经济下行压力下，中西部招商引资、东北地区的传统行业均受到重创，导致工业园区衰败，国企负债累累，留下庞大的地方债务
“真正的土地风险集中在中西部与东北地区。”近日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布报告《经济新常态下的土地风险及应对策略》建言，中西部省份继续效仿东部省份的土地财政模式的风险太大，必须通过改革从根本上提高地方的造血能力，改变“以地谋发展”的模式。
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报告由国发院研究员陶然和博士后周敏慧执笔。报告分析，中西部地区是模仿沿海地区发展模式，为了承接东部沿海地区的产业转移，大量建设工业园区，但实际上大部分省份不具备充分的发展条件。中西部省份普遍采用先建设园区后引进产业的方式，使得前期积累了大量债务。
东北部地区的土地风险则表现在，以能源、原材料为主的大型国有企业，本来就处于逐渐衰落的传统行业，再加上企业对市场反应不灵活，经济增长放缓时调整比较慢，受到冲击大。
报告发现，经济下行压力下，中西部招商引资、东北地区的传统行业均受到重创，导致工业园区衰败，国企负债累累，留下庞大的地方债务。而这些地区的新兴产业尚未成长，产业转移难以实现，经济发展缺乏动力，偿债压力巨大。
报告还分析，虽然东部沿海地区的省份面临的土地风险并不大，基础设施已经比较完善，工业化也主要依托于全球市场，市场经济发达，企业对市场反应灵敏，增长的潜力比较大。从偿债能力上看，他们也并不存在太大问题。但是，中国目前面临的土地风险正表明地方政府“以地谋发展”模式的不可持续性。
随着中国经济发展进入新常态，土地需求，尤其是商住用地需求放缓，土地出让收入下降，土地财政面临的四大风险也日益严峻。报告总结，第一，依靠“土地财政”与“土地金融”，城市基础设施、新城区、开发区建设一路高歌猛进，地方政府也因为投资基建和开发区而债台高筑，比如，部分地方政府的债务规模已经超过其当年的财政收入。
第二，地方政府债务偿还严重依赖土地出让收入，从目前来看，想让土地出让收入覆盖地方债务，其实是比较困难的。甚至，地方政府土地出让的纯收入其实仅可以勉强支付利息。考虑到近年来地方政府土地出让金下降，将会有很多地方政府连支付利息都会有压力。
第三，地方政府短债长投模式也蕴藏着风险。2015 年以来，财政部推行地方债置换政策，对于那些偿债压力比较大的地方政府，将他们的部分短期、高息债转换为长期、低息债。这些做法是可以暂时缓解地方政府偿债的燃眉之急，但也只是把债务推后了几年，如果经济没有起色，或者房地产市场不景气，土地卖不出高价，那么未来地方政府依然会面临偿债风险。
第四，不少地方政府在土地抵押贷款中操作不规范，抵押品资质不够，比如，部分抵押土地产权不清，抵押的地块的价值高估，更有甚者将农地按照商住用地的价格进行评估来抵押，个别省份此类土地占比高达三分之一以上。另外，部分地方投融资平台利用土地抵押可以获得大量贷款，但是他们手中的土地并不值钱，项目本身也没有什么盈利的空间，土地不可能覆盖掉他们的债务，而这些平台公司作为地方政府兴办的企业，其债务最后又需要政府兜底。
报告认为，地方政府如果要扭转“以地谋发展”模式，对冲掉财政风险和金融风险，必须推动土地改革，而改革要从变革城中村和城郊村入手，将城郊集体土地推向市场，土地改革中的突破口就在于城乡结合区域。
报告分析，“城乡结合区域”已经成为大城市功能的补充，而“灰色地带”的小产权房也为农民工提供了大量低价的住房。从某种程度上看，正是“城乡结合区域”支撑起大城市的低劳动成本优势。但是，这些地区作为“灰色地带”始终没有办法成规模地发展，管理也面临一系列制度障碍。可以说，现行土地制度已经成为这些区域的发展障碍，而这些区域恰恰是未来地方经济的增长点。为此，针对不同区域，报告设计了不同的改革方案。■
