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粤开志恒宏观
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财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，较去年《政府工作报告》财政政策基调
更加积极，体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优、与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置。
同时，强调要深化财税制度改革，推动零基预算改革，推动消费税改革，规范税收优惠，加强对高质量发展的财税支持；坚持在发展中化债、在化债中发展，稳妥化解地方债务风险。
2025年积极的财政政策更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，超过2020年疫情冲击时3.6%以上”的赤字率水平，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，是符合当前经济社会发展需要的，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。
赤字规模为5.66万亿，高于去年1.6万亿元；专项债拟按4.4万亿安排，高于去年5000亿元；继续发行超长期特别国债并提高规模至1.3万亿元，高于去年3000亿元；发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本金。2025年赤字、专项债、超长期特别国债、特别国债合计11.86万亿元，超过去年赤字、专项债和超长期特别国债之和的8.96万亿元（增加2.9万亿），也超过去年赤字、专项债、特别国债和2023年结转到2024年使用的增发国债之和的9.96万亿元。考虑到1.3万亿元的超长期建设国债、5000亿元特别国债、4.4万亿专项债分别相当于增加赤字率0.9、0.4和3.1个百分点，再加总这三项，2025年赤字率水平达到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、专项债、超长期特别国债之和除以GDP）。
积极的财政政策在当前可以发挥多重作用：
一是以必要的支出力度扩大总需求，以内需提振对冲外部冲击、以内部的确定性应对外部的不确定性；二是优化供给结构，促进新质生产力发展，促进新旧动能转换；三是稳定预期，当前各方对财政政策发力期待较高，财政发挥超常规的逆周期调节能够更好稳预期；四是防范化解包括房地产和金融在内的经济社会风险，更好地支持房地产保交楼、收储等促进房地产止跌回稳。
一、财政政策的力度明显增强，财政主动作为、积极担当，反映出财政理念的重大变化
一是
将发展放在更重要的位置，以更大力度的政策推动经济更快增长，充分认识到财政可持续的基础是经济可持续。事实上中国的公有制经济性质、低利率环境和较低的政府债务尤其是中央债务水平完全能够支持更高的赤字率水平。
二是
逐步从平衡财政转向功能财政，从注重财政短期平衡转向经济社会中长期稳定发展，更好地发挥财政服务高质量发展的重要作用。
三是
打破赤字率3%的约束，宏观调控方式更加灵活，因时因势优化创新宏观调控，更加实事求是。过去国际上长期把赤字率3%作为财政纪律的警戒线，但实际上3%作为警戒线缺乏理论和实践依据，欧美早已打破，约束财政纪律的是完善的财政管理制度和严格的问责制度；对于我国，3%赤字率仅仅是一般公共预算口径的赤字率，除了赤字，专项债、超长期国债、特别国债也发挥了重要的逆周期调节功能。
二、“持续加力”是保证政策稳定性连续性和稳定市场主体预期的必要，“更加给力”“更加积极”是当前有效需求不足、物价仍偏低迷的形势决定的
“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体回升向好，科技突破和文化突围使得中国经济开启乐观叙事和资产价格重估阶段，但经济恢复基础仍有待进一步巩固增强。一是一线城市房价初步止跌回稳，但全国房价“止跌回稳”以及从房价传导至房地产投资的稳定仍然任重道远，房地产企业的信用风险仍未有效化解。二是“抢出口”短期支持经济，但美国对华加征关税的冲击后续还要继续观察。三是服务消费仍待提振，消费品以旧换新政策短期提振了商品消费，但持续性有待继续观察。四是物价水平低位运行，PPI同比连续28个月为负，影响企业利润、财政收入和居民收入增长。
三、赤字率达到4%，专项债和超长期特别国债规模提高，中央加杠杆，扩大有效需求、提振市场信心、防范化解风险
其一，赤字率突破了3%，首次达到4%，赤字率的提高有特殊意义，可实现三重功效。
1）赤字率和赤字规模的明显提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长。2）赤字率与其他财政工具不同，公众对赤字率及其变化的关注度非常高，赤字率更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义；提高赤字率释放中央稳经济的坚定决心，有利于稳定社会预期、提振市场信心。3）赤字规模中仍是中央赤字为主，通过转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。赤字规模中中央赤字为4.86万亿元，中央赤字占比为85.9%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。
其二，专项债额度进一步提高，规模的提高和管理机制的完善将协同发挥稳定经济增长、弥补短板、促进房地产止跌回稳、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。
1）专项债投向领域采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。2）专项债投向市政建设、新能源、新基建领域，发挥补短板的作用。3）专项债可用于盘活存量闲置土地与收购存量商品房用作保障性住房，这将进一步促进房市场供需平衡、增加房地产企业的现金流降低债务风险。4）提高的规模中仍有8000亿元可用于置换隐性债务，实现隐性债务显性化，进一步降低地方债务风险。5）明确专项债资金还可以用于支持消化地方政府拖欠企业账款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，畅通经济循环。
其三，超长期特别国债规模进一步提高，不仅力度加大，而且对“两重”“两新”的支持范围扩围，除了继续形成大量的优质基础设施优化供给结构外，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费。
超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。
其四，发行特别国债补偿商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又提高了商业银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。
四、进一步加大对地方的转移支付，兜牢基层“三保”底线，缓解区县财政压力和收支矛盾
报告在面临的风险挑战中提出了“一些地方基层财政困难”，同时在政策取向中提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。近年来受房地产调整转型、物价低迷、减税降费等影响，宏观税负下行，但同时债务付息支出、三保支出的刚性增强，财政收支紧平衡持续。而基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，中央持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。
考虑地方财政实际情况，今年中央对地方转移支付安排10.34万亿元，剔除2023年增发国债结转至2024年资金因素后，同口径增长8.4%。中央近年来持续加大对地方的转移支付，连续第三年超过10万亿规模，这有利于缓解地方财政压力，让地方政府有更大的财力去支持科技创新、民生改善和营商环境优化，推动经济发展。
五、优化财政支出结构有利于提高财政支出的效率和效果，也是近年来一以贯之的做法，这是中国经济发展阶段转换和进一步稳定宏观经济的要求
报告提出“优化财政支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，提高资金使用效益”，与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相互呼应。
近年来，我国持续优化财政支出结构，加大民生保障力度，这不仅是发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要的要求，还是经济进一步发展的要求。
伴随我国经济发展水平逐步提高、城镇化进程进入后半段以及人口老龄化进程加快，居民的需求从生存型消费逐步进入到发展型消费，尤其是医疗教育养老需求上升，财政取之于民用之于民，必然也要提高相关支出比重。2024年一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出占比为39.7%，较2013年上升4.4个百分点。同时，当前消费不足的重要原因是居民消费意愿不足，源于医疗等后顾之忧，因此从推动经济结构从投资转向消费以及稳定宏观经济的角度，也有必要优化财政支出结构。
优化支出结构的另一个方面是加大对科技创新的支持。
近年来财政对于科技创新的支持力度明显加大，也取得了非常好的成效，中国研发强度持续提高，近期持续涌现的人工智能、人形机器人领域的重大突破甚至改写了宏观经济叙事，大幅提振了社会预期和市场信心。报告提出“以科技创新引领新质生产力发展”，预算安排对此做了重点保障，这有利于推动中国经济增长转向科技驱动，有利于优化供给结构、实现更高水平的供需循环、以高质量供给创造需求，有利于维护产业链供应链的稳定性维护
国家经济安全。
六、要充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革
报告部署了“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。规范税收优惠政策。积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源。严控财政供养人员规模。”主要侧重零基预算改革、消费税改革、转移支付改革，这是落实三中全会关于财税体制改革的要求。
零基预算改革方面，
零基预算在中国的实践最早可以追溯到20世纪80年代末。实施零基预算是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径。经过长期实践，零基预算的概念已被基层财政工作人员广泛接受。2021年3月，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提到，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。截至2024年末，大多数省级政府已宣布实施零基预算改革。但是，目前在国家层面缺乏零基预算编制框架和细化零基预算改革实施情况的评估，下阶段要建立健全与零基预算相关的配套制度（例如项目库、预算绩效评价及反馈机制等）。在财政紧平衡背景下继续深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极财政政策提质增效。
消费税改革方面，
三中全会已经明确征收环节后移并稳步下划给地方政府，此次进一步明确先从部分品目入手，意在增加地方财力，也是本轮财税体制改革的主要发力点。
规范税收优惠，
既能服务于全国统一大市场的建设，避免各地违规的“税收洼地”和税收逐底竞争，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。
建立同高质量发展相适应的转移支付激励约束制度，
在发挥转移支付区域均衡发展和基本公共服务均等化侧重公平职能的同时，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓励经济大省多发展多创收提高其积极性。
从未来进一步深化财税体制改革看，此轮改革短期要增加地方自主财力，但是从根本上看改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。
三十年前的分税制改革解决了收入端中央财政收入占比过低、中央宏观调控能力不足的问题，但主要矛盾和历史因素导致未能解决事权划分问题。当前财力端的问题仍很重要、亟需解决，要积极推动增加地方自主财力，但“上移事权和支出责任”是治本之策。比如，养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权可以上移给中央政府来承担。
从构建债务管理长效机制上，有必要在四本经常性预算之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接。
当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。
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