开发区改革：创新政策研究

作者：正略咨询开发区改革和创新发展研究课题组

组  长：董翔

副组长：于佳、颜廷文、秦檀、龚平

指导专家：赵家俊、付百航、李必峰、平浩

组  员：赵福兰、李祥祥、卢兆弘、郭振华

张延清、田可、韩瑜、陈盼

陈庆康、王怡然

来源：正略咨询（ID：zlzxwx）

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当前随着国家改革发展的要求，开发区的职能和定位也由原来“新兴工业区、对外开放的窗口、改革试验区、高新技术聚集区”，发展到今天的“现代产业集聚区、对外开放先行区、生态建设示范区、现代化新城区和跨越发展增长极”四区一极发展定位。与此同时，开发区管委会的行政和社会管理职能日益得到强化，想要“冲锋陷阵”却又“尾大不掉”，逐渐丧失了初创时期的创新优势。

行政和经济管理等职能在开发区如何分工、管理和运作，是近几年政策变化的焦点。许多与开发区功能定位不相符合的社会事务下放到开发区，而本该属于开发区行政权限内的行政事务却管不好。开发区的管理权限模糊，没有真正做到权责清晰，这对于各开发区行使相关经济管理职能造成了困难。

此外，还有许多开发区管委会存在法律主体定位不明确等诸多问题，不具备相应的法律地位和执法权限，因而不能进行合法的行政管理和行政执法。

因管委会体制的授权模式、组织和运作模式不尽合理，开发区内部管理渐渐成为经济建设发展的掣肘。

首先，在机构设置方面，在上级部门的压力和本区域内工作任务加重的情况下，开发区内设部门逐渐膨胀，过去几个部门合并精简的，出现了拆分的现象。

其次，随着经济总量的提升，社会事务也随之增加，在无法突破编制的前提下，出现了大量合同制聘用的人员；同时，相对封闭的运行机制造成干部交流任职的机会不多，新人不断进、老人依旧留。

再次，开发区管委会的在编人员受相关法律法规约束，收入分配激励机制不灵活，生产要素按贡献参与分配体现不够。

总而言之， 人员数量逐渐膨胀，却难以引入精兵强将，目前人员工作活力、动力普遍不足，真正堪用之人不多。

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中国的开发区政策是始于1980年的经济特区政策的延续，从1984年首个开发区建立以来，开发区政策体现了从鼓励数量扩张向注重质量提升的转变，从土地要素依赖向技术创新的转变，从突出生产功能向提倡多功能融合的转变，不同时期的开发区政策带有明显的历史特征，对引导和规范开发区管理具有积极的作用。

开发区政策制定之初至今，经历3个重要的时间节点：2003年、2013年和2017年。

2003年国务院及相关部委下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，对省级以下开发区以及未经批准而扩建的国家级开发区进行全面清查和整顿。至2006年，开发区数量由6686个缩减至1568个，结束开发区数量盲目扩张的阶段，转向开发区质量提升新历程。

十八届三中全会提出要改革创新促进开发区的转型升级，《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（2014）、《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（2015）、《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》（2016），明确提出优化开发区布局和产业结构，推动开发区创新驱动发展，推动开发区转型升级迈向新征程。

2017年出台我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，对新形势下开发区工作作出全面部署，明确了开发区的功能定位。

在开发区发展的30多年历程中，开发区政策的导向性愈发明朗。开发区已成为我国经济结构优化调整和发展方式转变的重要平台，未来的政策导向将其总结为四个方面：明确定位、深化改革、健全制度、转型升级。

明确定位，即以产业发展为主、科学规划功能布局、优化营商环境；深化改革，即完善管理体制、整合优化发展、提高行政管理效能、做好投资促进、创新建设运营模式；健全制度，即加强规划指导、规范设立审批管理、强化环境安全监管、实行考核动态管理；转型升级，即加快创新驱动发展、打造融资平台、完善土地利用机制等。

我国开发区分为国家级开发区和省级开发区，不同类型开发区政策方向也不相同。

国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色，主动对接国际通行规则，建设具有国际竞争力的高水平园区，打造具有国际影响力的园区品牌。

省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平，向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

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在2017年国家关于开发区改革的指导文件出台后，各省份开始陆续出台本地区的开发区改革政策，各地区掀起了开发区改革的高潮，但是通过对不同省份之间开发区政策进行分析，发现政策所体现出来的开发区改革的大都按照 “试点先行、全面推进”的步调 来走。

如山东省从2018年初制定三批开发区体制机制创新试点。

河北省出台《深化开发区体制机制改革实施方案》，明确时限，进一步明确了四项改革的任务、分工和时间表，年底前，全省开发区全部参与改革。

吉林省提出将开发区转型升级作为主攻方向，深化开发区改革创新，抓好6个首批试点，搞好长春新区、延龙图新区等开发区的建设。

山西省支持转型综改示范区加快发展，先行先试，率先复制推广自贸区试点经验，随后向全省开发区推广、复制示范区改革试点做法。

河南省率先复制郑州航空港经济综合实验区、中国(河南)自由贸易试验区和郑洛新国家自主创新示范区的建设经验和先行先试政策,统筹改革推动、开放带动、创新驱动,形成引领带动全省改革开放创新的制度优势和战略示范效应。