【综述】全国统一大市场法治建设与规范性文件备案审查研讨会

2024年12月14日，全国统一大市场法治建设与规范性文件备案审查研讨会在重庆举行。本次会议由西南政法大学主办，西南政法大学立法研究院、行政法学院承办，北京航空航天大学备案审查制度研究中心、西南政法大学全面依法治国研究院协办。

来自中国人民大学、中国政法大学、中国社会科学院大学、北京航空航天大学、中央财经大学、吉林大学、中南财经政法大学、中南大学、厦门大学、重庆大学、西南大学、四川大学等全国各地部分高校和科研机构的专家学者以及来自北京、上海、重庆、广东、浙江、江苏、江西、湖南、安徽、四川、贵州、广西等地的相关政府部门负责人近100人参加会议。

会议开幕式由西南政法大学立法研究院院长、全面依法治国研究院常务副院长、教授温泽彬主持。

西南政法大学副校长、教授周尚君作领导致辞。周尚君副校长代表西南政法大学向与会领导、专家、嘉宾表示最诚挚的欢迎，并对长期关注、关心和支持西南政法大学的各界朋友表示衷心感谢。

围绕会议主题，他指出，构建全国统一大市场和加强备案审查是党中央从推进中国式现代化的战略高度作出的重大战略决策部署，法学研究需与时俱进，全面增强对立法“立、改、废、释、纂”及“备案审查”工作的支持能力，构建一个全方位的研究体系，覆盖立法服务的全过程和各个环节，以确保为建立全国统一大市场的法治保障提供高质量的智力支持。

他强调，西南政法大学围绕这一国家战略，组建了多支结构合理、实力强劲的理论创新研究团队，形成了多篇高水平研究论文和智库报告，接下来，学校还将进一步强化资源整合，推动立法研究院参与国家法律“立改废释纂”与备案审查实践工作，加快建设“西南政法大学备案审查研究中心”。

中国人民大学法学院教授、北京航空航天大学备案审查制度研究中心学术委员会副主任胡锦光围绕“全国统一大市场法治建设与备案审查的关系”作主旨发言。胡锦光教授认为，全国统一大市场应以市场经济为前提，市场经济本质上是法治经济，尊重市场规律是法治经济的核心内涵。在建立全国统一大市场的过程中，必须研究政府权力的界线、政府干预市场的正当性及线路、市场主体的自由权利平等地位等重要议题。

他提出，统一大市场的基本前提是市场规则的统一，这些规则原则上应由国家法律保障，约束公权力是核心。他强调，备案审查在建立全国统一大市场及法治建设中具有重要作用。备案审查是我国重要的制度纠错机制，具有统一全国市场规则，保障立法机关依法履行职责、防止“立法放水”，杜绝以文件进行治理等作用。

中国法学会行政法学研究会顾问、中南财经政法大学教授方世荣围绕“新质生产力的法治政府保障”作主旨发言。方世荣教授着眼于未来法治政府建设，强调未来法治政府建设的创新点和增长点需与党中央的改革决定相呼应，深入分析了何为新质生产力、法治政府在新质生产力发展中的作用以及法治政府建设在新质生产力发展中的具体任务。

首先，他介绍了新质生产力的概念，包括技术革命性突破、生产创新性配置、产业深度转型升级等要素，以及其对全要素生产力的提升作用。新质生产力的发展需要政府的支持，包括人力资源、劳动资料和劳动对象的优化配置。

其次，他回顾了当前法治政府建设的主要成就，如规范约束行政力、保障公民合法权利等，但也提出目前对新质生产力的实质性促进仍有不足。法治政府建设应将发展新质生产力作为重要导向目标，在规范行政行为的同时，更要突显政府的服务职能。通过行政服务、行政指导、行政激励等方式促进新质生产力的发展。

最后，方世荣教授建议，在法治政府建设过程中，可从四个维度展开促进新质生产力发展的具体任务：一是制度体系建设，二是决策体系优化，三是执法体系改革，四是数字政府建设。

全国人大常委会法工委法规备案审查室刘俊辰围绕“全国统一大市场建设过程中如何发挥备案审查的制度功效”作主旨发言。刘俊辰就全国统一大市场建设需要怎样的法治保障，备案审查能够在其中发挥哪些关键作用等问题进行了深入探讨。他认为，全国统一大市场建设的法治保障主要包括两个方面：一方面，要把有利于全国统一大市场建设的各种规则制度建立起来，具体包括优化营商环境，促进民营经济发展，以及对新兴产权要素的保护等。另一方面，应着力破除不利于全国统一大市场建设的各种制度壁垒和掣肘性因素。

在此基础上，他介绍了全国人大常委会法工委备案审查室在上述领域开展的三项工作：第一，破除地方保护的制度机制；第二，打通人员要素自由流动的障碍和阻碍，降低市场交易成本，制度性成本，提高市场效率和效能；第三，纠正影响市场主体经营的不合理制度和措施，切实减轻企业负担，提高市场主体活力。

司法部法治督察局副处长李小龙围绕“维护国家法治统一至关重要”作主旨发言。李小龙副处长在发言中提出破除地方保护主义，促进形成统一开放、竞争有序的市场秩序，维护国家“法治统一”的命题。他主张，“法治统一”不同于“法制统一”，后者指涉法律规范的统一；而前者除此之外还要求法律实施的统一，是包含法律制定、法律解释、执法标准、裁判尺度等各个方面的统一。当然，“法治统一”也不等于“法治一统”，亦非法治趋同的统一，我国实行统一而又分层次的立法体制，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性原则。

在此基础上，他从四个方面进一步阐释了法治统一的深刻内涵：第一，从政治上看，维护法治统一是维护党中央权威和集中统一领导的制度保障；第二，从经济上看，维护法治统一是构建全国统一大市场的内在要求；第三，从文化上看，维护法治统一是中华法治文明的一个显著特征；第四，从职责上看，维护法治统一是法治督察和备案审查的神圣使命。

中国法学会对外联络部主任肖育斌围绕“以法治推进全国统一大市场建设”作主旨发言。肖育斌主任从构建全国统一大市场的法治根基、制度建设、有效市场与有为政府的统一等方面，探讨了如何以法治推进全国统一大市场建设。

他认为，首先，构建全国统一大市场，要筑牢法治根基。需围绕统一市场基础制度规则、打破地方保护和市场分割、打通制约经济循环的关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等核心问题，在立法、执法、司法、守法等层面全面推进。

其次，构建全国统一大市场，要坚持立破并举，在改革中完善法治，以法治保障改革成果，以制度之力促进全国统一大市场法治建设。要重点完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方面的统一制度和规则。

最后，构建全国统一大市场，要坚持有效市场与有为政府相统一，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。厘清政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快转变政府职能，用足用好超大规模市场优势。

论坛一以“法治化营商环境与法治政府建设创新”为主题，分设两个单元。

单元一由西南政法大学行政法学院院长、教授喻少如主持。

西南政法大学行政法学院教授王学辉，西南政法大学立法研究院院长、全面依法治国研究院常务副院长、教授温泽彬担任与谈人。

单元二由西南政法大学行政法学院副院长、教授胡兴建主持。

西南政法大学行政法学院教授马立群、西南政法大学立法研究院副教授岳丽担任与谈人。

上述各项报告均来源于西南政法大学全面依法治国研究院发布的2024年度法治政府建设十大创新案例和十大创新（培育）案例。据悉，西南政法大学全面依法治国研究院面向全国范围征集各地法治政府建设创新案例200余项，范围覆盖全国20余个省（自治区、直辖市），内容涉及法治政府建设各领域。该活动旨在推出系列在全国有创新性、引领性、实践指导价值的法治政府创新经验。下一步，将出版发行《法治政府创新发展报告》蓝皮书，挖掘具有中国特色法治政府建设的地方样本，为各地提供学习借鉴。

论坛二以“全国统一大市场建设与优化营商环境法治保障”为主题。

北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、教授王锴，西南政法大学期刊社社长、《西南政法大学学报》主编、教授黄忠主持该论坛。

西南大学法学院教授赵谦，西南政法大学行政法学院教授陈建平担任与谈人。

中国人民大学法学院副院长、教授王旭作题为《从中央法治督察看优化营商环境法治保障的挑战》的报告。王旭教授结合自身多年参加中央法治督察的工作指出，中央法治督察是党的十九大后确立的重要制度，体现了党中央对全面依法治国的集中统一领导。对于维护法治统一，提高法治中国建设的均衡性，促进法治对经济社会发展的有效供给具有重大意义。中央法治督察由中央依法治国委员会牵头，相关成员单位参与和协同，以省级行政区划为对象，对地方法治建设进行全面督察，并与相关纪检监察机构、法律监督机关建立线索移送，信息共享等机制。

从督察情况来看，当前，优化营商环境法治保障仍面临以下三方面挑战：一是政府跟市场的边界仍然不清，这是对营商环境最大的挑战；二是违法让利行为比较明显，集中表现为违法使用国有土地，违法退税、免税等优惠措施，违法融资担保，违法入股参股等问题；三是行政检查过频过滥并且检查标准、程序不统一。

中国政法大学法学院教授陈征作题为《建设全国统一大市场中的国家任务》的报告。陈征教授认为，建设全国统一大市场，国家扮演着重要角色，负责制定统一的监管规则、标准、程序。全国统一大市场需要地方特色，地方政府在全国统一大市场的建设中也应发挥重要的作用。不同地方的政府只要不违反上位法，制定的政策不一样，恰恰体现了宪法对地方的尊重。

国有企业进入市场一定是为了弥补市场的不足，宪法视阈下国有企业起主导地位的核心内涵，并不是国有企业要占据绝大部分的市场份额，而是在关键领域、不能盈利的领域、民营企业不愿进入，但却具有重要战略意义的领域占据主导。优化营商环境要理清这三个关系：政府跟国企的关系、政府跟民企的关系、民企跟国企的关系。

西南政法大学经济法学院教授万江作题为《公共政策制定审查程序的再造》的报告。万江教授认为，公共政策制定中存在不同的审查形式，包括公平竞争审查、合法性审查、备案审查等，不同审查形式具有不同特点。

比如，公平竞争审查与备案审查存在以下区别：第一，目的不同，备案审查最重要的目的就是确保法制统一，更强调下位地方性法规规章不能和上位法有冲突。但公平竞争审查更强调市场的统一。第二，审查方式不同，备案审查是事后审查，公平竞争审查包括增量公共政策的事先审查和存量公共政策的事后审查。第三，审查主体不同，公平竞争审查主要采取谁起草、谁制定、谁审查的自我审查模式，存量公共政策通常采取上级抽查的方式，而备案审查更多是上级审查。多种审查方式的存在能够提高公共政策的制定质量，但也带来较大的制定成本。

对这些不同审查形式，存在整合与继续维持的不同路径：整合就面临分拆公平竞争审查，比如把目前的公平竞争审查增量文件的审查纳入合法性审查里面，而把存量文件抽查纳入备案审查里面去；也可以提档公平竞争审查，要求合法性审查、备案审查时必须考虑公平竞争审查的情况；另一种路径就是继续维持现状，让多种审查模式继续运行，让不同审查模式继续竞争，提高公共政策的质量。

中央财经大学法学院讲师刘馨宇作题为《优化营商环境背景下的营业自由保障》的报告。刘馨宇博士认为，营业自由以私有财产权为基础，可从社会主义经济体制辐射下的宪法劳动权条款中导出，是劳动权在自由权面相上的重要内涵之一。

营业自由不同于我国宪法上的自主经营权，二者在主体和内容上均存在区别。自主经营权的主体是公有制经济主体，而营业自由的主体是包括私法人在内的私人；自主经营权追求的是公有制经济主体的经营效率，限于狭义的经营活动，即如何更快更好地实现既定目标，却无权改变既定目标。营业自由保障的是企业家的营业活动，企业家享有完全的意志自治，可以自由设定经营目标，决定经营策略。

建设全国统一大市场应注意统一市场规则的平等问题。应注意哪些规则必须在地域间平等，哪些应当考虑地域特征，给予地方政府适当的自主管理权。我国实行一级政府一级预算的财政管理制度，地方具有一定的财政自主权，市场规则的制定也应当考虑地方财政自主问题。除地域间平等外，也应注意不同性质市场主体间的平等，即民营企业与国有企业的平等问题。

总之，国家促进市场发展应准确把握社会主义市场经济特征，正确理解宪法规定的对非公有制经济的“引导”，整体态度应当是限于而且最好仅限于纠正市场失灵，纠正过度作为对市场造成的不必要干扰，让市场恢复原本的秩序，激发市场的内生活力。

论坛三以“全国统一大市场建设背景下的规范性文件备案审查”为主题，分设两个单元。

单元一由吉林大学法学院教授李海平，《中国法学》杂志社副编审刘海林主持，西南政法大学行政法学院副教授何永红，四川大学法学院副教授邹奕担任与谈人。

中国社会科学院大学法学院副院长、教授柳建龙作题为《备案审查与法治化营商环境建设》的报告。首先，柳建龙教授指出，有相当的研究分析认为，目前建设统一大市场面临以下挑战：一是市场监管领域的规范数量多、层级各异，彼此之间缺乏统一性和体系性，甚至会相互冲突，难以确保市场公平透明及其可预见性；二是国内市场分割和地方保护主义的情况比较突出；三是跨区域规则尚未统一，跨区域的监管体系不完善，多部门共同监管职权难以协调。

其次，柳教授对应当制定统一的市场基本法这一观点进行了反思，他认为，行政法不同于民法，且民法典在实施过程中也做了相当多的补充。市场监管涉及的领域众多、法律关系复杂、专业性强，很难制定统一的法典进行统一管理。随着信息技术的发展和编纂技术的发展，技术手段一定程度上可以实现法典编纂的目的，编纂法典的必要性就有所减小。

最后，柳教授阐述了建立统一大市场和备案审查之间的关系，他认为，在实现建立统一大市场这一目的上，备案审查更多应当作为一种补充手段。一方面，可以通过强化规范和政策制定的事前事中审查机制，对相关标准和程序进行事前和事中的合法性和合宪性审查，实现监管标准和程序的统一性和公平性。另一方面，备案审查目前还缺乏足够的能力支撑统一大市场的建立。对此，可以在备案审查过程中充分发挥沟通和协商这种方式的优势，还可以适当增加案例的指引，以更好发挥备案审查促进统一大市场的功能。

西南政法大学行政法学院教授梁洪霞作题为《加强部门规范性文件备案审查监督的试点创新》的报告。梁洪霞教授认为，政府各部门所制定的规范性文件是备案审查领域中比较特殊的一类规范性文件。实践中对政府各部门制定的规范性文件的备案审查存在一些问题：政府对其自身职能部门监督不力、政府司法行政部门发文自我监督、政府降级发文规避人大监督，以及政府各部门发文数量庞大难以监督等等。针对上述问题，2023年重庆市人大常委会率先进行“双报备”方案的试点。所谓“双报备”即政府部门规范性文件既向本级政府报备，又向其同级人大常委会报备，增设人大监督路径。

然而，“双报备”在理论上面临着宪法和法律依据不明确的困境。梁教授主张，地方人大常委会对本级人民政府部门制定的文件享有撤销权，理由包括：

第一，宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，而政府及其各部门通过制定规范性文件来行使职权，地方人大常委会有责任对其进行监督。

第二，宪法、法律规定人大常委会有权监督政府，基于政府与其各部门的关系，人大常委会理应有权监督部门规范性文件，否则将消解人大常委会的监督权。

第三，虽然宪法没有规定人大常委会具有撤销部门规范性文件的权力，但不能理解为宪法否定地方人大常委会对地方政府部门的监督权。此外，“双报备”的试点也凸显了双系统备案审查制度存在的问题。一是审查能力不足的问题。二是规范性文件的识别标准问题，三是审查标准不统一的问题。

中国人民大学纪检监察学院师资博士后、讲师杜吾青作题为《论择业限制措施备案审查中的合法性审查标准》的报告。杜吾青博士认为，择业限制措施的备案审查案例数量多、类型广、影响大，其中，合法性审查标准是适用最多的审查标准。梳理近年来择业限制措施备案审查案例发现，合法性审查标准的适用存在“弃用”“混用”和“漏用”的三重困境，应当基于择业限制措施的不同类型，采取先形式合法性审查，后实质合法性审查的审查步骤，搭建择业限制措施合法性审查的规范框架。

择业限制包括职业资格准入与执业选择限制，二者在基本权利限制学理和法政策层面有重大差别。职业资格准入属于法律保留事项，应当着重针对准入范围和准入条件进行形式合法性审查，围绕“极为重大公共利益”进行实质合法性审查。执业选择限制措施适用分级化法规范保留，在形式标准上，应当着重针对立法权限对执业选择限制措施展开合法性审查，并适时针对基于客观条件的执业选择限制措施开展专项审查，在内容标准上，应当围绕“重大公共利益”审查执业选择限制的立法目的。

单元二由浙江大学光华法学院副院长、教授郑磊，《现代法学》副主编、西南政法大学研究员董彦斌主持。重庆大学法学院教授翟翌，西南政法大学行政法学院副教授谭清值担任与谈人。

中央财经大学法学院教授于文豪作题为《企业功能、监管结构与市场统一》的报告。于文豪教授认为，首先，就社会主义市场经济体制而言，经济参与主体是各种企业，不同所有制的企业，其功能存在显著差异，不同市场功能的企业所面临的监管结构可能有所差异，需要分领域设定监管规则。其次，公有制企业应当从功能使命的标准予以分类，在分类上则要进一步精准。再次，公有制企业未必都要参与竞争，因而其监管结构不能套用竞争性监管体系。最后，市场存在类型差异，应当分类促进市场统一。

厦门大学法学院副教授程庆栋作题为《备案审查中后果考量的运用与控制》的报告。程庆栋副教授认为，在部分案件中，审查结论的合法性和合理性之间存在紧张关系。面对此情形，备案审查机关往往基于后果取向的审查立场进行审查，得出相应的审查结论。后果考量在备案审查中的适用，具有积极意义。应当在备案审查中维持、强调后果考量的思维和方法。但同时也应防范后果考量过度适用可能带来的风险。

中南大学法学院讲师程能作题为《规范性文件集中清理制度的优化路径》的报告。程能博士结合《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中“推进集中清理工作”的相关规定，提出规范性文件集中清理具有保证党中央决策部署贯彻实施等五重功能。然而，在备案审查实践中，该制度仍然存在制度实效性有待加强、与专项审查衔接不畅等问题，需从紧密衔接专项审查等角度进行制度优化。

（排名不分先后）

1.北京市推进依法行政工作领导小组

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8.上海市黄浦区半淞园路街道办事处

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10.贵阳市综合行政执法局

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