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观察者言：本周央行召集中外金融机构听取了他们对金融业和金融市场开放的意见，消息不径而走。随即，经济学家黄益平联袂部分央行官员撰写的有关金融业和金融市场开放的报告公布，该报告梳理了各个金融细分行业对外开放的现状、原因，并提出针对性的政策建议。但建议能否落实到政策，还有很多不确定性。
牛光/摄
财新记者 王力为/文
近日，有关中国金融业扩大开发的说法不胫而走（参见财新网夏春专栏：”中国进一步开放资本市场 落实改革开放”），消息称央行等金融监管部门已草拟金融对外开放举措，包括允许外资在中外合资金融企业中持有控制性股权、提高外资持有中资银行股权的上限至25%（原为20%），还包括此前其实已经公布了的允许外资机构提供人民币银行卡清算服务。但财新记者向央行和有关监管部门求证，均未得到官方确认和答复。
财新记者今日独家确认，在本周早些，央行相关部门连开两天会议，听取了外资机构及中资机构对金融业对外开放的看法和意见，这是有关消息走漏的主要原因。金融监管当局的任务是根据国务院要求研究制定出加大金融开发的时间表和路线图，但是目前还只是了解市场机构的看法和诉求，包括三会也在听取业界意见。央行方面尚无具体方案出台，也还没有到征求“三会”意见的阶段。
“从前述传言中的这些政策看，还算不上是真正意义上的开放措施和改革。”一位研究金融改革多年的资深官员这样告诉财新记者。
“由开放促改革”一直是中国改革开放以来的重要国策之一。中央财经领导小组第十六次会议对扩大金融业对外开放作出了明确部署。
8月16日，国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》，要求进一步减少外资准入限制，持续推进包括银行业、证券业、保险业在内行业的对外开放，明确对外开放时间表、路线图。
在3月26日的博鳌亚洲论坛上，中国央行行长周小川曾回应财新记者称，中国在与美国的双边投资协定（BIT）谈判，以及在与欧洲、东盟等方面的贸易谈判中，做好准备更大幅度地开放金融行业，包括银行业、保险业、投行业、证券业，以及支付行业。但开放进程也取决于贸易投资谈判的进程和策略。
在深化金融对外开放的当口，多位央行官员参与撰写的一份报告面世，建议放开银证保外资持股比例限制，允许设立外商独资证券公司和独资寿险公司；有序开放信用评级市场，并尽快明确境外投资者进入中国债券市场所涉及税收问题。
这份报告题为《2017.径山报告》（下称“报告”），由金融四十人论坛（CF40）组织撰写，主题为“逆全球化时代的中国金融对外开放政策”，在9月23日下午正式对外做了公布。该项目由 CF40 学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长、央行货币政策委员会委员黄益平牵头。由综合报告和七个分报告组成。综合报告由黄益平执笔，关于“进一步扩大我国金融业对外开放”的分报告由央行国际司司长朱隽等人撰写；“以对外开放促进金融市场改革发展”的分报告，由央行研究局局长徐忠等人撰写。
从这些建议的内容看，开放的尺度是比较大，但这些建议最终如何落实到政策上，还需要经过各部委的博弈。”“建议仅仅是建议。 ”专业人士提醒。
金融机构准入扩大开放
“报告”称，中国在2001年加入WTO之后，虽然逐步放宽了外资金融机构设立形式限制、地域限制和业务范围限制，但是金融服务业特别是金融机构的对外开放基本上是“雷声大、雨点小”。
中国金融机构的开放程度明显滞后国际水平。报告以银行业为例称，截止2016年底，外资银行资产占全国银行类机构总资产的1.3%，该占比不仅远远低于OECD国家平均高于10%的水平，而且与中国刚刚加入WTO时的2%相比也有明显下降。保险业的外资资产占比也在2005年达到8.9%的峰值以后逐步降到2016年的5.6%。
报告分析认为，外资比例下降，反映出中国国内经营环境欠佳，外资机构面临较多政策壁垒。“我国是国际上为数不多的在银行、证券、保险各行业对外资均存在持股比例限制的国家。业务范围和牌照发放的限制也制约了外资金融机构的发展，比如外资证券机构进入我国只能通过合资的形式，且只能从事承销、外资股的经纪以及债券经纪业务等一小部分业务。外资金融机构并没有真正享受到准入前国民待遇。”
不过，在国内金融业十多年的迅猛发展后，外资对于参股中资机构的诉求也出现一些变化。财新记者了解到，尽管对股比、业务、地域等各种限制不开心，但是不同金融子行业存在区别。
在证券、基金、保险业，外资机构普遍感觉到，合资的模式已经完成其历史使命，而且中资机构现在也足够大了，因此更希望被允许获得控股股比。
在银行业，外资机构普遍认为，中资银行体量大，价格相对较高，而且在全球金融危机之后，巴塞尔III银行监管框架对跨境银行业务监管成本很高，此外，对于在当前中国市场环境下竞争过中资银行的信心也不大，因此对于控股甚至全资控股均没有太大胃口。
报告认为，造成近年金融开放政策“缓慢、反复”、“决心大、推进难”、政策不配套三大特点的原因很多，其中既有利益的因素，也有理念的因素。金融机构开放步履缓慢甚至倒退，可能是担心国内金融机构的既得利益受到损害，在股权持有和业务范围方面，政策对外资金融机构的歧视比较明显。
但确实也有很多担心，金融开放可能伤害中国的金融安全与金融稳定。报告写道，这些担心有些是不必要的，但也有些是合情合理的，比如短期资本的大进大出确实容易引发金融风险甚至金融危机。
但报告认为，外资金融机构进入中国开展业务，就是中国的法人机构，接受中国监管部门的监管。这相当于是海外机构在中国金融业所做的直接投资，对金融稳定的含义与短期跨境资本流动不一样。
“所以当局应该按照内外资同等对待的原则，在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面对中外资机构一视同仁”，落实准入前国民待遇，放松外资机构的持股比例，为外资进入中国市场提供公平、公正的竞争环境，同时真正推动国内金融机构的开放。
报告称，政策理念应该与时俱进。从中国加入WTO的经验看，凡是对外开放比较彻底、积极参与全球资源配置的领域，都是发展比较好、竞争力强而且国际化程度比较高的领域。金融领域的问题更加复杂一些，但金融的进步，也有赖于进一步的开放。当前金融机构“走出去”就严重滞后于中国企业“走出去”。
报告还建议，取消对外资银行股东总资产的要求，取消对外资银行开办人民币业务的最低开业年限要求，取消对合资证券公司中方股东必须有一家是证券公司的限制；不再通过牌照数量限制合资寿险公司发展，考虑给予独资寿险公司新的区域经营牌照。
金融市场扩大对外开放
“我国金融市场的对外开放严重受制于境内外市场规则、制度的差异和特定的开放方式。”报告写道。
报告指出，债券市场的开放主要体现在允许境外机构在银行间市场发行人民币债券或者进行投资，股票市场开放的形式主要是引入QFII、QDII、沪港通和深港通等一系列“通道式”的机制鼓励双向投资，而银行间外汇市场则引进了66家境外机构。
报告称总体看来，开放度还比较低。“比如，QFII、RQFII（人民币境外合格投资者）、沪港通和深港通合计持股占比不超过5%，远低于韩国股市海外持股的30%。债券市场海外持有者不到2%，而日本国债海外持有比例为10.5%。境外投资者占银行间外汇交易量的1%以下。”
金融市场的开放程度比较低，最主要的原因还在于金融市场的规则制度与国际市场存在较大的差异，严重制约了境外发行人和投资者参与市场的便利性和积极性。股票市场采取“管道式”的开放形式，外汇市场则是以实需为基础的有管理的市场，这些做法都大大压缩了市场开放的程度。
报告更指出，“债券市场的问题更加突出，境外机构境内发债在会计、审计政策使用方面仍有许多不便。我国债券市场实行市场参与者准入备案、一级托管、集中交易的模式，与国际市场做法不同。另外，我国的评级业公信力不够，与债券相关的外汇与衍生品产品不够丰富。”
报告据此建议，首先要有序开放信用评级市场，建立健全涵盖国际评级机构在内的统一注册管理制度，结合国际评级机构情况明确市场管理具体要求，明确境外评级机构可选择境内设立商业存在或以境外法人实体两种方式开展评级业务。
另外，可以从熊猫债市场开始试点，分步骤对国际评级机构放开国内债券评级业务；给予境外发行人在审计和会计方面更大的灵活性。
对于面向机构投资者非公开发行的债券，建议不要求境外会计事务所所在国与中国签订监管合作协议，或者只要求发行人聘请境外会计事务所向财政部提交监管确认函。对于香港、欧盟国家的会计事务所可豁免其在中国备案。
尽快就境外机构在债券市场发行人民币债券发布统一的管理办法，明确外国政府、国际开发机构以及境外商业机构在银行间市场发债的有关要求，包括相关的会计、审计政策，增加透明度和规范性。
最后，应尽快明确境外投资者进入我国债券市场所涉及税收问题，同时，金融市场基础设施建设要兼顾中国国情和国际惯例。■
责任编辑：凌华薇
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