据1月17日CNBC报道，美联储前主席伯南克表示，特朗普称中国为货币操纵国“不符合实际”。他预计，中美之间在贸易问题上会有“一点摩擦”，并对贸易战争的可能性提出警告：“试图过度干预贸易是一件危险的事情，我希望这将是一个非常谨慎的过程。”

伯南克

此前，特朗普曾多次指责中国使用不公平贸易竞争手段夺取了美国人的就业机会，并威胁会采取宣布中国为“汇率操纵国”、对中国进口商品征收45%的关税等针对性措施。中美贸易战似乎处在一触即发的边缘，作为中美关系“压舱石”的中美经贸关系，将面临重大考验。

美国时间20日，就是特朗普宣誓就职的日子，而特朗普的贸易政策团队已初步形成。贸易谈判代表莱特希泽、商务部长罗斯和国家贸易委员会主席纳瓦罗，似乎正在形成一个复杂的“权力三角”。在这样的“三角”带动之下，特朗普政府真的会对华展开贸易战吗？中美经贸关系将何去何从？

文 | 中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员刘玮、《侨报》驻华盛顿特派记者徐一凡

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美国贸易代表办公室，前身是1962年设立的贸易谈判总统特别代表办公室（STR）。它直属于总统行政办公室，拥有大量经验丰富的贸易专家，负责美国贸易政策制定过程中的国内协调和国际谈判。同时，还直接负责“臭名昭著”的301条款调查。

该机构主要职权体现在具体政策层面。就机构与总统的密切程度而言，它不如国安会或行政管理与预算局，常常被当成第二位的“技术性”机构。贸易代表虽是内阁成员，但是在更大程度上被视为协调美国国会、政府部门、利益集团的“行政中间人”。

美国历届总统对贸易代表办公室的重视程度并不一致。奥巴马政府将TPP、TTIP谈判，作为重塑美国国际贸易领导权的国家战略来推动。在奥巴马执政期间，贸易代表办公室的地位得到了提升，同时发挥着领导、协调和执行贸易政策的职能。

鹰派人物罗伯特•莱特希泽

特朗普当选后，提名罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）担任美国贸易代表。他曾任里根政府的贸易谈判副代表，参与过诸多重大贸易谈判，还曾效力于美国参议院财政委员会。

并且，他还长期与美国产业界保持紧密联系。这使得他在贸易领域具有丰富的经验，容易获得美国贸易伙伴国的信任和国内政界和商界的支持。因此，他的角色是不可或缺的，将是特朗普贸易政策的实际推行者。

在中美贸易领域，他曾呼吁对中国采取更加严厉的贸易政策。

2008年，他批评美国一些人“拥抱无限制的自由贸易，帮助中国成为超级大国”。

2010年，他在提交给美中经济和安全事务委员会的证词中，指责中国未兑现在WTO的承诺，并认为中美贸易逆差在一定程度上造成了美国制造业危机。

他呼吁对中国采取加强贸易执法力度、在反倾销中沿用第三国调查法，以及利用421条款为有资格的企业提供贸易保障和救济等措施。

实际上，莱特希泽与特朗普宣称的贸易理念不尽相同。虽然两者都主张采取贸易保护措施，但是，在更大程度上，莱特希泽主张对共和党“盲目”的自由贸易教条进行反思：他以实用性为导向，主张通过加强国内的贸易执法来应对贸易伙伴的“不公平”贸易行为。

换言之，他并不主张开展全面的贸易战，而是强调通过强化贸易执法来对美国相关产业进行保护。

从中，我们可以大致判断：未来，他将倾向于通过国内贸易法手段强化对美国相关产业的贸易保护，进行全面的对华贸易救济措施，中美双边投资协定谈判也将更加困难。

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商务部负责发展国内商业以及美国与其他国家的贸易与投资，并与美国国际贸易委员会一起负责美国的反倾销反补贴调查。

亲市场派的威尔伯•罗斯

2016年11月30日，特朗普提名威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）担任商务部部长。罗斯本人是一个亿万富翁，曾经营过100多家不同的公司，现任罗斯私募股权公司的董事长及首席战略师。他深谙创造就业机会和促进商业活力之道，以收购濒临破产的公司再转售获利而著称。

在加入特朗普竞选团队以后，他曾表达过对华强硬的态度。

例如，在第一轮大选辩论前，他与纳瓦罗合写了特朗普经济政策白皮书，称人民币被严重低估，并指责中国在通过非法的出口补贴、盗窃知识产权、汇率操纵、强制技术转移，以及对血汗工厂和环境污染的纵容，构建不公平贸易网络。

在被提名为商务部长后，表示“对于倾销者而言，将会祭出惩罚性的特别关税”，但并未特指中国。

但是，实际上，罗斯是特朗普团队的一个“例外”。他的海外投资经历和之前的言论都显示他是一个务实的“亲市场派”，同时，还是特朗普团队的“知华派”。

罗斯不仅对中国艺术品情有独钟，还与华能集团、中国投资公司等国企有着紧密的联系。

他曾对中国的“五年计划”表示赞赏，承认社会主义经济计划的好处，甚至与中国企业合作参与2008年汶川震后重建。

2012年，罗斯在采访中称，人民币升值只会让工作机会流向其它发展中国家，将中国作为美国的替罪羊是不对的。他认为，人民币汇率被高估了，而非后来加入特朗普竞选团队后所说的被低估。

他还看好中国的投资机会，半年前，透露出有意“接盘”中国银行坏账。

特朗普过渡团队发言人称，罗斯将会在美国贸易政策制定中扮演重要角色。他深得特朗普的信任，可能成为特朗普贸易团队的实际主导者。

就任商务部长后，他将负责对华“双反”调查、中美双边投资协定谈判、税收改革、基础设施建设等事务。

罗斯称，会把扩大出口和削减美国贸易赤字作为优先政策选项，并大力提高对美国知识产权的保护。这在一定程度上会导致其加大对中国产品的反倾销反补贴力度。

跟伯南克一样，他也不认为特朗普应该对中国出口货物征收45%的关税：“削减我国的国际收支赤字并不意味着对来自中国的所有商品征收45%的关税”。

此外，他还可能会通过减税吸引企业家赴美投资，并加强侵害知识产权的调查和诉讼，中美围绕吸引投资和知识产权的博弈可能会加剧。

罗斯在处理中美贸易关系的过程中会以利益为指向、采取更为务实和理性的方式，而非受意识形态偏见左右，这使得他可能成为中美贸易关系的调和力量。

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12月21日，特朗普宣布将在白宫设立一个新的机构——国家贸易委员会，并任命经济学家彼得•纳瓦罗出任主席。

对华强硬派的彼得•纳瓦罗

纳瓦罗是著名的共和党右翼对华强硬派人士，在竞选期间任特朗普经济政策顾问，曾撰写《致命中国：美国是如何失去其制造业基础的》《卧虎：中国军国主义对世界意味着什么》等著作，宣扬中国对美国和世界的“威胁”。英国《金融时报》称其为一个“对华鹰派人物、民粹主义经济信息的制造者”。

在白宫成立新机构，体现出特朗普重新塑造美国贸易政策、将贸易提升到国家战略高度的意图。新机构的主要任务是向总统提供贸易建议，并与其它机构协调，评估美国的制造能力和国防工业基础，帮助失业的美国工人寻找与制造业部门需求相匹配的工作机会。

纳瓦罗的主要职责是协助总统规划贸易和工业政策，致力于减少贸易赤字、提升经济、以及减少工作机会流失到海外的贸易政策。

此外，特朗普还在新成立的国家贸易委员会中任命了两名副主席：杰森·格林布拉特（Jason Greenblatt）和罗尔夫•伦德伯格(Rolf Lundberg)。前者将出任国际谈判特别代表，负责强化国防工业基础。后者是前美国商会国会与公共事务部副主席，特朗普希望他主要负责推动“购买美国产品，雇佣美国人”计划。显然，特朗普正在打造属于自己的国家贸易委员会，以推动其贸易战略构想。

杰森•格林布拉特和特朗普

但是，新成立的国家贸易委员会能在多大程度上领导整个贸易团队并推进贸易新战略仍然存疑。纳瓦罗是激进的鹰派人物，其偏激的意识形态化的贸易政策，不仅难以获得务实派的罗斯和莱特希泽的支持，也很难获得国会和美国商界的配合。

而且，在白宫内新设立的委员会至多是一个总统的咨询机构，没有相应的人员编制，很难形成领导或协调贸易团队的独立力量。

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目前，在特朗普的贸易团队中，贸易谈判代表莱特希泽、商务部长罗斯和国家贸易委员会主席纳瓦罗似乎正在形成一个复杂的“权力三角”，而不是所谓的“铁三角”。

如此复杂的内部权力分立，可能会降低特朗普贸易政策的“革命”色彩。

国家贸易委员会主席纳瓦罗很可能被架空。

表面上，他与特朗普政策理念最为接近，又被特朗普寄予厚望来打造贸易新战略。然而，他并没有实质的行政资源来领导和协调整个贸易团队。而且，其偏激的贸易倾向，很难得到国会和商界的支持。

贸易代表在贸易政策议程中的领导力可能会下降。

经验丰富的莱特希泽所领导的贸易代表办公室，将会把工作的重心从上一届政府时期的自由贸易协议谈判转移到国内贸易法执法。

但是，莱特希泽是最后才加入特朗普团队的，他远不如竞选团队成员罗斯和纳瓦罗与特朗普亲近。特朗普新成立的国家贸易委员会，就有削弱贸易代表办公室权力之嫌。

即便如此，他仍将作为特朗普贸易政策的有力执行者，会在协调国会、商界与行政部门的关系中发挥重要作用。

罗斯可能会是特朗普贸易团队的实际主导者。

特朗普政府最终要把精力投放在促进国内的投资和就业方面。罗斯在税收改革、贸易争端调查和基础设施建设方面可能会采取创新性措施。

由上述可见，特朗普贸易团队三大核心成员的贸易理念和行政资源的错位，使得特朗普难以如愿——充满“革命”色彩的反全球化和贸易战，很可能让位于更加现实的传统贸易保护措施，如加强国内贸易执法和强化全面贸易救济等。

未来，贸易团队很可能会就贸易政策主导权、TPP谈判、大幅提高关税等问题出现摩擦。如何将不同的观点整合起来推进美国贸易政策，是特朗普政府面临的重大考验。

同时，内部立场差异将使下一届美国政府不得不以更加实际的态度处理中美贸易关系。不会在关税、汇率方面采取过于强硬的态度，“因事制宜”的贸易保护、加强贸易执法和贸易救济措施等传统贸易保护措施，仍将是特朗普向中国发力、让美国不再“吃亏”的主要战场。

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