售等支持。多维度政策协同或可有效降低育儿成本，进一步提振生育意愿。同时，基于我国自身人口情况特点，加大对流动性人口公共服务等保障，或更“对症”。

经过研究，我们发现：