（四）授权法的题外话
宪法允许专政条款适用于紧急法令，实际上是相当让人生疑的。那个时代的政治学家和法学家并不完全接受对于第48条的过宽解读。我们将会在下一章看到：在1930-1933年严重的危机期间，内阁以第48条为依据极力推行的经济专政，仅仅是被一个内部分裂而无所欲为的众议院勉强批准。在1923-1924年同样严重的危机期间，内阁对于共和国经济生活的调整与恢复，也是在众议院没有进行立法干预的情况下实施的，不过在方法上却有了很大的不同：在这一更早期间，内阁颁发的大部分紧急法令，都可以在授权法中找到法律依据，众议院通过授权法明确授予行政机关颁发具有常规法律效力的法令，第48条的实施只是偶然的、间或发生的。
在以后的章节中，我们可以更为清楚地看到：法国、英国和美国，立法权的委托对于危机政府是何等的重要。不过，此处所讨论的德意志共和国，虽然已有第48条的概括性规定，但是仅仅“委托专政”所造成的影响，在范围和效果上就超过了其他那些国家所能提供的任何一个事例。因此，我们花些篇幅先讨论1923-1924年的那些授权法，似乎是有必要的，并非补充性的。
作为一种共和制度，众议院在其存在的最初几年中，最重要的立法任务是使德国的战时经济转变为和平时期的经济。很少有立法机构、尤其是新生的立法机构被迫面对并负担如此众多的政治社会难题，但又不能够以立法的方式予以有效处理：因此，在共和国最初的两年中，众议院通过了三项重要的授权法，内阁随后据此颁布了大量的、服务于复原这一特殊目标的法令。在成功地完成这一至关重要的任务之后，众议院的上述做法就停止了。在此后的两年期间，众议院通过常规的立法程序即足以应对德国的所有问题。
随着岁月的流逝，由于赔款、通货膨胀和失业率，德国的经济结构雪上加霜、错综复杂，逐步滑向崩溃状态。议会的常规做法，虽然已不足以回击、驱除这一违宪。第48条还没有被视为解决政府所有难题的手段。1922年10月第48条被作为授权依据的做法，只是一个孤立的个案；在未来的相当时期，该做法没有再出现过。
授权法的先例早已存在。只有经过众议院三分之二以上议员的同意，这类法案才成为可能，因为，德意志共和国的法学家和政治学家都认为：立法权力的委托，有点类似于宪法的一个修正案。宪法所规定的一种修正方法，就是众议院三分之二以上议员出席、获得三分之二以上的表决通过。直到鲁尔地区被侵略之前，仍有太多的众议院不愿交出一部分立法权力，因此所有企图借助授权法的努力举措都会注定失败。1923年1月，法国军队对德国最大工业中心的进军，迅速改变了一切。议会的常规做法，无法满足军事司令官要求实施的武力措施。众议院常规的立法程序，根本解决不了法国占领所引发的难题。第48条可以为内阁的必要行动提供依据，不过，为了保障国家统一的利益，内阁选择从国家立法机构那里寻求无可指责的权力。共和国政府对于专门授权的迫切诉求，及时地得到了众议院三分之二法定多数的尊重。
1923年2月24日的授权法，授权内阁采取所有必要的措施，以执行德国抵抗法国入侵的行动，其截止日期限定在６月１日，不过之后又延长至10月31日。内阁的权限不是笼统的，而是限定于占领所引发的问题。采取的所有措施都要立即向众议院汇报，在后者的要求下可以全部或部分地废除。授权没有被广泛地使用，大规模的消极抵抗运动对于斗争结果更有效。更大范围的紧急措施的先例制度，也没有建立起来。
1923年春夏之际，德国的状况持续恶化。政府在鲁尔区投注了深思熟虑的经济破坏政策，并因此公开承诺支援成千上万的雇员和工人，因为，如果不这样做，他们就会被推向死亡。这因而需要大量的支出，进而又导致了更为严重的通货膨胀，后者又致使德国经济彻底崩溃。与此同时，竞争频繁的众议院也显示其不论是在技术上、还是在政治上，都无法为国家困境提供任何一种彻底的解决方案。众议院同样也缺乏拯救国家免于彻底财政灾难的手腕和毅力。事实上，即使多数立法者希望发起一个强有力的经济复苏计划，他们也不存在共同的行动。
施特雷泽曼于８月13日接掌总理大权，最初曾试图根据第48条之下的总统权力发布经济命令，以应对这种极其糟糕的局面。在他任职的最初两个月内，可以使用该条款的相关情形，一共有五次；不过，这些举措都踟蹰不前，无法应对当时德国普遍存在的严重局势。有大量的观点也不同意第48条可以用作一般紧急命令权力的根据，当施特雷泽曼决定通过众议院授权法委任的行政立法来回击这一局势时，他是在贯彻宪法制定者的理念。虽然极端左翼势力愤怒地予以反对，但是伴随着1923年10月13日授权法的通过，施特雷泽曼对于这类权力的诉求得到了满足。这一非常重要的法律内容如下：
共和国政府经授权得采取在财政、经济和社会领域被视为绝对必要之措施。在此过程中，魏玛宪法所保障之基本权利可暂不考虑。
这一授权不得扩大到影响劳动时数的相关规范，也不得减少退休金、社会保险或失业保险。
以此为基础所颁布的法令，必须立即向众议院和参议院汇报。它可以应众议院之要求立即废止。
本法自公布之日起生效。它最迟至1924年3月31日停止实施；在此之前，如果现政府之党派构成有任何变动，它也应当失效。
最后一句“现政府之党派构成有任何变动”，解释了众议院授予内阁这一例外权力的意图，因为：施特雷泽曼的部长们的组合，包括了每一个忠于共和国的政党的成员，任何一个党派，都会导致该法案自动废止。对于委任立法权力的控制，再也想不出比这种方式更为有效的了。
从10月13日到11月2日社会民主党抛弃施特雷泽曼政府的那一天起，36项覆盖德国经济生活整个领域的法令得以公布，为国家财政复苏的综合计划奠定了基础。在执政的短短二周内，内阁就能够通过创造新的国家银行和国家马克，彻底改革德国财政、以更有条理更为精确的方式整顿联邦税收体系、简化共和国社会服务体制的运转、改善公共卫生等方法制止了“马克的崩溃”。施特雷泽曼内阁不到三个星期就倒台了，在此期间，第48条的总统特权被使用了八次，替代了已经失效的授权法。专政条款与授权法之间密切的相似关系由此可见一斑。
中央党人马克斯的内阁于11月30日接掌政权，施特雷泽曼及其他成员加入了他的内阁。最初，该内阁延续了第48条的使用方式，以作为德国危急经济形势所迫切要求的法令的临时根据，同时内阁也更愿意依据众议院的委托而行事；总理向议会提出的第一件议案，就是要求即刻通过一个新的授权法。经济崩溃和随之而来的诉诸第48条的双重威胁，足以捕获众议院三分之二的必要多数。12月8日，该法案公布了，其部分内容如下：
鉴于人民共和国的困厄环境，联邦政府经授权得采取被视为绝对必要之措施。在此过程中，魏玛宪法所保障之基本权利不得被漠视。这些法令在公布之前，都必须经过众议院和参议院所选之委员会的秘密开会讨论，这些委员会均由15位成员组成。
以此为基础所颁布的法令，必须立即向众议院和参议院汇报。它可以应众议院之要求立即废止。
本法应在1924年2月15日停止实施。
注意到这项法案与前述授权法的差异，这是很重要的。一方面而言，凭借众议院和参议院咨询委员会的规定，立法机关控制授权运作的能力有所增强。并且，在第二部法案中，内阁还被禁止侵犯宪法所保障的公民自由。另一方面，法案的有效期限，虽然仅有两个月，但是并没有因为内阁党派联合组建的任何变动而被缩减。最为重要的是，由于10月13日的法案里面关于劳动时数及其他社会立法重要事项之限制被去除，内阁立法的权限领域大为扩充。社会民主党唯恐众议院接替，被迫同意在第二个法案中去除了这些限禁。
在该法案公布后的十周之内，内阁又公布了至少七十个法令。不仅税收、财政和货币等主要问题得到回应，甚至德国不合时宜的司法体制、失业问题以及诸如退休金和社会保险之类的事项，亦受到修正。其中一个法令废止了一部成文法，该法律是社会民主党确立一天工作八小时的依据。在该法案终止之际，马克斯政权可以略带自豪地指出这些措施的成功之处：稳定了德国的货币，编制了可行的预算，叫停了投机行动，重建了公众对于德国未来经济的信心。虽然在这个时期，众议院都在休会，议员们都待在家中，德国仍然被施行了在任何共和国中都曾经实施过的、用量最猛的紧急立法的政治，不管这些法律来自行政机构还是立法机构。
众议院始终不认为，内阁执行经济专政所依据的第一个授权法案与第二个法案有着同等的正当性，也没有在第二个法案中批准那些专政措施。姑且不管内阁颁发经济法令依据的是此项法案还是第48条，它被授权之后所采取的法律措施，侵犯了宪法所保障的基本权利，这些措施是众议院的常规法律规定不了的。就此而言，德国的经历却是独一无二，因为，其他现代民主国家在其经济混乱时期所采取的授权法，从未如此离谱地在行政立法紧急规划中明确允许行政当局侵犯基本权利。不过，也只有在德国，授权法的做法才被认为具有如此根本的重要性，并且需要立法机关特别多数的批准。这个问题基本上只有学术界对其感兴趣，因为那些行政法令对于任何一种基本权利的实际中止，只发生在鼓励的个例中。以1923年9月7日所谓的“没收证券”法令为例，总统据此法令任命一位委托官，授权他没收外国证券和贵金属。根据这一法令，住所不可侵犯的权利以及通讯秘密权利被明确中止。
1924年2月20号，众议院重新集会，这对于马克斯的计划造成了一个有力的威胁，似乎几天之后，这个计划就要遭到逐一批评和修改。在2月26日那天，总理出席了议会，他断然宣称：他的政府坚决认为这70个政令结合为一个整体，要么被全盘接受，要么被全部拒绝。他的要求未被理解，数周后，众议院继续抨击各项不同的法令，于是总统解散了议会，议员们被遣送回家。5月4日，一个议会又经选举出现，它不再同意废除马克斯计划的任何一部分；在这一时期，即使它希望废除，是否能做到这些，也是非常可疑的。借助紧急命令和道威斯计划的开始实施，施特雷泽曼—马克斯政府联合为德国开辟出一条复原的大道。
因此，我们可以总结这个在紧急行政立法领域非同寻常的经历，它在范围和成功的程度上都显得极不寻常。在1923年10月13日至1924年2月15日期间，一共有150次立法措施被公布，其中有110次是内阁依据两项授权法案公布的，另有17次以第48条为依据。在总数中占少数的这17次，颁行于施特雷泽曼的授权法终止之后、马克斯的类似法令通过之前。德国的经济状况有了很大的改善；内阁对于众议院的责任以及议会制政府的力量都没有受到严重影响；随着非常时期的结束，政府例外措施的迫切需求也因之停止，常规的议会体制再度开始运作。很难再找到更能符合宪法专政设计标准的实践案例了。如果没有采取这些大胆而史无前例的措施，德国的宪法政府事业可能早已夭折。
二、共和国末期的第48条
1925年至1929年期间，是德意志共和国生命中仅有的政治经济安乐时期。至少可以说，这个年轻的民主国家，与它自身、与整个世界都处于和平状态。通货膨胀和内乱的双重威胁已经平息，战败赔款被道威斯委员会划定在一个更为稳固的基础上，外国资金不断地流入德国。正是在这一时期，兴登堡成为共和国第二位总统。
在1925年1月29日至1930年7月16日期间，第48条仅被用来废除艾伯特总统任期内所发布的法令。德国的议会政府已开始根据其创始者的计划而运作，常规的政府措施就能解决日常的问题。一些公共人士相信第48条的正当性已不复存在，应将它从宪法中删除。然而，相关行动却付之阙如；政府正忙于其他工作，并且第48条曾对危急状态下的共和国贡献良多，因此不会被和平时期的共和国随便丢弃。与此同时，该条第5款所预期的法律，却未能引起应有的注意。如果德国的领导人预见到将要发生的事，他将会以最初五年的经验为基础，尽快修改第48条的使用方法。然而，哪个民主国家会在和平时期准备战争呢？
1930年3月27日，总理穆勒及其联合内阁中的其他社会民主党人提出辞职，原因在于：共和国政府失业保险基金的赤字不断增长，需要筹集资金以填补这一赤字，在筹资总额的问题上，穆勒与他的德意志人民党支持者之间存在着不可调和的分歧。第二天，中央党的布吕宁受命组织新内阁。
Heinrich Aloysius Maria Elisabeth Brüning
共和国的立宪政府再度处于危险状态。在外部，经济困难与社会动荡的残酷风暴并肩夹击德国；在内部，促使议会衰败的种种有害腐蚀因素，也已开始蚕食议会的根基。和平安宁的岁月已经结束，第48条再次担负起了治理德国的重要角色，实际上成为该国所有政治授权的基础。
（一）第48条与经济专政
布吕宁掌权之后，迫于收入的减少和开支的递增，很快就提出一个大幅度增加联邦和地方税收的方案。对于这类强势而不受欢迎的措施，众议院立即表示不愿对此负责，并为此展开了为期数周的论辩，最后进入了立法的僵局。1930年7月16日，布吕宁的预算方案以256票对193票被否决。在德国的议会程序中，内阁并不必然要为此辞职。布吕宁政府明白，能通过众议院实施必要复苏措施的其他内阁不可能再出现了，因此决定采取例外行动。在这一特殊的日子里，布吕宁以第48条为依据，采用两个紧急法令的方式，使他曾被否决的税收方案和预算方案得以颁行。社会民主党领导的众议院以236票对221票表决要求撤销这些措施，布吕宁解除了这两项法令，也解散了议会。议员们又回到家乡等待新的选举。7月26日，这些法令又以如出一辙的形式得以颁布，其依据仍然是第48条规定的总统权限。总理又诉诸宪法中最为猛烈的药剂，持之以恒地拯救德国免于经济崩溃和议会的不负责任。不幸的是，他所守卫的底线，后来却留给了行为相似、但不像他那样热衷于德国共和事业的人。
9月14日的众议院选择，给予了民主事业出乎意料的一击。纳粹党在众议院中的席位，从12席增加到107席；共产党也从54席增至77席。共和国的死敌打入了德国民主的根据地，开始执掌权力。
布吕宁仍然大权在握，因此，在这一关键时刻，拥有143席的社会民主党支持他。他们对于极端主义政党的恐惧，超越了他们对于中央党的厌恶；他们最终意识到：共和国的友人们只有结成统一战线，才能挽救魏玛民主。10月18日，众议院以318票对236票，通过了对布吕宁的信任投票，之后便休会。在其存在的二十多个月中（它最终于1932年6月1日被解散），众议院只召开过六次会议，会期一共约有12周。由于有三分之一的议员公然致力于破坏议会体制，唯一的大党（社会民主党）虽然愿意支持布吕宁担任总理，但是却不配合他制定应急计划的激进法案，因而众议院已不再是运转于宪政体制的正常机制了。无论布吕宁愿意与否，他已别无选择地承担了全部立法职能。腹背受敌于议会的不负责和全国范围的大萧条，布吕宁转而依靠第48条，大胆地探索共和国如何渡过难关。
从1931年3月27日至1932年5月8日，众议院仅开了两次会，每次三天，仅仅为了表决对内阁的信任。1932年5月9日至5月30日的会议，众议院按照常规程序出台了两部成文法——十四个月里仅有的两部法律；在同一期间，以第48条为根据而发布的法令大约有60个，所规定的措施几乎都具有法律性质，它们被用以满足多灾多难的德国全部的经济和社会需求。以第48条为基础的法令权力，逐渐侵占、最终吞噬了常规立法的整个领域：金融、税收、关税、私法、政府组织和贸易，这是1919年的大会始料未及的。布吕宁内阁及其适应能力强、时刻待命的公共服务部门统治了整个德国。德国官僚体制经常被委托起草经由内阁进入议会的大部分法律内容；在以第48条为基础的政府形成的过程中，德国官僚体制的重要性无论怎样估量也不过分。
在1930年12月到1931年12月的艰难岁月里，分别发生了四次危机，内阁依据第48条发布了大量的法令，以防止公共事业和私人事业的崩溃。所有政府职员的工资和薪水都逐渐削减到仅够维持基本生活的程序，各种各样的新税纷纷出现，旧的税额仍在增加。战争抚恤金和失业救济金也被削减，还有很多激进的手段被用以减缓德国市政当局严重的财政困境。1931年12月8日发布的、著名的“第四法令”，包括了“一个所谓的资本主义政府所能颁布的最为激进的措施”。为了严格平衡预算，工资、组织、礼盒和商品价格全都因此被大幅度削减。税率也被提高到了吞噬利润的程度。
如果我们迅速浏览一下布吕宁政府发布的其他法令，就应该可以肯定地断言：由于众议院中的多数派缺乏采取必要的、强有力的、因而必然是不受欢迎的措施来掌控这一严重危机的意愿，因而民主的总理及其民主的内阁被迫适用第48条全面治理德国。通过仲裁来解决企业纠纷的规定；德国向1931年7月倒闭的达姆斯达特银行投入存款，以作为完全的担保；修改一部经正常程序制定的、调整有限责任公司和合作企业破产程序的法律；修改1931年3月制定的恶名昭彰的奥西塞佛法，促使数百万美元投向东普鲁士，以帮助该地农民摆脱部分巨额债务的负担；在1932年修订财产税、遗产税及土地购置税以应对贬值：以上这些类型的法律，都不是众议院制定的，而是德国行政当局根据第48条颁行的。
国家经济、社会福利、私人企业——全都凭借这一不可思议的行政立法计划，得以在这些黑暗岁月里苟活。1933年至1936年间的大部分新政立法，都可以在那些措施中找到同伴。那些认为国会在罗斯福执政初期被搁置的美国人，应该粗略扫视一下德国的经验，看看“行政立法”这个术语的真实事例。由于德国不负责任的众议院甩摊子而留下的空缺，已完全由第48条弥补。
（二）第48条与内乱
在共和国的早期，纳粹党与共产党在吃了一番苦头之后，终于认识到：只要一个拥有广泛紧急权力的民主政权活跃于柏林，德国革命实际上就不可能发生。极端分子因此改采一种“新的革命技术”。他们不能破坏武装力量的装成，也不能通过暴力手段夺取德国任何一个地区的权力，于是就将未来的行动转移到相对合法的渠道上。他们联合致力于使其党员担任官职；对他们有利的是：共和国体制遭受那些毁灭性因素的蹂躏。对第48条而言，最值得注意的是：这两大极端主义团体的革命性暴力，已经从分别攻击政府，转为持续攻击对方。这种新的技术，给柏林这样的城市造成了一种持续的危机；这也要求第48条持续发挥作用。
革命性的暴力采取了一种新的形式；镇压此类暴动的第48条的用法也要与时俱进。政府的目标是通过确保纳粹党与共产党相安无事而维持秩序。为实现这一目的，众多严厉的法令以第48条为根据而得以颁行。集会的权利数度被禁，政治性党派隶属下的半军事团体被命令解散，极端主义的出版物也暂时遭到取缔。有一条法令不断干预着个人权利的自由行使。纳粹—共产党的“街头战斗”导致了正规机构严厉的预防惩罚措施。只要布吕宁继续执政，每一个敌对的极端势力都会受到相对的法律制裁。
在德意志共和国的最后几年中，政府是独断而严酷的，但是政治和经济动乱威胁着共和国的和平与安全，其实质和强度必然促生此类政府。民主政府极少面临过如此致命的、无可解决的情形：有三分之一的公民热衷于毁灭共和国，而且如有必要，就使用暴力。在政府与德国民主的所有威胁进行搏斗的过程中，第48条之不可或缺的确是显而易见的。
（三）第48条的最后滥用
1932年4月10日，兴登堡在魏玛所有民主拥护者的支持下，击败了暴力保守派的候选人希特勒及红色革命派的候选人塔勒曼，再度当选为德国总统。这表明，共和国有可能以第48条为主要屏障而度过风暴、回到真正的议会政府之道。在5月9日的众议院会议中，布吕宁获得了287对257票的多数赞成，赢得了众议院的再度支持，准许他拥有以第48条为根据的紧急立法权。
结束远比预料来得早。布吕宁的经济复兴计划频繁地与法定财产权发生冲突，但是兴登堡忽视了布尔什维克主义的声势，而运用第48条在宪法上必须经过总统的同意。在兴登堡再度当选之后的那些日子里，他被告知他的内阁总理将要根据第48条发布法令，分割那些已破产的东部庄园财产以帮助失业者。虽然在最近的一次选举中，总统的主要支持者是布吕宁和他的中间派，社会民主党和工会；但是，这位容克总统仍立即告诉总理，他拒绝以他的名义或特权实施任何“土地布尔什维克主义”的计划。布吕宁内阁于5月30日辞职，尽管它仍然拥有议会的多数支持。没有兴登堡的同意，总理不能使用第48条；没有第48条，总理毫无治理的希望。因此，他的辞职是不可避免的。帕本被选为新总理，6月4日议会由于“不再能够顺应德国人民的政治意愿”而被解散。在此期间，新内阁依赖专政条款治理德国。
从这一天起直至共和国灭亡为止，这个国家由一个“总统制政府”所统治。总理和他的部长们不再是议会内阁，而是一个总统内阁。由于议会放弃其自身的选择与立法功能，并且由于兴登堡对于他的宪法权力采取了一种宽泛的、革命性的理解与运用，因此在从布吕宁内阁解散到希特勒出现的这段期间，兴登堡成为德国政府的绝对核心。这位年迈的总统（或者被潜伏的派系用作掩饰）终结了议会制的政党内阁。他现在计划由一个无党派总理和无党派的部长们组成的内阁实施治理。他希望这类内阁得到议会的信任。如果他选择的总理被议会拒绝，他将再次解散议会，直到选出一个能够满足他的信任要求的议会。内阁主要应该向他——德国总统——负责，而不是对议会负责。
布吕宁反复使用第48条以补救德国议会制政府的缺陷，因此导致议会体制被最为极端的总统制政府所取代。这一宪法革命——内阁向议会负责变成了向总统负责——的实现，是基于下述技术手段的：第25条规定的总统解散权力，总统据此可以一次性地遣送议员回家三个月；第53条规定的总统选择和撤除部长们的特权，艾伯特总统曾相当大程度地依赖该条款的运用；内阁持续执政必须经过议会的信任投票之做法被废除；议会不集会的做法；最后，也是最不可或缺的第48条，总统及其仔细挑选的内阁可以据此在立法机构缺席的情况下治理国家。
