（一）突发公共事件与行政应急权
突发公共事件一般是指“突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件”，具有突发性（紧急性）、高度不确定性、影响社会性与非程序性决策等基本特征。这些特征决定着政府在应对突发公共事件时需要行使非常规的行政应急权，才能及时、有效地控制事态发展，降低社会损失，并尽快恢复社会正常秩序。
所谓行政应急权，指的是政府为应对突发公共事件而行使的特殊行政权力，即“行政应急权是由有关国家机关和个人根据宪法、法律和法规的规定，迅速处理突发性事件，恢复正常社会秩序的特别权力。”我国行政法学领域对该项权力还有“行政紧急权”“突发事件应对权”“国家紧急权”“政府紧急权”等不同称谓。从学术发展脉络来看，学界起初习惯用“紧急权力”的概念。紧急权力强调国家的紧急状态，即国家面临战争、主权独立、动乱等“国家生存”威胁，是最严重的突发公共事件。自2003年“非典”之后，为了更好地应对和平时期日益增多的突发公共事件，有学者提出需要将和平时期与战争状态的应急处理区分开来，由此学界开始更多使用“行政应急权”的概念。
根据行政应急行为方式的不同，行政应急权可以划分为行政应急强制、行政救助、行政征用、行政征调和征召、行政指导、行政奖励、行政处罚等强制性与非强制性行政应急行为。行政应急权一般具有超法规性、集中性、扩张性以及程序简化性等四个属性。除此之外，行政应急权还具有强制性更强、主体范围更广、自由裁量更大、注重时效性以及公民权利克减等特征。
行政应急权按照应对突发公共事件所处的不同阶段可分为事前的预先设定、事中的紧急立法以及事后的权力追认三种类型。行政应急权按照生成方式的不同可分为立法授权、行政机构内部决定、委任立法与司法权力转移四种类型。其中，立法授权即权力机关通过正规法律程序行使立法权，将应急权力授予行政机关。行政机构内部决定主要包括两个方面：一是国务院有权提请全国人大常委会作出全国或省一级行政区域进入应急状态的决定，并有权决定省一级行政区域范围内部分地区进入应急状态；二是行政机构出台具体的应对措施；委任立法即根据宪法或相关法律的规定，立法权由立法机关转移给行政机关行使的一种方式，包括暂时性委任与长期性委任；司法权力转移即在应急管理时期，司法机关将部分司法权转移给行政机关。
（二）机会之窗：人大决定权的应时激活
重大事项决定权，简称决定权，即讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面重大事项的权力，是人大四项职权之一，是宪法和地方组织法赋予县级以上人大及其常委会的一项重要职权，是体现国家权力机关性质的一项权力。人大依法行使决定权，“是实现重大决策民主化、科学化、法治化的重要途径，是人民当家作主的直接体现。”不过，早在20世纪90年代，就有人大制度相关研究者认为人大决定权是一项“软权力”。经过几十年的发展，与立法权、监督权和人事任免权相比，决定权仍然是人大四项权力行使的薄弱环节，诸多原因导致人大决定权被“虚化”或“弱化”，甚至近乎处于“沉睡”状态。然而，在2019年年底发生的突发公共卫生事件的防控中，以2020年2月7日上海市人大常委会作出防控工作决定为起点，地方各级人大常委会接连就应急防控作出重大事项决定，这在人大制度发展历史上实属罕见。原本被“虚置”的人大决定权在应急防控中被激活。正如孙哲曾指出，1979年后中国开启的全面依法治国给人大的地位提升与权力巩固提供了“机会之窗”，而2019年年底发生的突发公共卫生事件的应急防控恰恰开启了激活人大决定权的“机会之窗”。
据不完全统计，有超过50家地方各级人大常委会就2019年以来突发公共卫生事件的应急防控工作作出决定（见表1）。这些防控工作决定呈现出如下特征：首先，大部分省级人大常委会就应急防控较为及时地作出决定。其中，上海市、北京市人大常委会反应最快，在2020年2月7日率先作出决定，起到了良好的示范效应，其他省市人大常委会紧随其后，纷纷作出应急防控决定。其次，诸多市级人大常委会以及少部分区县级人大常委会在本省（自治区、直辖市）人大常委会作出决定后，以行使本级人大决定权的形式贯彻上级人大所作出的应急防控决定，体现了上下级人大之间良好的业务贯彻关系。最后，从数量规模来看，地方各级人大常委会就同一问题在短时间内大规模地集中作出重大事项决定，在人大发展的历史中较为罕见。因此，不论从决定的数量还是时效来看，人大决定权都在短时间内被集中激活。
从人大常委会所作出的应急防控工作决定的内容与性质来看，决定一般涉及以下几个问题：一是要求贯彻中央和上级党委的防控方针政策以及执行国家或地方的相关法律法规，可以看作是对中央权威与相关法律法规的强调和贯彻；二是授权地方政府在不与上位法和地方性法规相抵触的情况下，可就应急防控采取临时性应急管控措施；三是确立应急防控中社会、经济、民众生活秩序等方面的基本规范，强调公民权利在应急状态下的克减；四是对政府的应急防控工作进行总体部署，以人大监督权的形式督促各级政府履行防控职责；五是应急防控工作决定基本规定了适用时间，是一种短期性立法授权行为。
（三）与时间赛跑：紧急立法授权与行政应急权生成
自2003年以来，在“非典”等突发公共事件影响下，我国逐渐以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，构建了紧急权力制度的非常法律体系，并逐步形成了以应急预案和应急管理的体制、机制与法制为基本框架的“一案三制”应急管理体系。但不论是非常法律体系，还是“一案三制”应急管理体系，都更多从事前预先设定的层面对行政应急权进行规定。然而，在现实的应急管理过程中，单纯依靠预先设定的行政应急权无法有效应对所有突发公共事件，需要权力机关就不同的应急管理事项，并根据时空背景的变化，富有针对性地进行紧急立法授权，生成行政应急权。
因此，与预先设定的行政应急权不同，此次地方各级人大常委会通过行使重大事项决定权作出的应急防控工作决定，是一种立法机关在突发公共危机爆发后，对行政机关进行的紧急立法授权。立法机关通过紧急立法授权生成了多种形式的行政应急权，包括行政应急强制、行政征用、行政奖励、行政处罚，等等。例如，“各地人大常委会通过紧急立法作出决定，赋予各级政府依法具有了划定控制区域，停工、停业、停课，临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备，实施交通卫生检疫等等应急处置权”，其中就包含了多种形式的行政应急权。人大决定权授权生成的行政应急权具备强制性、集中性、扩张性、程序简化性、自由裁量以及公民权利克减等行政应急权的基本特性，能为应急防控提供较为充分的行政权力保障。
从权力生成的视角来看，为了使权力能顺利地贯彻与行使，需要不断地产生新权力以贯彻旧权力。因此，权力总是处在产生或者不断更新之中。在2019年以来突发公共卫生事件的应急防控过程中，地方人大通过行使重大事项决定权生成行政应急权也符合这一基本逻辑，且两者之间存在天然的契合性。那么，需要进一步思考的是，为何原本被“虚置”“弱化”的人大决定权会成为生成行政应急权的核心力量？人大决定权、行政应急权与应急管理之间存在怎样的逻辑关联？地方人大常委会生成行政应急权的逻辑何在？下文将就此作进一步分析。
