成果速递丨硕士毕业生李万隆以第一作者在《地理学报》发文：京津冀和长三角城市群建设用地分配研究

城市化一直是发展地理学研究的重要领域，符合城市发展特征的区域发展战略和科学 的建设用地指标分配可以有效引导城市群高质量协调发展，但城市化与发展战略是否匹配的 问题在地理学上始终缺乏深度应答。此外，随着对农业和生态空间的管控愈加严格，既定的建 设用地指标越来越有限，如何对建设用地进行合理分配对于区域资源要素配置十分关键，也关 乎区域城市群协调发展目标的实现。本文结合发展地理学指标体系的构建原则及“核心—外 围”理论，综合考虑城市化的3个子系统（人口、经济、土地）和城市空间关联强度，分析“虹吸”和 “辐射”效应对区域发展的影响，解读中国两大区域发展战略是否与城市群综合发展特征相匹 配，并基于此完成了京津冀和长三角城市群建设用地指标的量化分配。结果表明：京津冀核心 城市（北京和天津）与外围城市发展水平差异明显，表现出明显的“核心—外围”结构；随着城市 化进程推进，“虹吸效应”逐渐减弱，北京市的发展首位度降低，城市综合发展水平在研究时段 内首尾5年的增长率由53.89%降低至10.60%。长三角“辐射效应”始终较为明显，呈现小区域多 增长极带动的发展格局。随着城市化逐渐推进，京津冀呈协同发展趋势，长三角的一体化程度 进一步加强。建设用地量化分配的结果对比政府自上而下的指标分配数据，其波动性降低，稳 健性明显。本文从发展地理学视角证实了京津冀协同发展和长三角一体化区域发展战略与当 前城市发展特征相匹配，并为建设用地指标分配研究提供了实证支撑。

制定科学的区域发展战略是解决区域发展不平衡的重要措施之一[3, 7]。世界银行指出 宏观政策调整和基础设施优化组合能够缩小人民生活水平的差异[8]； 经济合作与发展组织 同样认为区域发展政策对挖掘区域发展潜力尤为重要 [9] ；“欧盟 2020 战略”、美国启动的 “ 2050 区域发展战略”及中国实行的“京津冀协同发展”和“长三角一体化”国家战略都 旨在通过政策调整引导区域协调发展 [4] 。随着国家相应调控政策的实行，自然因素对城市 群协调发展的制约越来越小，国家发展战略等政策因素逐渐扮演着重要角色 [10-11] 。然而， 发展是一个多维的概念，受到人口、经济和土地等多种要素的综合影响 [12] ，需要运用系 统科学的发展地理学思维开展研究 [3, 7] 。京津冀协同发展及长三角一体化是中国当前城市 空间发展的重大战略决策 [13] 。目前有关两大城市群的研究主要集中在城市群城市化水平 及时空格局演变 [14-15] 、城市群空间关联网络 [16-17] 、城市化子系统 （人口、经济和土地） 耦 合关系 [18-19] 等方面，而较少从发展地理学视角综合解读两大城市群在不同发展阶段所表现 出的不同发展特征是否契合区域发展战略 （一体化或协同发展）。

建设用地作为城市化发展的空间依托，其统筹调配在区域人口和经济协调发展进程 中发挥着重要作用 [20-21] 。中国实行的建设用地分配模式与城市综合发展存在密切的互馈关 系，共同支撑着区域发展目标的实现 [22-23] ，政府通过调整城市建设用地供应和规划政策直 接引导着城市发展水平及发展速度，而城市的综合发展特征又会对建设用地指标分配和 政策指向产生影响 [21, 24-25] 。当前，在分配模式上，全国尺度的指标分配多服从国家区域发 展战略 [26] 。 1978 年改革开放后的一段时期，土地指标分配集中在沿海城市， 2003 年东部 地区国有建设用地供应面积占全国的 63.88% ，高于中部地区 （ 19.79% ） 和西部地区 （ 16.33% ）； 2000 年西部大开发战略和 2006 年中部崛起战略实施后，指标供应向这两个地 区倾斜 [24, 27] ；在地方政府尺度，总量既定的建设用地供应指标多用于满足省会城市和主 要地级市及开发区的发展需求 [27-29] 。当城市发展建立在冗余或不足的建设用地资源之上 时，会对区域协调发展造成阻碍：指标分配过多会导致城市扩展面积迅速增大，土地城 市化快于人口和经济城市化，直接对城市发展产生诸如人口集聚度下降及土地财政依赖 等影响；过少的建设用地指标则会导致居民生活成本升高，影响人口和经济城市化的正 常发展，导致区域协调发展进程受阻，贫富差异进一步扩大 [30-32] 。在测度方法上，具有多 学科属性，考虑经济、社会和人口等多因素的指标配置研究较多 [33] ，其预测方法多采用 趋势预测法、主成分分析法、 C-D 生产函数和用地定额指标法等定性方法或常规统计方 法 [20-21, 34] 。但建设用地资源总量既定、自上而下的分配模式与区域协调发展之间的矛盾日 益显现 [35] ，科学地量化建设用地分配指标已成为解决区域协调发展问题的重要手段 之一 [36- 37]。

有关城市建设用地的研究多集中在建设用地时空变化[38-39]和驱动因素方面[24, 40]，而对 城市间的空间内在关联及各城市建设用地指标如何分配的研究较少 [20] ，且缺乏从时间和 空间角度将城市综合发展特征与城市群发展战略相结合的探讨 [40] 。建设用地指标 的规模影响着城市人口增长、经济发展及土地开发强度，同时也对城市群各城市的发展水平、速度及规模产生影响[41]。目前在中国土地资源“三区三线”布局中，农业空间和生态空间协调共融[42-43]，且刚性限定日趋严格，城镇空间的建设用地指标愈发稀缺[44]，各级政府更加关注建设用地指标的分配[41]。在以行政区划为基本单元的分配背景下，建设用地指标的分配量直接影响着单个城市内部的综合发展水平[33]，而城市目前的发展水平和速度也决定着建设用地指标分配的规模[5, 45]。20世纪以来，全球城市发展要素在区域间快速流 动 [46-47] 。城市群在不同的阶段往往受到“虹吸”和“辐射”效应的双重作用而呈现不同的 发展特征 [48] ，表现出较大的差异性和不平衡性，符合普雷维什“核心—外围”理论的基 本条件，城市群不同层次的“核心—外围”结构逐渐显现 [10, 49-50] 。当“虹吸效应”主导区 域发展时，资源禀赋较强的核心城市吸引外围城市人口和经济等要素流入 [40] ，建设用地 指标不断向核心城市倾斜，形成“核心—外围”结构，区域协调发展逐渐偏移 [17, 51] ；而 当“辐射效应”起主导时，核心城市与外围城市的空间关联增强，人口和经济要素在城 市间快速流动，建设用地指标向外围城市倾斜以承担流入的人口和经济资源，“核心—外 围”结构被削弱，区域差异逐渐缩小 [52] 。发展地理学注重自下而上的研究，同时也可与 中国现行建设用地自上而下的分配模式相衔接 [1] 。因此，从发展地理学的视角出发，可以 在空间上探讨区域发展战略和土地发展要素调配的关系，解析现行国家发展战略与区域 协调发展目标匹配性问题。

本文聚焦两个科学问题：① 发展地理学视角下，京津冀协同发展与长三角一体化国 家发展战略的制定是否与当前城市群发展特征相匹配； ② 将城市群置于相对开放的网络 空间中，结合城市综合发展特征对建设用地指标分配提供实证支撑。鉴于此，本文利用 2000 — 2019 年人口、经济、土地和距离等数据，构建与当前城市发展特征相适应的城市 发展测度指标体系；通过评估城市发展水平和发展速度的时空格局特征，结合城市间空 间关联强度，将京津冀城市群和长三角城市群进行对比分析，以期阐明不同城市群在不 同发展阶段的空间发展特征，为建设用地指标分配研究和实践提供直接的借鉴。

3.1 城市群综合发展水平特征及其演变

2000—2019年京津冀城市群“虹吸效应”逐渐减弱，北京首位度降低，CLU在研究 时段内首尾 5 年的增长率由 53.89% 降低至 10.60% （图 3 ），表现出明显的“核心—外围” 结构 （图 4 ）。 2000 年核心城市北京和天津 CLU 显著高于外围其他城市 （图 4a ）。 2000 — 2005 年“虹吸效应”引领城市群的早期发展，保定、廊坊和张家口等外围城市的社会发 展要素外流至北京。 2005 年北京 CLU 较 2000 年升高 53.89% ，保定、廊坊和张家口等外围 城市仅分别升高 14.85% 、 24.0% 和 27.13% ； 2005 年以后，“虹吸效应”减弱，“辐射效应” 开始逐渐引领城市群发展。 2010 年北京 CLU 较 2005 年仅升高 18.37% ， 5 年间增长率较 2000 — 2005 年降低 35.51% ，承德和廊坊等外围城市 CLU 较 2005 年分别升高 109.39% 和 69.73% ， 5 年间增长率较 2000 — 2005 年分别升高 65.16% 和 45.73% ； “辐射效应”在京津冀的影响逐 渐增强，北京和天津 CLU 升高的同时，带动保定、石家庄和沧州等城市发展，但“虹吸 效应”仍然存在，位于中部众多城市包围中的廊坊和衡水， CLU 仍然处于较低水平 （图 4d ）。 2015 年《京津冀协同发展规划纲要》的正式出台将协同发展首次上升到国家的战略 发展层面，核心城市的“辐射效应”持续发挥作用，带动了周边城市的发展。 2019 年张 家口和廊坊的 CLU 首次突破 0.1 （图 4e ），较 2015 年分别升高 42.19% 和 26.30% （图 3b ）。

图 3 2000 — 2019 年京津冀城市群核心城市和外围城市 CLU 及其 5 年增长率时间变化趋势

Fig. 3 Temporal trend of CLU and its 5-year growth rate in core and peripheral cities in the BTH from 2000 to 2019

3.2 城市发展速度及空间关联强度

2000—2019年京津冀协同发展和长三角一体化的发展 趋势逐渐显现 （图 8 ）。 2000 — 2019 年京津冀的 DRU 整体呈升高趋势。 除北京和石家庄 外， 2000 — 2010 年各城市 DRU 均呈升高趋势，承德、廊坊和保定等城市 DRU 分别升高 103.23% 、 63.04% 和 62.75% ； 2010 — 2015 年天津、石家庄和保定 DRU 较 2005 — 2010 年分 别升高 20.25% 、 33.33% 和 56.63% ； 2015 — 2019 年京津冀各城市 DRU 均在 0.30~0.49 范围内 波动，变幅较小，较 2010 — 2015 年，北京、天津和保定 DRU 分别降低 39.92% 、 27.55% 和 15.38% ； 承德 （ 422.22% ）、衡水 （ 239.39% ） 和张家口 （ 210.81% ） 等城市增幅较大。 2000 — 2019 年京津冀的核心城市发展速度减缓，带动外围地区发展加快，区域内部协同 发展态势逐渐显现，空间异质性缩小。 相对而言， 2000 — 2019 年长三角的 DRU 呈先升后 降的趋势； 2000 — 2015 年，除上海和南京等城市外，各城市的 DRU 均逐年升高。 其中， 2010 — 2015 年增幅最为明显，徐州、舟山和芜湖等城市较 2000 — 2005 年均升高 100% 以 上； 2015 — 2019 年，除上海和杭州等核心城市外，安徽、江苏和浙江省域范围内各城市 DRU 分别在 0.19~0.27 、 0.21~0.34 和 0.20~0.39 范围内波动，变幅较小，区域差异逐渐缩 小，一体化特征显现。

图 8 2000 — 2019 年京津冀和长三角城市群 DRU 空间分布

Fig. 8 Spatial distribution of DRU in the BTH and YRD from 2000 to 2019

图 9 2021 年京津冀和长三角城市群 LIU 空间分布

Fig. 9 Spatial distribution of LIU in the BTH and YRD in 2021

3.3 城市建设用地指标分配

在城市群尺度，京津冀核心城市北京和天津偏向存量发展，建设用地分配指标占比 分别为 24.7% 和 18.9% ，河北省为 56.4% ； 长三角核心城市上海占 4.9% ，江苏、安徽和浙 江的土地配额相近，分别为 35.6% 、 31% 和 28.6% （图 10a ）。 在市域尺度上，建设用地配 额主要集中在省会和副中心城市 （图 10b ）。 河北省的建设用地指标主要集中在石家庄、 邯郸和唐山等城市，分别为 7.3% 、 7.1% 和 6.1% ； 江苏省主要集中南京、苏州和徐州等发 展势头强劲的核心城市，分别为 4.30% 、 4.3% 和 3.6% ； 浙江省主要以杭州、温州和宁波 等核心城市建设用地指标占比最高； 安徽省建设用地指标较高的城市为合肥、阜阳和亳 州。 将建设用地量化分配的结果与政府自上而下的指标分配数据进行对比，发现外围城 市与核心城市建设用地指标占比的差距缩小，波动性降低，稳健性明显 （图 10 、表 3 ）。 浙江省自然资源厅公布的 2016 — 2022 年建设用地供应计划显示 （表 3 ），部分城市不同年 份建设用地指标供应占全省百分比存在一定的波动性，如绍兴市和金华市 2020 年建设用 地供应百分比均不到全省 1% ，而 2021 年分别达 10.16% 和 6.66% ，分别扩大 14 倍和 6 倍。 尽 管城市建设用地供应计划会受到城市人口、经济和土地发展及地方政策的影响，土地利 用结构在短时期内发生一定的变化，但这一变化应符合城市发展的自然规律，城市发展 过程中建设用地资源的集约高效利用将对区域协调发展产生重要作用。