法信码 | 人民法院对咨询类政府信息公开案件的认定和处理

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行政机关针对咨询申请的答复

1.《中华人民共和国政府信息公开条例》

第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

第二十一条 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院 不予受理：

（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；

（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；

（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

3.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

4.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）

第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

5.《北京市高级人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》

5. 对申请人以信息公开名义进行政策咨询、提出合法性质疑或法律状态确认等要求，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应如何审查？

答：人民法院经对申请人的申请内容进行审查，确属申请获取政府信息的，应当认定属于《条例》的调整范围。申请人申请内容实质上并非获取政府信息，行政机关答复不属于《条例》调整范围的，人民法院应予支持。

1.行政机关针对咨询申请作出的答复不具有可诉性 ——孙长荣与吉林省人民政府行政复议不予受理决定案

本案要旨： 《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于该条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。起诉人缺乏诉的利益，则无原告资格，人民法院可以不予受理或裁定驳回起诉。

案号：（2015）行提字第19号

审理法院：最高人民法院

案例来源：《最高人民法院公报》2016年第12期（总第242期）

2.行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为不属于行政诉讼的受案范围 ——于淑珍与吉林省梨树县人民政府不履行政府信息公开法定职责案

本案要旨： 公民、法人或者其他组织就有关事项向行政机关提出咨询，对行政机关不予解答或者对答复意见不服提起诉讼的，因行政机关对咨询的答复或者不答复行为，不会对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

案号：（2016）最高法行申3432号

审理法院：最高人民法院

案例来源：中国裁判文书网　2016.12.28

3.行政机关对咨询类申请告知不符合政府信息公开的申请要求，不再作出答复的，人民法院予以支持 ——申请人崔福芳与上海市人民政府政府信息公开申诉案

本案要旨： 申请人提出的信息公开申请是对相关事项的咨询，不能指向被申请人已制作或保存的政府信息。因此，被申请人据此认定申请人提交的材料不符合政府信息公开的申请要求，作出相应告知行为并无不当。

案号：（2016）最高法行申500号

审理法院：最高人民法院

案例来源：中国裁判文书网　2016.09.18

4.对申请人没有指向特定的政府信息内容，而是要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复的申请，人民法院不予支持 ——徐某某诉上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复案

本案要旨： 政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织依照《政府信息公开条例》第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的，应当提交申请书，申请书中应有明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。对申请人没有指向特定的政府信息内容，而是要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复的申请，人民法院不予支持。

案号：（2013）沪二中行终字第306号

审理法院：上海市第二中级人民法院

案例来源：上海市第二中级人民法院网

1.政府信息的定义及要件

（1）现有的法律规定。 根据《条例》第2条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010] 5号）第2条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”上述条文对“政府信息”的定义过于描述，实难对形形色色的“政府信息”进行甄别。

（2）明晰的要件解构。 有研究者基于判决分析，归纳出认定“政府信息”的三大司法要件：行政职权的行使、行政机关的实际持有和信息的实际记载。司法实务部门则着重从以下四个方面进行界定：

（a）从信息产生的主体看，是行政机关，以及法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位，而不是刑事侦查机关。只要具备行使行政管理职能或者提供公共服务两个标准中的任何一个，都足以构成适用本《条例》的条件。（b）从信息产生的过程看，是产生于行政机关履行职责过程中。首先，它归属于“机关”，从而排除归属于公务员个人且与其职位无关的信息；其次，它产生于行政机关履行职责过程中，故因行政机关民事行为生成的信息不属于政府信息范畴。（c）从信息产生的方式看，既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人那里获取的。（d）从信息存在的形式看，是以一定形式记录、保存的。具体有两层含义：一是政府信息必须是现实存在的，行政机关只提供已经存在的记录，不因为私人的请求而负担制作记录的任务；二是政府信息包括一切记载信息的物体。

（摘自《准确界定政府信息 理性框定复议诉讼范围——孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定再审案》，作者：金诚轩，载于《中国法律评论》2016年第4期）

2.咨询类政府信息公开申请的内涵

《辞海》中并没有单独对咨询一词进行过定义。依照《汉语常用字大词典》的定义，咨询做动词用为“征求意见”。《现代汉语词典》将咨询定义为“询问磋商；征求意见”。意见是通过咨询活动达到的结果。结合《辞海》对“咨询业”、“咨询公司”、“咨询机关”和“咨询服务”词汇的定义，我们可以看出，咨询最终结果是咨询者希望被咨询者提供涉及专门知识的意见或建议等智力服务。通过逻辑推理和分析总结等思维活动形成的意见或建议等智力服务是咨询活动所应达致的目标。基于这点，结合政府信息公开，我们认为： 咨询类申请指的是申请人通过政府信息公开途径，要求政府机关就政策文件、法律规定、行为活动或特定事项等提供指导和解释的申请。 咨询类申请大多以设问的形式提出，例如，申请公开“劳教制度废止之前，上海有多少劳教场所？”、“某某区国资委监督管理某某国有资产项目中是否有某房产的政府信息？”等。但这并不意味着不以设问形式提出的申请就不是咨询类申请，例如申请公开“某某区国资委监督管理某某国有资产项目中有某房产的政府信息的文件名称、文号”。

（摘自《咨询类政府信息公开申请探析》，肖卫兵，《法学论坛》，2015年第5期）

3.政府信息公开行政案件的受案范围

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》分三条对受案范围作出规定。

第一条规定的是应当受理的。 包括：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的。这些基本涵盖了政府信息公开领域可能引发争议的情形。此外，如果公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，还可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。与一些政府信息公开制度比较发达的国家相比，权利保护的范围可以说是非常广泛的。

第二条规定的是几种不予受理的情形。 包括：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。这些起诉虽然都与政府信息公开相关，但或者属于中间性的程序行为，或者属于非政府信息，或者属于信息创制行为，或者属于卷宗阅览权范畴，因而都不是法定的可诉情形。

第三条规定的是针对行政机关没有履行主动公开政府信息义务，能不能直接到法院提起行政诉讼。 本规定规定：应当告知起诉人先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，再向人民法院提起诉讼。这主要是考虑主动公开政府信息的行为并不是针对一个特定的个人作出，因此这种行为具有抽象行政行为的特征，这种诉讼也具有公益诉讼的性质，人民法院对此受理尚没有诉讼法依据。另外，在行政机关不履行主动公开政府信息义务的情况下，《政府信息公开条例》（以下简称条例）还规定了可以向行政机关申请公开，直接起诉也属没有穷尽行政救济手段。

（摘自《解读最高人民法院司法解释、指导性案例（行政·国家赔偿卷）》，江必新主编，人民法院出版社，2016年4月出版）