今天,在中国的发展过程中,有很多现实问题都与我们在区域和城乡发展上的思想不够解放有关,与土地和户籍制度的改革不能适应经济发展的趋势有关。
今天人们已经达成一个共识,即要让农民致富,就要让更多的农民脱离农业进城,但这里,还有一个在哪儿进城的问题。
江苏北部一个城市的文件里写到,将当地一个农民转变为城市居民,平均需要投入15—20万,包括公共和个人的投入。今后10年需要转移160多万农民进城,这样算下来需要投入2400—3200亿,这么大的投资规模,政府财力根本无法支撑。这样的困惑完全是因为人们将“城市化”狭隘地理解为“就地城市化”,如果农民可以异地城市化,并且将他们的宅基地复耕产生的建设用地指标带到建设用地产值最高的地方去,换取那里的户籍、社会保障和公共服务,那个苏北城市的困惑是不是就迎刃而解了?
不仅如此,类似上面苏北某市的市民化成本计算方式极其荒谬,农民市民化的成本被严重夸大了。据2012年由国家发改委联合各部委完成的一项城镇化调研显示,“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”,一时成为新闻热点。地方政府反对户籍改革的背后,是他们相信推进户籍改革并赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱,并且短期看没有实际的经济效益。与此同时,大量关于农民工市民化成本测算的研究,似乎也在佐证这种观点。
我们在认知市民化成本方面存在严重误区。
不少研究认为,当前农民工市民化的平均成本在10—14万元之间,并以此推论中国未来10—20年将为农民工市民化耗费总额20—50万亿的公共成本。相较于我国每年13万亿元的财政收入而言,如此庞大的支出成本,令政府决策和社会舆论都为之却步。事实上,当前实施市民化政策的成本被严重高估,导致其被高估的原因是我们在认知市民化成本方面存在几个严重误区。
一是在核算农民工市民化成本时,忽视了一个最为基本的经济学原理—公共服务是有规模经济效应的。市民化的边际成本并不是把城市的公共服务总量除以城市户籍总人口得到的平均值,因为公共服务、基础设施存在非常明显的规模经济效应,当一个城市新增一个人口的时候,这个人口占用的公共资源要远远低于既有人口所需要资金的平均数量。
众所周知,在赋予农民工的市民化待遇中有相当一部分属于公共产品或准公共产品,如公共医疗、基础教育、市政建设等,这些领域均存在较强的规模效应,城市吸纳外来人口并不需要等比例地增加学校、医院等公共设施。举例来说,在一间大约容纳30名小学生的教室里,如果增加5名学生(请注意,这是接近20%的增长幅度),只需要增加一排座位,这就可以在不增加教室数量的条件下使学校的容量大大增加,但其增加的成本却远远小于原先的生均成本。
二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算,造成了成本核算的虚高。农民工市民化的成本不应以城市人均公共服务成本来核算其新增成本。因为在现行城乡二元的公共服务体制下,农民工依法享有农村基本公共服务,而市民化过程仅仅是将农民工享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务,新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额,而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后在城市公共服务体系的增加项,而忽视了其放弃农村公共服务的减少项,因此导致了成本的重复核算。
如2011年中国城乡初中人均财政性教育经费分别为8181元和7439元,差额仅为742元;而城乡小学人均财政性教育经费分别为6121元和5719元,差额仅为402元。这表明市民化所需负担的新增成本远小于城镇居民的人均公共服务成本,而以后者计算无疑夸大了市民化政策的成本。
三是在核算农民工市民化成本的过程中不应以总支出额来计算其成本,而应以年度新增支出流量计算。已有研究中所核算的20—50万亿的总市民化成本,大多考虑了未来若干年发生在被市民化群体上的公共成本,如不少研究将居民合作医疗保险按20年计算,中学义务教育按3年计算,低保、医疗救助和社会管理费用按44年计算,等等,核算的是一个若干年度的支出总额。
事实上,这种核算是不具有政策意义的,只有核算每个财政年度的新增财政成本,才对政府决策具有参考价值。有研究按照流量核算当年新增市民化支出,每年新增支出仅为6409亿元,远低于基于按照总量支出方法核算的成本数额。而相较于13万亿的财政收入规模,每年6000多亿元的市民化成本也并非完全难以负担。
四是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本,不应将个人承担部分计算在成本中。在某些成本核算中,将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本,忽视了其中相当部分甚至绝大部分是由个人承担的事实。
如“五险一金”作为居民最主要的社会保障,其绝大部分是由企业和职工个人缴纳,政府补贴的份额很少,如2011年我国养老保险基金收入平均每人5951元,而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元。此外,大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中,其实这也是存在很大问题的。
核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本,不应将个人承担部分计算在成本中。
农民工已在城市居住生活,表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件,城市并不严格需要新建大量廉租房来满足其居住需要,如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。同时即使是原有城镇居民也没有全部享受到廉租房保障,没有道理将新市民化居民的住房成本按照新建廉租房的形式计算到市民化成本中。而满足低收入者的保障房建设,是一个城市发展中对常住居民应尽的基本义务,并不特别针对需要市民化的农民工群体,不应将其与市民化问题混为一谈。
五是核算农民工市民化成本应当核算其净成本,应当考虑市民化带来的经济收益。不少观点将农民工市民化看做城市发展的负担,过多考虑了其所需支付的成本,而相对忽视了其可能带来的潜在收益。事实上,农民工市民化对城市发展乃至城市税收的贡献都是巨大的,综合考察其成本收益,很有可能的情况是推进农民工市民化带来的是净收益而非净成本。
市民化的收益至少包括以下几个方面:
其一,市民化将提高整个城市的消费水平。农民工群体是近年来收入增长最快的一个群体,市民化政策将释放巨大的消费潜力,消费需求的提高又会进一步带动相关产业的投资,这无疑会为城市税收带来巨大贡献。
其二,市民化有利于消除城市隔阂,降低社会治安成本。当前,城市内部户籍人口与非户籍人口之间的社会矛盾已经逐渐成为中国社会的主要矛盾,加大了社会治理成本和维稳支出成本,市民化政策有助于消除和弥合社会矛盾,从而降低城市相关支出,这也是一种现实的收益,应当被充分考虑。
早在2011年前后就有估算称,中国的一年公共安全支出已经超过6000亿元,这还没有包括老百姓自己用来保护财产和人身安全的支出。难以统计的是,中国的公共安全支出中,有多少与城乡分割所引起的社会矛盾有关。不过,可以计算的是,如果一个三口之家在广州的城中村里租个一室的小房子,一个月支出350元,一年大约花4200元,如果中国的农民工以2.5亿计,全部的费用是4200×2.5/3=3500亿元,大约是公共安全支出的一半。当然,这个计算非常粗糙,我的意思是,如果政府通过提供廉租房(或补贴租房)来促进社会和谐,可能就会减少全社会的维持安全支出,那不是比政策歧视造成社会不满,再花钱保平安更好吗?此外,市民化对城市人力资本积累、推动产业结构升级、繁荣城市活力等方面的作用也十分巨大。总之,市民化政策有成本,但更有巨大的潜在收益,政府决策应当有综合全面的考虑。
很多人担心,大规模的农民进城不能实现,因为政府还是要为大量低收入的进城农民提供住房和社保,没有足够的钱投入到这方面。这不对。
第一,很多外来人口市民化需要的资金,是外来人口本人出的,比如社会保障的钱是老百姓自己出的,不是政府出的,这个不构成政府的公共财政负担;
第二,很多需要的资金,未来会通过中央转移支付来承担,我们也在建议,在中央的转移支付中,可以让欠发达地区获得的教育等补贴随着人口流动带到流入地去,所以未来资金来源不只来自本地,而是更多来自中央政府的转移支付。
我们再来看政府支出这边的问题。首先,地方政府并没有将足够的土地出让净收益用于建设廉租房。根据财政部提交2011年两会的报告,2010年国有土地使用权出让收入为29109.94亿元,其中用于廉租住房保障支出为463.62亿元,仅占1.6%,而此前财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定:“从2008年1月1日起,地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”最近这些年,廉租房的建设量非常大,但问题又来了,廉租房的覆盖往往只针对户籍人口,那就不对了。廉租房之所以必要,是因为可用这种“公共服务”的提供来缩小城市常住人口的福利差距,如果大量城市内的低收入者是外来人口,而廉租房却仅覆盖户籍人口,那么,这种福利在本质上就不是“公共服务”,而只是特权,其结果是扩大了常住人口内部不同人群之间的福利差距。
政府的钱花在哪里,本来就应该再评估。政府搞基础设施建设有钱,而要做公共服务却说没钱了,这说不过去。实际上,政府目前在做的基础设施建设是否已经过度,是否存在低回报的问题,需要严肃地评估。“要想富,先修路”总体上是不错的,但如果基础设施建设太超前,就可能造成投资回报不高。根据我的同事施浩和黄少卿的研究,中国基础设施投资的回报已经呈现下降趋势,特别是最近这些年,中西部的基础设施投资已经过剩。另外,政府花了很多钱来补贴农业,包括补贴农民买建材建房。实际上,调研一下就知道,在一个有代表性的中西部农村,房子有三分之一(甚至更多)是空的,而且很多是新房。试问一下,如果我们相信中国最终会有75%以上的城市化率,那么,目前建的农民房其结局是什么?进一步,我们应该问一句,政府应该将钱用于补贴农民建房,还是补贴进城务工的农民在城市租房?哪一个政策方向更符合市场作为资源配置的决定性力量的原则,答案应该是显然的吧。
考虑问题要有发展的眼光,解决农民进城的资金来源,还是要靠“蛋糕做大”,要靠城市化进程所创造的经济增长空间。在城市化进程中,资源配置效率提高了,城市规模经济有了,经济增长就有了,税收资源就会增加,在增量上就可以更多地向进城农民倾斜。其中,一个非常重要的机制是,如果允许农民将其宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市,那么,这个用地指标本身就在城市面积扩张和经济增长的过程中产生了巨大的增值收益,可以成为农民进城的资源。重庆进行的地票交易本质上就是将农民的宅基地对应的建设用地指标作为可交易的资产,用于城市近郊的土地开发。
根据可以找到的数据,在第19次地票拍卖会上,最高一笔地票的成交价已超过了每亩30万元。据测算,在重庆的城乡统筹改革中,“以位于规划区内的赖流东家为例。他家里有4亩左右承包地,砖瓦结构的房子150平方米左右,院坝1亩左右。如果他退掉所有的土地,他能够得到的补偿为: 224250元。如果他打算在城里买房,还有3万元的买房补贴,加起来是254250元”。不难理解,如果允许异地进城就业的农民将宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在地,那么,农民获得的补偿将更高。在这件事上,中国要做的是政策突破加制度建设,而不是一味地以禁止建设用地指标异地交易来回避问题。
综上来看,现有的大多关于市民化成本的核算均存在严重高估的现象,这不利于政府对市民化政策实施进行科学决策,反而误导地方政府对推进市民化产生较大顾虑。而真实的市民化成本远没有预想的那么高。
本文摘自陆铭著《大国大城》,文章仅代表作者本人观点。
关于作者:陆铭,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、博士生导师。作为客座教授(或兼职研究员)受聘于复旦大学、北京大学和日本一桥大学等多所高校,并曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家,参加世界银行、亚洲开发银行等国际合作研究课题。主要研究领域为劳动经济学、城乡和区域发展、社会经济学。上榜2015年度中国人文社科最具影响力青年学者。