专题会议十一：规划实施与国土空间开发新格局构建 | 规划年会

导读

学会常务理事、规划实施分会副主任委员、北京大学城市与环境学院教授、城市与区域规划系主任

林坚教授从自然资源监管分析、国土空间规划管理、空间开发权利配置、规划管理完善建议四个方面系统探索了自然资源监管视域下的国土空间规划管理。

一是，面向统一国土空间用途管制的自然资源监管分析。林教授指出，自然资源、国土空间是自然资源管理的核心对象，国土空间用途管制的首要任务是对自然资源的载体进行开发管制，是政府运用行政权力对空间资源利用进行管理的行为。

二是，国土空间规划管理在自然资源监管中的作用。林教授在梳理认识国土空间规划管理、“五级三类”国土空间规划的分工及国土空间规划实施和监督具体内涵的基础上，提出国土空间规划管理内嵌于载体使用许可、载体产权许可和产品生产许可各监管环节，并且区分陆地的建设、非建设活动和涉海活动，由不同类型的国土空间规划发挥相应的许可依据的作用。

三是，面向国土空间规划管理的两级空间开发权配置。提出国土空间规划作为自然资源监管的依据和基础，是对国土空间开发、保护、建设、治理的统筹部署，其本质是对国土空间“空间开发权利”的配置。其中总体规划侧重围绕一级空间开发权的配置，详细规划是在一级空间开发权配置的基础上，开展二级空间开发权配置。

最后林坚教授建议通过完善一级空间开发权“批发”配置机制和探索完善分级分类的空间开发权交易制度，逐步建立面向未来，完善自然资源监管视域下的国土空间规划管理体系。

学会规划实施分会委员、杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会原主任

二十届三中全会提出“法治是中国式现代化的重要保障”，何明俊主任在系统回顾国土空间用途管制概念的基础上，提出通过以规划为依据、基于相邻关系和重视社会公平三个用途管制重点，逐步建立起以人民为中心的国土空间用途管制法律体系。

首先，何明俊主任梳理了国外空间规划演进，重点对比了英美两国规划与规划许可的法律关系，提出以规划为依据的用途管制重点是加强不确定性的应对和制度成本；其次，以实际相邻关系的案例为切入点，希望在立法中明确相邻关系的法律地位，构建横向与纵向的涉及相邻关系的公法规范体系；最后，探索在土地土地使用方式的变更而产生的利益分配的模式下，同步建立生态保护补偿、耕地保护补偿、历史文化保护补偿等机制，推动关注社会公平的用途管制的实施。

北京市城市规划设计研究院数字技术规划中心高级工程师

胡腾云介绍了北京市十余年对规划许可数据的分析研究，为诊断城市建设发展过程中的问题、跟踪城市功能与布局变迁、加强城市治理提供重要支撑。结合北京市工作实践，以北京市新版总规目标为抓手，构建了基于规划管理和社会感知的规划实施评估系列指标，从时间、空间两个维度开展分析评估，一是按照月度、季度、半年、年度、长时序分析周期，形成实时监测、重点评估、时空演变分析的三级工作模式，定量化、多维度、高频率地监测城市建设发展、功能结构与布局变迁；二是对标国土空间规划体系层级，实现市级—重点区域—专题研究等多尺度分析评估，持续跟踪国土空间规划实施进展，为规划编制、政府决策提供了支撑和参考。北京市总结出以长时序规划许可数据为代表的官方政务数据，融合多源社会大数据支撑国土空间规划实施评估，反映城市建设、政策响应的“北京模式”。

天津市城市规划设计研究总院有限公司智慧城市规划重点实验室副主任、高级工程师

白钰基于城市空间的复杂性和空间发展的多目标性重新定义了国土空间绩效的内涵，指出规划引领下的城市发展本质上是多目标发展悖论下的博弈演进过程，国土空间治理能力的提升则是该博弈过程中提升城市空间绩效的金钥匙，而在高质量发展背景下构建空间治理型绩效评价模型研究的必要性就显现了出来。

白钰从经济学的角度指出空间绩效的产生是源于人类摆脱社会空间约束的需求，以资源流动、权益博弈和空间治理为分析主线，提出“供给—冲突—协调”的递进型国土空间绩效产生机理。不同于传统的指标评价体系构建思路，基于绩效来源层级系统和单元空间赋值法，创新性地提出国土空间绩效评价模型框架（COS model）构建路径，并将模型应用于宏观尺度上城市的综合绩效与生态绩效分析，以及中观尺度上城市更新片区社会绩效评价，反映该模型框架具有简洁、易移植、可追溯的实用性特征，为解决城市等复杂系统的多目标综合性评价提供了新思路。

上海同济城市规划设计研究院有限公司六所所长助理、国际城市与区域规划师学会会员

陈浩回顾了近15年香港工业大厦更新政策演变及其实施成效，特区政府于2010年、2018年推出两轮“活化政策”，通过减免费用、放宽用途管制和容积率限制等手段，鼓励重建与整栋改造，取得了良好的社会经济效应，极大的激发了自主更新积极性。

陈浩指出，香港与内地政策体制存在差异，但推动工业更新的意愿和诉求是相通的，存量背景下“政府—市场—社会”三方协同机制至关重要。第一，基于产权人“起点决策”模型制定的自下而上活化政策是一种管理成本更低的方式，同时也是对于政府或大型平台公司主导模式的重要补充。第二，政策让利是本轮政策成功实施的关键，更多考虑让产权人赚多少而非政府收多少，让利幅度基于产权人机会成本模型测算，不低于市场平均资本回报率。第三，多方参与的约束监督不可或缺。以立法会为重要平台，议会、社区、协会、高校等多方参与，共同维护了政策公平性和公正性，避免过度市场化而被资本绑架。

温州市城市规划设计研究院有限公司城市规划研究所所长、正高级规划师

在自然资源治理现代化及自然资源资产产权改革的背景下，唐志勇总结温州实践经验，立足空间开发权这一新权利类型，提出从“空间设权”、“依规赋权”再到“行政控权”的规划许可制度重构设想：

一、完善法律制度设计实现空间设权。在法律层面明确空间开发权设置条件，明确分类规划许可的实施路径，保证有限全域全要素的空间开发权设立工作能做到“有法可依”和“有律可循”。

二、创新详细规划编制实现空间赋权。在规划层面探索与全域全要素空间开发权设定相适应的规划支撑体系，包括分区分类推进详细规划编制、完善详细规划编制技术手段、创新三维数字化管理和信息手段等。

三、重塑规划许可模式实现空间控权。立足国土空间规划体系下的国土空间用途管制分区，把控权利边界，包括建立多元的规划许可方式、构建适配的规划许可实施支撑体系、创新复合开发或存量再开发下的空间许可路径等。

苏州科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生

李睿一从产权视角出发，识别苏州传统民居在不同保护更新路径中可能存在的各个环节的障碍，尝试构建苏州传统民居保护与更新系统。一是完善产权制度，在公房的电子化登记中明确公摊部分和实际使用套内部分，明晰产权权利与义务的行为边界，对无法落实继承问题的私房建议剥离处分权，按照居住面积、年限等腾退人均居住面积过小的公房。二是建立配套制度供给，将更新项目实施方案与控规调整方案同步进行报审批工作，按“三原”原则翻建的私房由社区规划师代理审批，针对只有历史文化价值的推荐历史建筑给予开发奖励面积。三是规划技术支撑，依托“古城细胞解剖工程”将传统民居按照年代、风貌、质量、现存结构布局等分类，明确不同的保护更新要求，编制针对管理部门、专业团队的管理导则以及针对私房居民的实用性导则。四是实施机制保障，建立社区规划师、各地优秀设计团队等非核心利益相关者准入机制，并建立相互制约的监督平台。

厦门大学建筑与土木工程学院工程师、厦门大学规划设计研究院更新中心主任

党的二十大明确提出“要深入落实河长制湖长制，稳步推进幸福河湖建设”。该研究从滨水空间的多元效益、发展趋势与关键问题，提出亟需构建滨水空间价值研判体系，通过前置性分析其开发适宜性，逐步建设为健康可持续的滨水空间。

首先阐述当前国内滨水空间技术管理体系尚未完善，存在水城关系割裂、生态环境破坏、开发强度过大、空间共享不足等问题；其次以问题导向与目标导向结合，从生态保护价值和城市开发潜力两大维度出发，构建刚弹结合价值研判的指标体系；再次通过DPSIR评估模型叠加分析的结果，划定滨水空间为保护保育、留白提升、保护开发、高效开发四种发展模式；最后结合实际案例提出四种发展模式的优化提升策略与保障机制。探索基于价值研判体系的空间发展模式，以促进人水和谐、向着幸福河湖迈进。

上海现代建筑规划设计研究院有限公司高级设计师

高质量发展对规划管理的高效能治理和精细化管控提出更高要求。从目标导向的规划编制到围绕项目开展的实施行动，规划审批因其行政法定效力和技术审查内核，成为规划愿景向建设实景转化的重要环节，也是规划管理保障民生产品供应、提升城市服务能级的重要抓手。面向更高品质的城市建设需求，以规划审批为抓手的精细化管控工作面临高品质目标覆盖局限性、精细化管控要求解读偏差性以及过程性实施引导路径缺失等瓶颈。

温家栋通过上海临港新片区设计管控大纲的工作实践，提出技术管理与过程管控相结合的方式来辅助规划审批管理的思路，面向规建管协同的初步探索，通过分级分类、刚弹结合的技术管理体系，为高品质规划目标向精细化管控要求的传导转译提供技术支撑；全过程参与项目并协助方案技术审查，从项目管理视角加强规划对项目建设实施的管控有效性，推动“运营定管理，管理定建设”理念的实现。

广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司规划二所专项负责人、工程师

李嘉仪立足低效用地再开发和自然资源资产组合供应的新政导向，引入“资源整备”，从“前端—中端—后端”全链条的角度，提出资源整备视角下低效用地再开发规划编制和实施的对策建议，以期为盘活低效土地资源并提升资源资产共生创收的增值空间提供参考。一是前端强化规划统筹引领作用，根据低效用地和资源资产的基础调查，编制专项规划，进行资源整备分区、分类、分时序的引导，并按需编制单元详细规划，对资源资产空间权益进行赋值与扩权。二是中端有序编制项目实施方案，以整备项目范围为单位，构建空间和时间两个尺度的资源整备实施路径，作为资源整备实施依据，并探索多主体利益分配规则，推动利益格局的调整重塑。三是后端创新资源资产交易方式，通过编制资源资产的供应方案、运营方案以及开发利用与保护修复相捆绑的定额清单，健全权责清晰的多方关系，落实规划实施的全生命周期监管。

天津市城市规划设计研究总院有限公司规划设计十院总规划师、国家注册城乡规划师

杜宽亮以县级、乡镇级、村级的国土规划实践为切入点展示了河北省对于国土空间规划数据库的建设思考，认为国土空间规划数据库作为规划成果启用的关键，应着重解决各级规划汇交内容衔接不畅、后续难以统一管理等问题。

杜宽亮首先阐释了河北省对于县乡村三级规划数据库“分阶段汇交”的工作要求和“县级总规保急需，乡镇总规划边界，村庄规划详地类”的工作路径和规划深度，并以在编某县及下辖乡镇、村庄的总体规划和详细规划为例，提出针对数据库建设审查及编管的完善策略。一是强化分区管控和用地引导，区分总规和详规的管理权限；二是总详联动科学划定村庄建设边界，结合实际划定村庄建设边界内的弹性留白区域；三是建议城镇开发边界以外新增点状城镇用地及急需的村庄建设用地单独制作数据库入库图层提交备案，结合土地利用年度计划严格做好审查工作。