李圣达：拜登政府对非科技援助探析

政治学与国际关系论坛 · 公众号 · · 2024-08-20 19:48

正文

点击上方可订阅关注我们哦！

李圣达：拜登政府对非科技援助探析

作者：李圣达，南开大学周恩来政府管理学院助理研究员。主要研究方向：

美国外交政策、对外政策分析与大国关系研究

来源：《南开学报（哲学社会科学版）》2024年第3期；南开学报

[摘要] 美国对非科技援助既是美国全球战略的重要组成部分，也是美国应对全球技术竞争的海外手段。拜登政府执政以来，美国加强在数字技术、前沿医疗科学和新型农业技术、空间和网络技术等领域对非洲的科技援助。拜登政府在美国对非援助计划中更加突出科技主题，强调技术指导和科技创新；强调科技人才的培养和交流，加大科研合作的资金投入；强调科技行业技术标准的制定，争取非洲国家对美国科技规范的认同；强调发挥美国联盟体系的作用，拉拢盟友共同参与对非洲科技援助，搭建技术联盟和多边合作机制。拜登政府利用非洲自身发展对美国科技援助的需求，力图建立在非洲地区的科技垄断提高自己的经济收益，维护自身在全球供应链和价值链顶端的优势地位，力求增强美国在非洲的影响力，争取在地缘政治竞争中占得先机。然而，拜登政府对非科技援助附带一定的政治条件，并非真正为了非洲国家的发展，而是以维护美国的全球霸权和利益为出发点，实际效果甚微。

[关键词] 对非科技援助；拜登政府；美国外交；地缘政治竞争

2022年美国拜登政府发布的《国家安全战略》指出，非洲对未来十年解决全球性问题至关重要，这与美国的国家利益息息相关，并且强调了其与非洲的伙伴关系以表明非洲国家在全球发挥着重要地缘政治作用。随着科技在国际关系和大国竞争中日趋重要，“科技主导地位在美国国家安全战略中具有突出的重要性，美国将其视作维持经济安全、军事安全，进而以实力维持美国全球主导地位的关键”。在拜登政府的对非外交中，科技成为突出的议题并出台了一系列科技援助政策。2022年12月美国总统拜登启动“非洲数字化转型”（Digital Transformation with Africa）倡议，拟在整个非洲大陆扩大数字联网和扫盲，并加强数字赋能环境，以数字经济和基础设施建设、人力资本开发和数字化赋能环境三大支柱完成其目标。拜登政府在原来的对非援助计划、贸易倡议以及各类官方和民营项目的基础上，调整了对非援助的方向，加强了科技方面的支持和援助，其涉及领域从基础技术和贸易扩散到数字技术、空间技术、清洁能源以及生物技术和医疗科技等。

美国对非科技援助既是美国全球战略的重要组成部分，也是美国应对全球技术竞争的海外手段，其实施路径和政策制定动因值得探究。为此，本文阐明了拜登政府对非科技援助的重点领域和具体的实施路径，分析了其对非科技援助政策部署的动因，评估了美国对非科技援助的实施效果和存在的问题，并说明其对中国与非洲开展科技合作的启示。

一、 拜登政府对非科技援助的重点领域

二战后，美国一直在政治、经济、社会和文化等各个领域对非洲地区进行援助。 1949 年杜鲁门政府的《第四点计划》（ Point Four Program ）标志着美国对非洲援助的开始，在美苏冷战的背景下，美国通过官方或民间途径为非洲提供技术支持，以谋求在非洲地区的政治支持。在克林顿执政的第二任期内，美国对非援助进入了高速发展的阶段，出台了《非洲增长与机遇法案》（ African Growth and Opportunity Act ）等大量的援助文件，其政策由政治领域转向经贸合作领域，涵盖了经济、医疗、教育、军事和基础设施等各个方面。小布什政府延续并更新了克林顿时期对非洲经贸合作的主要政策，出台了《非洲增长与机遇提速法案》（ African Growth and Opportunity Acceleration Act ）、《非洲行动计划》（ Africa Action Plan ）、《“千年挑战账户”援助计划》（ Millennium Challenge Account ）以及《总统防治艾滋病紧急救援计划》（ President ’ s Emergency Plan for Aids Relief ）等系列政策文件，继续为非洲国家提供技术援助。除此之外，受“ 9 · 11 ”事件的影响，美国政府格外重视能源与安全领域的支持与合作，特别推出了《非洲应急行动培训与援助计划》（ African Contingency Operations Training and Assistance ），为非洲国家军队提供现代化武器装备，进而形成了“安全、能源、贸易以及援助三位一体”的对非政策基本框架。奥巴马上台之后，美国进一步加大了对非洲援助的投入，推出了“电力非洲”（ Power Africa ）计划，并且集中提升美非贸易额、联合开发非洲传统能源和新能源，撬动大量资金和技术进入非洲。特朗普政府于 2018 年推出“繁荣非洲”（ Prosper Africa ）计划，在对非投资和贸易方面持续发力。

拜登上台之后，致力于修复特朗普时期破坏的盟友和伙伴关系，其中包括强化美非之间的信任与合作，出台了一系列对非科技援助计划，其中最为突出的是美国在数字科技领域采取的行动。 2021 年 5 月，美国国际开发署发布了《数字战略（ 2020-2024 年）》（ Digital Strategy 2020-2024 ），指出将通过数字支持计划，支持伙伴国家提升数字自主，建立美国领导的数字生态系统，并最大限度地提高效益并管理数字技术带来的社会风险。在非洲地区，美国通过数字能力建设、智慧城市发展以及数据中心建设等，着力提升对非洲数字合作的影响。首先，借助“非洲青年领导人倡议”（ Young African Leaders Initiative ），美国支持非洲数字创新创业和培养数字企业家，强化对非洲数字领域的渗透。通过在非洲设立区域网络中心，提供数字创业、数字管理培训以及奖学金，加强对非洲数字创新创业的支持。其次，美国利用数字技术支持非洲城市中心的繁荣、绿色和弹性发展。这一计划包括对非洲城市数字治理和规划的支持、增加数字基础设施投资，以及推动数字基础设施的发展，如数字交通控制系统、城市监控系统和数字档案管理系统，加快非洲国家在城市数字化方面取得更多进展。第三，通过援助、投资和收购等方式，美国积极介入非洲数据中心、光缆网络和卫星系统，逐步获取非洲数据中心的控制权，巩固美国在非洲数字基础设施领域的地位。美国在撒哈拉以南非洲地区的数字战略部署是最直接的表现。 2021 年 8 月，白宫发布《美国对撒哈拉以南非洲的战略》（ U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa ）报告，声称将在撒南非洲建立一个开放、可靠、可交互、安全的互联网以及信息通信技术之上的数字生态系统。具体包括：第一，美国公司和风险投资公司看好非洲大陆的机会，建设海底电缆，增加数据中心的数量，并投资充满活力的非洲企业；第二，确保共享互联网建设，提高数据速率并降低成本，加快开放式无线接入网络（ Open RAN ）等技术平台落地，推进安全且具有竞争力的电信基础设施和云计算；第三，推进数字民主计划，抵御数字威权主义和虚假信息，并建立网络空间责任行为的标准。

在拜登对非科技援助计划中，前沿医疗科学和新型农业技术受到格外重视。 2021 年 10 月，依托“利用数据科学促进非洲的健康研究与创新”项目（ Harnessing Data Science for Health Discovery and Innovation in Africa ），美国国家卫生研究院（ NIH ）将在五年内投资 7500 万美元，利用数据科学技术为非洲大陆最紧迫的公共卫生问题提供解决方案，推动非洲的卫生与健康事业发展。 2022 年 12 月，拜登政府发布《美国—非洲医疗合作伙伴关系》（ U.S-Africa Partnership in Health Cooperation ）声明，美国已在非洲地区投入并承诺提供近 200 亿美元用于卫生项目，并依靠国家公共卫生研究所（ National Public Health Institute ）项目提供持续培训并给予技术援助，加强非洲疾控中心工作人员在监测方法以及疾病预防和控制方面的能力，并承诺将继续投资塞内加尔达喀尔巴斯德研究所（ Senegal Institut Pasteur de Dakar ）等医疗机构和实验室，加快疫苗研发和生产、传染病预防和治疗以及卫生检测系统建设等工作。 2023 年 9 月，美国农业部将与非洲联盟合作，遵循联合国粮食及农业组织的《国际植物保护公约》（ International Plant Protection Convention ），实施非洲植物检疫计划，为非洲提供预防、检测和管理重大植物病虫害的先进技术，在第一年的试点阶段投入了 75 万美元，制定了有害生物监测协议、电子数据收集和报告工具、培训材料等，并为 11 个国家提供培训，目标是到 2026 年将 54 个国家全部纳入其中。除了官方的合作途径，私营部门也提供了大量的资金用于医疗研究。根据路透社的报道， 2023 年 10 月比尔及梅琳达·盖茨基金会（ Bill & Melinda Gates Foundation ）向多家生物技术公司捐赠 4000 万美金，其中包括塞内加尔和南非的两所非洲的机构，这些捐款将全部用于向非洲国家提供 mRNA 疫苗以预防各种疾病。

空间和网络技术也是拜登政府对非援助的重点领域。截至 2023 年 12 月，卢旺达、尼日利亚和安哥拉已经与美国签署《阿尔忒弥斯协议》（ Artemis Accords ），安哥拉希望通过加入这一协议使非洲参与外层空间行为和运作方法的制定，而美国则希望其领导的太空行为规范得到安哥拉等非洲国家的支持。该协议是美国国家航空航天局（ NASA ）与多个国家航天机构签署的太空开发合作协议。 2023 年 12 月，美国在德国拉姆施泰因空军基地成立了欧洲和非洲两个太空部队分部，由美国欧洲司令部（ EUCOM ）和美国非洲司令部（ AFRICOM ）共同领导。这一举措证明了美国已经关注并加强了非洲地区太空技术的应用，以扩大美国在非洲地区的空间资源开发，并整合到美国的全球空间军事战略部署中。在民间网络应用方面，美国的私营公司在非洲地区大力拓展互联网和信息业务。拜登执政以来，亚马逊、微软、脸谱网（ Facebook ）等科技公司不断加大对非洲地区的资金投入，并与本地公司开展技术合作和推动技术转移，以抢占非洲网络市场。 2023 年，美国太空探索技术公司（ Space X ）陆续在尼日利亚、肯尼亚、莫桑比克、卢旺达、马拉维、赞比亚和贝宁等开通“星链”服务计划，使这些非洲国家能够使用天基通信服务网络。

二、 拜登政府对非科技援助的实施路径

随着关键科学技术的发展，发达国家和发展中国家逐渐形成了难以突破的技术壁垒，仅靠加大资金投入难以实现援助的目标。与以往美国对非援助相比，拜登政府主要采用突出科技主题、推动人才培养、制定科技行业标准和拉拢盟友建立多边合作机制等手段。

第一，强调技术指导和科技创新，基于原来的援助计划突出科技主题。随着科技在全球范围内的崛起，美国对非洲的科技援助进行了战略性的调整，将传统的投资援助转变为关注技术应用和合作，使其成为全球合作与竞争的核心议题。这种变革表明美国已经认识到非洲国家对科技发展的渴求，不再将科技援助作为经济援助的附属品，而是作为单独的议题着重部署援助方案。“电力非洲”计划的初衷是帮助非洲国家解决电力供应不足的问题，如今已重点强调清洁能源技术的应用和推广。根据 2021 年“电力非洲”计划的年度报告，“电力非洲”计划不仅希望帮助非洲解决电力短缺问题，更强调清洁能源和零排放技术的开发和应用，称“电力非洲”作为“重建更美好世界”（ B3W ）的重要合作伙伴，将与美国能源部的国民实验室和其他美国政府机构，共同创建并实施可定制、可操作的技术实现净零排放。 2022 年，美国国际开发署成立了“卫生行业电力和电信联盟”（ the Health Electrification and Telecommunication Alliance ），将在未来五年筹资 1.5 亿美元为非洲一万家医疗机构提供可靠的可再生能源，并提供移动网络和互联网接入。并且，在美国—非洲领导人峰会上，“电力非洲”和“繁荣非洲”计划共同建立了“美国—非洲清洁技术能源网”（ U.S.-Africa Clean Tech Energy Network ），连接美国和非洲的清洁技术能源公司，依托该项目开拓非洲的能源市场。由此可见，拜登政府对非援助已经由基础援助转变为特定领域内的技术指导和合作。

第二，强调科技人才的培养和交流，加大科研合作的资金投入。拜登上台以来，对非科技援助不仅仅强调经贸合作和对外直接投资的提升，更体现在技术交流和教育方面。美国设立了多个教育援助项目，通过技术共享、设立培训项目等方式培养本地科技人才，共同推动科技创新和可持续发展。在撒南非洲地区，美国承诺将注重青年科技人才培养，并安排国务院和美国国际开发署协同美国学术机构和私营部门，提供在线科学、技术、能源和数学领域的本科和等级课程。 2023 年 7 月兰德公司发布《资助全球卫生参与计划，助力美国地区作战司令部》（ Funding Global Health Engagement to Support the Geographic Combatant Commands ）报告，其中指出美国非洲司令部在卫生健康领域的优先事项是提升合作伙伴的医疗支持能力，以应对大规模传染病、反对恐怖主义和维和行动，主要提供预防医学教育与培训、战场救护疏散演习以及创伤护理培训。 2023 年，美国在西非启动科学交流计划，农业部（ USDA ）通过对外农业服务局的科学交流，计划与密苏里大学合作，为西非的研究人员提供气候智能型农业和有害生物风险管理方面的培训。查尔斯·肯尼（ Charles Kenny ）等人指出，与其同中国比拼基础设施建设，不如发挥美国大学体系的优势，拜登政府可以优化留学生签证政策，通过富布赖特项目提供奖学金，以及加大对提供助学贷款金融公司的支持，鼓励非洲等中低收入国家的学生赴美留学。因此，培养人才和提供科技教育成为拜登政府对非援助的重要途径。

第三，强调行业标准的制定，争取非洲国家对其科技规范的认同。拜登执政以来，格外强调美国在技术标准制定上的主导权力，将其视为美国主导国际秩序的重要方面。虽然非洲国家在高科技技术标准的制定中影响力较小，但随着全球南方的兴起，美国力图将自己的技术标准和规则推广到广大非洲国家，并期望以此建立包含非洲国家的技术标准壁垒。 2021 年 8 月，拜登政府明确指出美国要在撒南非洲贸易、网络和新兴技术等重要问题的规则制定上发挥重要作用。美国的数字化倡议具有三大特征：“一是通过数字援助打造以美为主的国际数字生态系统；二是将美国价值观作为数字对外援助的规范标准；三是试图构建美式国际数字联盟。”借助 2021 年成立的“欧盟—美国贸易和技术理事会”，美欧双方在数字化、人工智能、量子技术和跨国网络连接等高精尖技术领域制定统一的规则和标准，力图维持双方在全球技术竞争中的优势，并在 2023 年 5 月的部长级会议中强调与第三国，特别是新兴经济体合作，促进世界各地的数字包容性以及安全和值得信赖的连接。这一举措旨在数字化转型的背景下维持美欧在全球的领导力，双方将通过数字、技术、供应链等关键领域的合作，推动欧亚、非洲、拉美数字化转型，以此撬动和刺激美欧贸易和投资，巩固美欧技术和工业的领导地位。

第四，强调美国联盟体系的作用，拉拢盟友共同参与对非科技援助，试图搭建技术联盟和多边合作机制。美国对非科技政策的新动向最突出的特征就是与欧洲盟友共同推进科技合作，通过与其他国家建立多边机制，共同投资于非洲的科技项目，争取实现资源共享和共同开发，提升科技援助的效果，更好地迎合非洲国家的实际需求。 2021 年 6 月，美国和七国集团联合启动“重建更美好的世界”倡议，以七国集团为核心加大对非洲等发展中地区基础设施建设投资，其中强调在气候、健康安全、数字技术和性别平等四个重点领域加强公私联动开发。 2022 年 6 月，美欧官员计划联手援助他国进行网络安全建设，宣称帮助发展中国家完善网络基础设施，保障数字基础设施安全，而最初的投资计划正是在非洲地区。 2022 年 10 月，美国与欧盟签署备忘录，表示将加强在非洲地区清洁能源合作，重点内容包括采取小规模和离网发电技术以增加可再生能源获取的机会，加强储能、能效和输电线路开发，强化政策对话和监管，推动资本投资，完善知识共享，提升技术互助和能力建设水平等。 2023 年 9 月，美国与欧盟发布联合声明，将共同支持安哥拉、赞比亚和刚果民主共和国开发洛比托走廊项目（ Lobito Corridor ），启动赞比亚和安哥拉之间新建铁路线扩建的可行性研究，包括开发清洁能源项目以增加周边社区的电力供应，支持对关键矿产和清洁能源供应链的多元化投资，扩大数字化访问，发展农业价值链，提高当地粮食生产等。此外，美国还承诺 G7 国家将通过“全球基础设施和投资伙伴关系”（ Partnership for Global Infrastructure and Investment ， PGII ）为撒南非洲融资 6000 亿美金，强化经济，实现供应链多样化，并继续支持繁荣非洲、电力非洲、保障未来粮食供给以及数字化转型的新倡议。

三、 拜登政府对非科技援助的影响因素

拜登政府对非科技援助综合了科技、政治、经济等多方因素的考量，主要考虑到科技与美国战略利益的结合、遏制中国在非洲地区的发展以及推进对非援助政策的落地。随着大国在科技领域的竞争不断升级，非洲作为全球南方的代表，成为大国争夺政治空间和海外市场的重要地区。面对中国在非洲地区影响力的逐渐扩大，以及中国对非援助取得的明显成效，美国为了限制中国在非洲影响力的扩大，加强了与中国在非洲地区的竞争。

首先，拜登政府对非科技援助是为了美国在地缘政治竞争中占得先机，通过建立在非洲地区的科技垄断提高自己的经济收益，进而维护自身在全球供应链和价值链顶端的优势地位。科技本身对国际关系的影响愈发突出，成为大国战略竞争的重要方面。随着科技的不断发展，数字技术、人工智能、前沿医疗技术以及新能源技术等已成为国家综合实力的重要体现，在地缘政治复兴的背景下，科技因素在大国竞争中的作用日益凸显。历史的经验表明，美国遇到安全与地缘政治挑战时就会通过强化产业政策，大幅度介入技术发展来塑造技术优势，并通过再全球化提升技术效率，进而保障对欠发达国家的技术控制力和维系垄断性的领先地位。因此，美国生产链安全和经济效益成为对非科技援助重点考虑的两个因素。

一方面，拜登对非科技援助是为了维系美国的供应链安全。美国在自然资源、能源和粮食安全等多方面加大了对非政策倾斜，以保证自身产业供应安全。 2022 年 12 月，美国总统拜登在美国—非洲领导人峰会上启动了美国与非洲联盟新的粮食安全战略伙伴关系，表示将协调美国国际开发署、农业部、财政部和美国国际发展金融公司等国内行政机构和私人企业，加大对“贝宁—尼日尔地区运输契约”“马拉维契约”“西非科学交流计划”“提高和促进食品安全计划”（ FS4FS ）等中长期项目的投资，强化美非合作关系，加快实现粮食安全，建立更强大的粮食系统和更多样化的供应链，加快非洲国家进入农业市场的进展。同期，美国国务卿布林肯与刚果（金）和赞比亚签署了一份谅解备忘录，支持两国共同开发电动汽车价值链计划的方案。 2023 年 9 月，美国政府批准为莫桑比克石墨开采项目提供 1.5 亿美元资金，增加石墨产量，保障全球石墨供应链安全。美国国务院能源资源局（ Bureau of Energy Resources ）官员金伯利·哈林顿（ Kimberly Harrington ）在开普敦召开的一次会议上表示，美国正加强与关键矿产资源丰富的非洲国家的关系，确保矿产供应，并将组织更多关于关键矿产资源和清洁能源转型的会议，推动美国政府及私营部门与非洲国家政府的合作。

另一方面，非洲地区庞大的人口规模和潜在的经济发展前景，可以成为数字技术和创新的重要市场。美国长期居于全球产业链和价值链的顶端，垄断产业链的高附加值环节，享受着巨额的利润，凭借科技产业的控制力，从欠发达国家攫取经济利益。美国希望通过对非洲国家的科技援助，依靠自己在这些领域的先进技术占领非洲市场。研究发现，非洲广阔的高科技市场是推动美国对非科技外交的重要动力之一，“美国科技巨头以美国科技产业链为基础，向非洲加速扩张，这也代表着美国科技产业和技术标准加速在非洲扩张”。 2021 年以来，美国政府已援助 47 个非洲国家完成 800 多笔双向贸易和投资交易，总值估计超过 180 亿美元，美国私营部门在非洲也达成了价值 86 亿美元的投资协议。 2021 年，美国与非洲的商品和服务贸易总额为 836 亿美元，这些投资和项目均是美国对非科技援助的产物，包括“全球基础设施和投资伙伴关系”“繁荣非洲”和“电力非洲”等倡议。

其次，中国与非洲各国积极开展科技合作并取得了明显成效，美国忌惮中国在非洲的影响力继续扩大，必须设法在科技方面维持其垄断性质的领先。中国在非洲的投资和援助，特别是在数字化建设和空间技术方面的合作，已经取得了显著成果。在共建“一带一路”倡议、中非合作论坛等框架下，中国积极帮助非洲国家缩小数字鸿沟，从互联网基础设施建设，到电子商务运用和人才培养，再到移动支付、社交媒体等，中非数字经济合作内涵不断丰富，助力非洲实现数字化转型，惠及当地广大民众。在空间技术推广方面，中国北斗卫星系统已经在非洲地区进行了长期建设，成为解决非洲地区发展问题的重要依托。 2018 年，中国在突尼斯建成了北斗卫星导航系统首个海外中心，并陆续对埃及、苏丹、摩洛哥等非洲国家开展北斗卫星导航技术培训。 2022 年 10 月，南非中国卫星导航及遥感应用培训班成功举办，来自南非及南部非洲赞比亚、莫桑比克、津巴布韦、纳米比亚等国家的 86 名学员参加培训班，主要围绕北斗系统现状、北斗各领域应用、北斗教育培训、遥感卫星原理及应用等内容进行探讨交流。③根据《新时代的中阿合作报告》，中国北斗已在突尼斯、阿尔及利亚等地建立连续运行卫星定位导航服务系统（ CORS ）系统，可为用户提供实时、连续、稳定的精确全球导航卫星系统（ GNSS ）定位信息数据及时间信息；在沙特阿拉伯、阿尔及利亚、黎巴嫩、阿曼、摩洛哥等国家，北斗 /GNSS 高精度服务已用于国土测绘、交通运输、精细农业、环境监测、非传统安全等多个领域。

科技援助是美国提高在非洲影响力的重要因素之一，拜登政府旨在通过科技交流和合作来增强美国与中国在非洲地区的战略竞争能力。拜登把中国视为高科技领域最强劲的对手，指出美国不能在量子计算、人工智能、 5G 等合作方面落后于中国，这也包括了在非洲地区的影响力，显示出美国要在非洲与中国开展高科技竞争的战略意图。并且，美国不仅在科技发展水平上要保持对中国的优势，还要在技术规则制定上实现垄断。以美国为代表的西方国家与中国在数字主权及数字规则方面已展开竞争， 2020 年美国发布首个数字援助战略文件，将美国价值观作为对非洲数字援助的规范标准，试图在非洲建立起以美国为主的国际数字生态系统。拜登政府对非政策目标并不局限于应对大国在非洲地区的竞争，还试图通过干扰中国在非洲的经济布局，挤压中国在非洲的外交空间，削弱中国的“外交根基”，进而消解非洲在中国国际战略中的功能。拜登政府一再强调非洲自身发展和对美国利益的重要性，但实际行为并非如此，而是要利用非洲大陆的地缘竞争力对抗中国在非洲基础设施建设的影响力。 2024 年 1 月 21 日，美国国务卿布林肯出访非洲四国，重申《预防冲突和促进稳定战略》和美国与西非国家经济共同体（ Economic Community of West African States ）的重要性，承诺会帮助非洲各国建立伙伴关系以应对地区挑战和提升在全球市场的竞争力。但本次美国高层官员的出访恰好在中国国务委员王毅访问非洲之后，并且多次提及中国和俄罗斯在非洲地区的努力和影响，美国非洲事务助理国务卿莫利·菲（ Molly Phee

李圣达：拜登政府对非科技援助探析

正文

请到「今天看啥」查看全文