CAS干货|PPP模式风险的实证考察与分析——PPP模式推广适用的风险

基础设施与公共服务领域的建设项目通常具有投资规模大，沉没资本高、运作周期长等基本特征，因而多数都呈现出“自然”垄断的性质，并在传统建设模式下经由政府的管控而进一步固化为“行政”性的垄断。首先，在采购招投标过程中，PPP项目庞大的投资规模、复杂的交易结构、不菲的投标成本与交易费用将客观排除许多规模较小的企业的参与，从而降低招投标的竞争性，加速某些大型企业在PPP领域的市场垄断。而项目进入执行阶段后，由于PPP项目本身具有“自然”垄断的特征，且通常还附有特许经营权的授予或至少得到政府的相关协助，因而社会资本便成为了一定区域范围内某一特定公共产品或服务的垄断经营者，并既可以借此实现规模经济下的生产效率，也可以借机控制价格、服务的供方市场，获得垄断利益。如1990年，卡洛斯·埃鲁收购了控制着全墨90%以上电信业务的墨西哥国家电信公司(Telmex)，取得了该国电信市场的垄断地位。其后，利用这一地位，埃鲁对全国的电信收费“自由”定价，标准甚至超过了其他任何发达国家，墨西哥民众除了接受高价外并无他法。其后，Telmex还通过吞并“美洲移动”公司“抢占”了墨西哥72%的移动电话和70%的互联网市场份额，进而借助更加“巩固”的垄断地位排斥竞争，阻碍技术进步，大肆攫取巨额垄断利润。2013年，卡洛斯·埃鲁取代比尔·盖茨成为福布斯排行榜上的世界首富，而墨西哥却是世界上电信收费最为昂贵的国家之一，并由此拖累了经济增长的速度。为此，墨西哥政府于2013年推出电信改革方案，旨在引入国际资金扩大竞争，以削弱Telmex的市场垄断地位。

而在中国当前的PPP建设热潮中，同样也需要警惕社会资本利用PPP模式所形成的垄断实施侵害公共利益的不当行为。尤其是在当前的PPP实践中，参与合作的社会资本方大多包括大型的建筑企业。这些建筑企业参与PPP的核心目的是获取建造利润，投资策略的倾向是获得施工利润以后尽快地退出项目运营。而这样一种客观现实就为某些存在垄断意图的企业通过大量低价收购项目资产，进而形成PPP市场垄断地位创造了条件。通过复杂的资本运作，某些大型社会资本也可能借助PPP快速地完成在特定领域的垄断性资产布局。而一旦出现这样的结果，整个国民经济的正常运行便将受到威胁。

在“市场—政府”的二元范式下，以英国于20世纪80年代启动的“私人融资计划”为楷模，西方国家纷纷开展了以民营化为基本方向的公共服务供给机制改革。但资本利润最大化的市场逻辑使得市场主体的逐利欲求必然会影响公共服务的公益性质，于是PPP模式的适用成为了一种修正“市场教义”的新思路。“与民营化将服务或企业的所有权转交给私人部门不同，公私伙伴关系的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权。从本质上来说，公私伙伴关系是曾经在一段时间里狂飙突进的民营化改革浪潮的一种修正、折中和均衡，是民营化在某些领域遭遇阻力后产生的替代方案。”[1]而PPP模式下，公共部门与私人部门需要分别投入特定的人力、财力与物力，共同承担风险、享有权威、履行责任，为实现一致的目标一起计划、组织并协同完成工作。

许多国家与地区的民营化经验已经显示，当自然/行政垄断产业民营化后，民营企业便可能会对高成本地区的消费者索取较高的价格，从而加重高成本地区消费者的负担，加剧地区间的贫富差距与发展差距。与此同时，由于民营企业的经营策略普遍存在着“撇奶油”[2]的欲望与动机，因而如果高成本地区的服务收益不能满足其利润诉求，民营企业便可能会违反普遍服务的可承受性原则与非歧视性原则，中止甚或停止产品与服务的供给，从而形成普遍服务风险，甚至酿成社会稳定危机。其后，应对私人部门的涨价行为，政府试图通过向居民发放“生活直补”来解决。然而，丧失了政府有效监管基础的私人部门利用其垄断地位，并以服务断供甚或停供为潜在要挟，不断拉高公共产品与服务的价格，政府的“生活直补”远远跟不上涨价的节奏与幅度。再加上民营化过程中所存在的权力寻租与官员腐败，以及由普遍服务原则被破坏而产生的贫富分化与地区差异，土耳其民众怨声四起，终于酿成2011年的全国性骚乱。

[1]李延均.公共服务领域公私合作关系的契约治理[J].理论导刊,2010,(6).

[2]指为尽快收回投资，而采取定高价，以期获取短期厚利的定价策略。这一策略就像从牛奶中撇取其中所含的奶油一样，只取精华，所以又被称为“撇脂定价”策略。

基于PPP项目投资规模大、合作周期长的基本属性，PPP合作协议必将相当严格，应对情势变更的灵活性通常不足。与此同时，PPP项目所有权与经营权的分离也将减弱政府对公共设施的控制力，无法轻易地根据时势变化对项目进行自由、灵活地调整，进而产生社会发展规划受制的风险。规划受制风险形成的直接根源在于大量的PPP项目，尤其是使用者付费型的PPP项目合作协议中都存在着“非竞争性”条款。这些旨在确保项目唯一性的非竞争性条款既是促成社会资本进行PPP投资的先决条件，也是确保项目实现预期收益的必要基础，但同时也限制了政府未来的建设规划能力。

然而，私营方并不接受这一理由，遂直接起诉至法院，要求加州政府需依约对其进行高额赔偿。而针对加州政府提出的抗辩理由，法院解释了该非竞争性条款的内涵，指出其立约目的是为了“保护私营方的原始投资以及该项目的合理收益”，同时“限制加州交通部在非竞争条款所保护的地理范围内建设任何公共交通设施，并限制加州交通部以任何方式负面地影响该项目的车流量以及收益”，即认定了加州政府以降低交通事故率、提高行车安全为理由的新建道路计划构成违约。加州政府最终不得不以比实际造价高出8000万美元的价格回购了项目。

这反映了含有竞争性条款内容的PPP项目对于政府的宏观规划能力的限制。与此同时，PPP项目总归需要社会资本的积极响应与现实参与，因而，从总体上看，由政府主宰的PPP项目规划路径实际上也必将融合社会资本的投资意愿，政府的PPP规划也将受到“私益”诉求的影响。PPP模式的推广适用将使得传统模式下“大一统”的公共服务发展呈现出以PPP项目为单位的“碎片化”特征，而独立运作的各个PPP项目作为公共服务有机网络中的一个“碎片”，在通过长期的合作协议对政府行为形成约束的同时，也必将在一定程度上降低政府之于发展全局的规划能力。

PPP项目的适用动力来自于公共服务的需求，适用目标集中于提高公共服务的效率，检验PPP模式是否成功的标准并非仅是经济效益的获得，而更加在于社会效益的实现，即通过PPP，公共服务的供给数量是否得到了增加，供给质量是否得到了提高。但是，PPP提高公共服务供给效率的美好初衷与项目运作的现实结果之间并不存在着“顺理成章”的逻辑必然。相反的，通过一些典型的PPP失败案例，可以观照到的负面事实是，采用PPP模式供给的公共服务非但没有得到效率的提高，反而却出现了服务价格上涨、服务质量下降的问题。

当然，失败项目所呈现出的这些负面问题，并不能归因于PPP模式本身。换言之，并不是PPP模式，而是失败了的PPP模式导致了问题的发生。PPP能够提高公共服务的效率，不仅是理论逻辑的分析推理，同时也是许多案例的深刻证明。然而，在PPP得到规模化适用的历史当下，需要重视的是，由于公共服务通过PPP被普遍化地交由社会资本负责提供，政府对于项目的直接掌控权力被弱化，因而一旦项目失败，公共服务供给风险的后果影响将会更广泛、更巨大、甚至更恶劣。例如，澳大利亚的电力市场存在着阶段性供需变化的特征，用电高峰时段的电量需求超过产电能力，因而此时的“竞价上网”变成了“竞价售电”，电费价格不断上涨。并且，由于商业用电的价格高于居民用电，许多企业便采取了限量供应居民用电的策略，以将更多的电力出售给商业机构。与此同时，高昂的电价甚至使得政府亦无力支付公共场所的电费，一些公益设施，如公立医院的用电也受到限制，甚或停供。由此，在2009年的持续高温天气中，许多公共场所、民居宅舍的降温避暑设施因为缺电而无法工作，进而使得数量不少的老人和儿童因高温而丧生。

另外，在PPP模式推广适用的时代背景下，政府还应警惕因大量同类项目的集中上马所可能引发的产能过剩风险。如上世纪80年代，菲律宾的电力严重短缺，有时甚至每天平均停电8-10小时，而国家电力公司又无力投资扩建，政府遂自1987年始开放电力市场，允许私人部门以BOT模式建设独立电厂，所产电力由国家电力公司负责购买。从1991年至1993年，短短三年内，国家电力公司就签署了25个BOT协议。1993年，政府宣布已经度过电力短缺的危机，但普遍舆论仍认为，缺电危机解决后，未来的电力需求也将随着经济的快速增长而同步增长。由此，国家电力公司仍不断推出新的BOT项目以备未来的可能之需，全国BOT电厂的数量到1997年已达37个。而随着亚洲金融危机的爆发，菲律宾电力供给能力过剩的问题开始凸现。至2002年，全国实际的电力需求仅相当于全部BOT协议购电总量的三分之二。并且，由于国家电力公司缺乏运作PPP项目的能力和经验，所有的BOT购电协议均采用了“take-or-pay”条款，即购电量恒等于电厂产电量，而非对等于市场需求量。由此，国家电力公司最终不得不将多余电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨[1]。而且，这些BOT协议的合作周期均长达数十年，长期高企不下的电价也削弱了菲律宾制造业的国际竞争力，对该国经济的发展产生了深远的不利影响。

[1]菲律宾的电价在亚洲地区一直仅次于日本，目前的零售价格约为2元人民币/度。

文章来源：PPP知乎 PPP