民意发包：驱动政府工作的新方式——以S县民生实事项目人大代表票决制为例

政府工作动力的来源研究一直是学界关注的热点。然而，既有研究未能充分呈现全过程人民民主框架下地方治理实践创新现状，也未能全面叙述地方政府工作的驱动机理。这篇论文创造性地提出民意发包的概念，描述以人大制度建设为依托，由民意驱动政府工作的治理方式，同时与行政发包的解释路径进行比较分析。尽管民意发包概念的论述尚有不少模糊的地方，但作为一种本土化的原创性探索无疑值得后来者学习借鉴。（推荐人，黄杰，南京大学）

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政府组织在为谁工作？政府工作行动是如何被驱动的？围绕这一基于政府行为促动逻辑的思考，现有研究形成了一些具有代表性的解释。“压力型体制”说影响力较大，为解释我国科层组织关键运行特征提供了重要的分析框架，即各级党委、政府为完成上级下达指标，将任务层层量化分解给下级并责令在规定时间内完成，使各级组织处在评价体系的压力下运行。从政府多层级结构视角来分析，最具启发意义的当属行政发包制理论，它认为政府上下级之间保持一种介于韦伯的科层制和纯粹的外包制之间的混合形态关系，上级通过行政权分配、经济激励及内部考核控制支配下级行动。在此基础上，控制权理论则指出，中央政府和中间政府依靠目标设定权、检查验收权及激励分配权控制基层政府行为，三种权力的不同分配组合形式，构成了特定的政府治理模式。

既有的理论为认识政府行动的动力来源提供了重要的分析理路。但相关研究的视角多放置在行政组织系统内纵向的运行过程，较多关注行政机关内部目标及任务的配置、传导和激励、控制机制，而对同一级立法、行政、司法监察等机关之间关系模式的研究关照不够，少有文献呈现作为我国国家权力机关的人民代表大会与由其产生、向其负责的作为执行机关的人民政府之间的工作与互动关系形式，也少有理论聚焦于在地方人民民主实践过程中，人民代表大会对同级人民政府工作促动所发挥的引导和驱动作用，以展示在双重委托下人民意愿贯穿于地方政府工作行动中的动力传导机制。事实上，伴随着党和国家对民主政治建设持续推进，地方人民代表大会在政治、经济、社会管理中的重大作用不断凸显，以地方人大主导的公共参与制度化建设赋予了政府工作的创新意涵。地方公共治理实践演化需要理论给予关照，发掘理论的拓展资源，阐释“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的思想。

本文以S县地方人大“民生实事项目的代表票决”案例为研究对象，试图进一步说明政府工作驱动的来源及其机制这一理论问题。近年来，在浙江、江苏、福建等地推行地方人民代表大会民生实事项目人大代表票决制（以下简称代表票决制），S县的试点是其中之一。透过对S县试点的实地观察，本文探讨民意如何被有效汇集并纳入政府考量，如何通过制度化方式激励和控制政府后续工作。具体理论问题是，与行政发包制相比，由民意驱动的治理具有怎样的内涵特征？它在实践中包含哪些运行机制？蕴含了何种制度逻辑？

本文对地方人大驱动政府工作的内在机理研究，本质上是对现实中地方人大与政府关系的深入考察。纵观地方人大与政府关系研究，大致分为两种范式：一是基于宪法和法律文本所做的规范研究，二是基于经验证据开展的实证研究。前者重在解读制度内涵，围绕产生与被产生、决定与执行、监督与被监督三组关系表述进行法理层面的演绎说明，关注的是两者的应然关系。后者强调从现实中把握人大与政府关系。本文遵循后一种研究范式，试图发掘实然状态下两者关系的重要属性与细节特征。

文中使用的“民意发包”一词，是指以人民的意愿作为发端，地方人民代表大会通过一系列程序来规范和助推政府行政任务的执行，确保人民意愿得以实现的一种治理方式。在研究议题意义上，民意发包属于政府工作的一种驱动机制。有关我国科层组织运作机制研究，行政发包制理论富有概括力和拓展的解释力。基于对经济学经典和中国官僚体制特征的深入考察，周黎安教授融合了科层制和发包制两种组织形态特征，提出行政发包制概念。为明确民意发包概念内涵及其学术意义，本文以行政发包制的基本理论为参照，试图从主体、关系、目标、偏好等分析维度的特征比较，对民意发包概念以及呈现的运作机理作出初步的解释。

首先，将“发包”作为“民意发包”概念的核心要素，是因为，它具有发包制的特定属性。在企业管理理论中，发包制用于形容委托方与生产方相互分离的关系模式，与公司提供生产性资料并雇佣工人进行生产的雇佣制概念形成对应。对政府组织的研究来说，发包制不同于科层制之处在于，委托方和承包方之间保持相对平等的约定关系，而非由权力地位差异带来的支配关系。实际上，民众、人大（代表）、政府之间保持了“双重委托”的关系结构：民众先通过直接选举产生人大代表，再由人民代表大会产生由它监督的政府。从这个角度看，民众和人大是公共事务的委托方，政府是事务执行的承包方，其中蕴含的“委托-代理”关系与发包制的内涵十分相似。而与行政发包制相比，民意发包的独特之处在于突出了公众对公共事务治理过程的深度参与。对此，本文选取权力关系、动力来源、偏好准则等维度对两者进行比较（见表1）。

从主体构成情况看，行政发包产生于行政机关内部，主要涉及上下级的政府。民意发包超出行政机关的范畴，行动主体涵盖公众、人大机关、人大代表及政府。两者涉及主体的差别体现了两种不同的权力关系：在行政发包制中，作为发包方的上级政府掌握正式权威（如人事控制权、监察权、审批权等）和剩余控制权（如否决权和干预权）。同时，为达到有效激励的目的，作为承包方的下级政府被赋予较大的自由裁量空间，行使具体的决策与执行权。此时，发包方和承包方之间形成“支配-授权”关系。在民意发包中，各主体之间并不具有科层式地位差异，并不运用权力的强制性规则，各方基于相对平等关系构建开放决策系统，即人大机关依靠人大代表广泛收集民意并传达至政府，政府根据现实条件与人大进行多轮会商，逐步敲定任务内容，再由人大行使法定的决定权赋予任务以规定要求。总体上，各方在“委托-代理”的关系中达到了充分协商的效果。

“委托-代理”关系模式有效消解了发包方的控制意图与承包方自主动机之间的张力。周黎安认为，承包方通常会狭隘地实现自身目标而损害委托方发包目标之外的其他利益，因此上级对下级的行政控制有其必要性，以规约发包制给政府造成的行为扭曲及负面效应，这带来了监督成本攀升问题。与行政发包的目标设定权由发包方单方面掌握不同，民意发包依靠双向协商使承包方充分参与目标制定过程，找寻公众意愿与政府主张之间的最大公约数，以防范任务过程中政府部门自利动机对公共治理多元目标的侵蚀。

权力关系的差异使得两者在发包方向上呈现出不同。在支配关系中，任务自上而下传递，体现了科层系统对设计主义认知方式的依赖。受设计主义影响，行政组织往往会预设外界问题和任务内容，虽能达成组织稳定运行的目的，但难以充分适应外部环境的变化。民意发包基于委托-代理关系开展充分协商，其任务源自广泛的问题搜集和意愿表达，建立在实验主义认识论基础上，强调从现实问题出发，围绕问题展开行动，在实践探索中增进对公共治理的理解。在民意发包中，行政机关不刻意主导任务设定，而将公众意见作为第一信息源，将满意度反馈作为工作成效的试金石，向外探求公共议题的确立与解决之道。

行政发包理论对政府动力来源解释有两方面：一是科层规则的强制约束，下级有义务服从上级指令，这是下级行为合法性的重要依据；二是上下级政府间保持预算分成关系，下级政府面对高强度的激励契约。换言之，政府自主控制的财政预算和人员待遇与其努力程度高度相关，因此具有强烈动机围绕设定的任务开展工作。在民意发包的情境中，政府不再以完成科层任务来取得合法性，这就要求其必须转向对本级人大及其代表的公众负责来证明其合法地位。因而，促动政府行动的并非完全是科层压力传导和利益诱导，而是向人大和公众负责，是满足公众需要的主动担当意识。依照现代政府理论，政府权力源于公众授予，政府的目的在于实现政府职能以及由此产生的政府责任，致力构建责任政府。

行政发包与民意发包关注的目标存在一定差异，前者着力实现发展效率最大化，后者追求治理效能的进一步提升。行政发包理论依据经济学的分析，关怀国家治理效率来源问题，将高强度经济激励视为关键驱动手段。与此不同，民意发包回应如何在预算限定的情况下将公共服务惠及更多公众，这涉及到政府多目标的本质属性。周黎安教授在研究中提到，政府的多目标性与公共服务的垄断性只能与官僚制的弱激励特征兼容，引入强激励会带来对单一目标（如获取收入）的过度追求。在一定的财力约束下，如何维持多目标的平衡并实现目标是政府的重要挑战。由此，他认为，行政发包中的“行政性”控制是矫治下级扭曲行为的必要选择。从这个意义出发，民意发包可能是一种更有效的解决方案，即由本级人大和公众作为任务传导与监督主体，既能分担上级政府的监管成本，又提升公众的参与能力，保障公共服务质量，释放更大的治理效能。

得益于人大和公众的全过程参与，发包方对任务执行的检视、监督从单一结果导向改变为过程和结果导向的有机结合。行政发包的内部控制主要采用结果导向的责任评判，上级并不关注下级的执行过程是否具有合规性或与公众存在实际交往，选择以任务指标的产出结果作为评判准则。这种取向隐含两大问题：一是下级为提升结果表现，会使用非正式策略和变通手段侵蚀政策本意；二是结果导向考核本身的关照面与精确性有限，加之下级政府较大的解释空间，考核往往会流于形式。对此，民意发包则体现出了优势，试图将人大和公众监督纳入任务执行过程，确保政府在规则框架内行使权力，以减少任务执行偏差，保障公共服务质量。

民意发包机制体现了公共治理逻辑从事本主义到人本主义的转向。事本主义是科层组织的基本行为特征，表现为以事为中心，以考核为目标，以达标为动力。事本主义是高度工具理性的产物，主张就事论事、一事一议原则，关注在时间限定和资源约束条件下完成目标。事本主义原则的本意在于保证任务执行的高效，是满足科层组织应对多领域任务的权宜选择。但事本主义逻辑也暴露了两方面弊端：一是对任务本身的过度关注与公共事业人本理想之间存在冲突，作为治理主体的公众常被异化为治理对象；二是事本主义的政策设计初衷旨在解决某一领域的特定问题，而非一揽子的综合解决方案，这与公共服务要求的弥散性形成很大的张力。民意发包遵循以人为本的价值追求，以制度化方式赋予公众治理主体地位和治理权能，确保价值理性与工具理性相得益彰，增进公众的福利。据此，在厘清民意发包内涵及关键特征基础上，本文将具有典型意义的S县代表票决制作为解释案例，说明民意发包的运作机制，并探微民意发包蕴含的创设逻辑。

作为一种治理形式的代表票决制，其源起可追溯到习近平总书记在浙江工作期间主持建设的为民办实事长效机制。2004年10月，浙江省委省政府在总结实践经验基础上出台了《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，提出涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境等十个重点领域的民生实事项目，同步建立起民情反映、民主决策、责任落实的工作机制。本文探讨的代表票决制即是推动民生实事项目落地的一种重要工作方式，2008年最先在宁海县试点，后在多地人大实践，现已在多个省份推广实施。代表票决制以地方人大制度建设为基础做实为民办实事，它通过广泛征求民意形成民生实事候选项目，经由地方人大专门会议，人大代表以投票表决方式选择并确定民生项目，再交由政府组织实施，接受人大代表和公众监督、评价。制度通过地方人大决策与人民政府执行的有机衔接，地方人大代表公众发起民生事项，驱动政府回应民意诉求，让民生实事供给质量进一步提级。

本文以江苏省S县人大代表票决制为研究对象。该县不仅较早试点了代表票决制，而且其制度因地制宜，在实践中不断完善。起初，县域的民生实事项目被纳入到政府工作报告中，向社会公开，但老百姓对政府为何、如何选择项目既不理解也不满意，政府常费力不讨好。为改变状况，2019年S县开始实验代表票决制，建立制度化决策、委托程序：面向全社会征集民生实事项目建议、人大代表投票确定项目内容、项目委托发包给政府、人大及公众监督及成果验收。针对表决时间、政府承诺、公众知晓度等重大制度设计问题，S县进行改进，实施票决制与参与式预算相结合，形成代表票决制的“S县经验”。近3年来，S县完成民生实事200余项，涵盖城乡建设、教育均衡、卫生健康、生态环保等领域，获得省人大领导认可和公众广泛好评，代表票决制成为人大和政府工作的一面旗帜。下文案例折射出代表票决制运行特征及其治理机制，体现地方为践行以人民为中心的发展思想，回应民生需求所做出的治理创新。

民生实事项目名录起初由政府来制定，作为政府工作报告组成部分对外公布，代表票决制将项目决定从为民做主改为由民作主，通过人大发起的程序征集民意，形成项目清单。程序为：通过政府门户网站与公众号、人大代表联系群众、县领导走访基层等方式，多渠道、长时段（为3个月）地收集民意；人大机关联同县发改局将收集的建议进行筛选和归类合并，建立民生实事项目库，据此设立发包项目；县人大常委会牵头召开人大、政府联席会议，由政府相关部门负责人向代表详细说明下一年度政府工作的重点领域，提供重点工作确定的理由；在明确政府民生工作方向基础上，与会人员对项目库内容的整合展开讨论，论证项目设立的必要性、科学性、可行性及项目预算安排，逐条决定每个项目开展的目标和标准；对于有重大分歧的项目，人大和政府则召开专门论证会进行研讨、决策。

经上述环节的意见交换，公众需求与政府工作重点得以结合，形成初步的民生实事候选项目。此后，县政府再组织财政、发改等部门对项目进行专业论证，多方听取专家意见，再经县长办公会和县政府常务会讨论，根据财力保障、量力而行原则，确定交由代表表决的民生实事候选项目（见图1）。

一位政府工作人员谈及代表票决制的作用时说， “在这项制度实行之前，我们将民生实事项目当作政府工作报告附录对外公布。当时的民生项目由发改局牵头，政府各条线分别推荐候选项目，县政府上几次会就确定了，自始至终都在政府内部。当时工作是存在一些问题的，因为政府与老百姓视角不同，经常出现政府编排的项目与群众期望的工程存在偏差，我们‘卖力干’，群众‘不买账’。这项制度实行之后，项目编制过程更丰富、内容更全面，让人大和群众充分参与进来，和政府这边充分交换意见，我们能更清楚群众想要什么，群众也能更理解我们工作的想法和难处，就这样一起把这项事业做大做好。”（访谈20220326A）

代表票决制在项目编制中采用的双向调适民意集成方式，既能使政府工作避免脱离实际、供需脱节，又能克服缺乏引导的民意表达的碎片化、片面性问题。各方在协商过程中着力使民生实事项目与政府工作重点有机联系，尽最大努力保留公众诉求，保证决策的公开性和项目建设的普惠性。同时，项目编排充分考虑政府部门所熟悉的工作领域现实，以政府下年度工作的方向为牵引，最大限度保证项目实施的可行性。代表票决制最大限度地实现了民意要求与政府工作专业性间的动态平衡，做好民主与治理乃至效率的有机统一，旨在促进政民之间的信任。

在候选项目基础上，人大组织全体代表进行投票，决定最终交由政府实施的项目。为克服票决结果与编制的预算安排不相衔接，票决流于形式的问题，S县对起初采用的人代会票决程序安排做出改变，将票决时间从实施年度年初提至上年度年底，将决策场域由人代会改为代表小组，以小组为单位组织全体代表商议投票，以达到时间安排合理、代表审议充分的效果。票决采用无记名、一人一票、差额投票方式进行，差额比例控制在30%左右，目的是增强项目选择的竞争性，激发代表的履职热情。项目根据得赞成票数从高到低排列，按预定的应选数确定。若项目得票相同，则由人大常委会主任会议研究决定。票决结果当场宣布，向社会公开，接受公众监督。以2022年为例，S县人大将代表分为25个小组，商讨时间长达两天，最终票决选出六大类80项民生工程，涵盖收入增长、教育发展、卫生健康、城乡统筹、人居环境、社会保障等方面。

一位连续4年参加投票的人大代表说， “我们对这项工作是非常重视的，因为是差额选择，我们清楚自己投下去的一票可能就影响了老百姓能享受到怎样的服务。目前的投票设置还是很合理的，之前投票放在人代会上，一方面，会议涉及的事务很多，留给票决的思考时间很少，投票容易走过场。另一方面，人太多，容易有随大流心态，投票跟着感觉走，代表相互之间也会有影响。现在改在年底分组投票，我们审议时间充分了，思考也更谨慎认真了，投出去的票就能更向老百姓负责。”（访谈20220217A）

人大代表票决工作的意义在于通过法律授权将意见建议集合上升为本地施政的重大事项，将人民意愿转化为刚性的制度安排，对政府工作起到类似“高位推动”的作用。不同于一些由政府主动发起、回应民众需求的基层治理工作机制，票决项目的落实并不主要寄希望于政府自觉，而是借助人大法定权威将民众建议提格成为具有强制力的任务指令，避免由政府意愿变化导致的执行效果波动，它依据的是人大行使权力的法定性和人大议决的强制性。

项目形成与交办仅仅是民意发包的序章，后续工作重点在于确保各民生项目按委托要求落实。项目票决产生后，县政府会多次召开项目建设推进会，确立详细的工作计划，明确项目的责任部门、责任领导、工程质量与完成时限。人大将督办民生实事项目列入年度工作要点，运用专项审议、专题询问、集中视察和日常督查等方式监督政府工作，全过程监督政府的工作计划、实时进度、资金使用和项目实现质量等项目执行内容。

人大的监督实质上是一种建设性监督，监督目的在于让代表提出有针对性的意见，更好地服务于人大代表的公众。访谈中，县人大领导提到： “人大对政府要做的工作实际上就是寓支持于监督。本意不是要和政府对抗，非要给政府挑刺，而是想把为老百姓服务的事业做好，符合老百姓的期待，让老百姓满意。” （访谈20220216A） 为提高监督的精准性和实效性，S县人大十分注重微观工作机制创新，如以代表工作、生活地相邻近为原则，成立专业代表监督小组，可邀请专家和基层群众参加，对项目开展逐项对口监督；结合《水污染防治法》执法检查，对城区污水管网等涉水项目开展专项视察，重点察看工程质量和使用效果，确保财政资金使用效果；召开项目进展情况专题询问会，由县发改局介绍各部门总体工作进展，陈明当前存在问题和后续工作举措。人大代表在会议现场就关注的问题询问各部门负责人，听取回答后进行满意度测评。在询问工作中，为确保监督意见被政府接受吸纳，监督结果通过人大常委会《监督专报》形式通报政府及有关承办单位，必要时情况还要向县委报告。

代表跟进监督，便于让公众即时了解政府工作情况，及时反馈意见建议。在项目实施过程中，人大会组织代表走访群众、定期述职，向项目实施地的公众通报项目进展详情，目的在于将公众的意见嵌入于项目过程，破解公众与政府间信息不对称难题，改变政府“埋头干”、群众“不知晓”的现象，提升人民群众的获得感。

民意发包最终通过“结项验收”，落实在对政府表现的客观评价过程。评估是公众表达利益和参与政府管理的重要途径，体现了政府追求社会公平与民主的价值取向，有效促进服务质量提高，增进政府对公众的凝聚力。理想的政府绩效评估应向外界传递政府管理过程的投入、产出、中期成果与最终成果信息。在代表票决制中，终期评价工作通过正式会议形式开展：首先，在项目实行当年年底，召开人大常委会会议，听取和审议政府本年度项目实施情况报告。其次，在次年年初的人代会上，由政府相关负责人向全体代表报告项目完成情况，人大代表结合了解到的实际信息进行测评，评估结果纳入政府年度绩效考评之中。

评估采用综合评价体系，兼顾多维标准，包括项目预算投入、过程建设、产出结果及公众满意度等。评价体系既考虑项目的客观建设成绩，也重视民众对公共服务的实际使用主观体验，主客观相结合反映政府工作状况。对未能按照计划进度完成、满意度不高的项目，由政府或政府委托有关部门向人大代表作出情况说明；对执行不力造成严重后果的，人大采用询问、质询、特定问题调查等问责方式，促成项目执行的改进。

从最初单一满意度评价到多维度、多指标评价体系建立，代表票决制的评价机制逐步强化了对政府行为的约束力。一位人大工作人员表示： “我们对政府工作的评价是一个不断摸索的过程。为了将票决制的最后一环做好，我们也在不断学习，思考如何让评价工作更科学、更能反映项目建设实际成果、更能传递老百姓的意见态度。可以说，票决制工作仍然是进行时的状态，很多方面工作都还需要加强，但不变的是各项工作围绕提升老百姓获得感和幸福感这个基本点。”（访谈20220216A）

在民意发包中，作为委托方的人大及公众虽未采用科层系统中权力的强制性规则，但可以运用法治工具将民意转化为政府必须执行的正式任务，这依靠的是人大决定权、监督权的作用做实、做深。一方面，重大事项决定权是反映人民主体地位、实现人民当家作主的重要形式，体现了一切权力属于人民的根本原则，然而在实际运行中存在法律解释不明确、适用范围过于宽泛、工作机制不健全等问题。面对人大决定权被虚置、架空的困境，民意发包以民生事业为载体，使人大在职权范围内作出重大事项决定得以实体化、具体化，权力行使得以常态化，可履行对政府承诺事项执行的约束。另一方面，民意发包瞄准人大监督权的发展需要，推动人大依法监督、精准监督、有效监督进一步发展。以票决制为例，民生实事项目是计划预算的重要组成部分，通过对票决项目的跟踪监督，能够切实开展预决算审查监督工作，强化财政性资金的使用绩效管理，拓宽人大代表和公众参与管好“钱袋子”的途径。综合看，决定事项赋予了人大监督更加丰富的法治内涵及其实践价值，监督权则充当了决定权坚实的法律保障，民意发包将人大的两种权力有机结合，形成了富有实效的“组合拳”。